3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения стабилизации и подъема экономики России, ее муниципальных образований. Решение этой задачи невозможно без формирования эффективной системы управления муниципальным образованием.
Реформирование российской экономики, перевод хозяйства муниципальных образований на рыночные отношения требует более глубокого анализа состояния и степени готовности каждого из них к самостоятельному решению возникающих проблем в условиях экономической и социальной трансформации. Возникает острая потребность в разработке концепции и механизмов перевода хозяйства муниципальных образований на рыночные отношения с учетом их экономических, природно-климатических, исторических и других особенностей.
Стратегический курс на перевод хозяйства муниципальных образований на рыночные отношения в масштабах огромной страны требует поиска новых теоретических подходов, соответствующих чрезвычайно сложной ситуации и позволяющих определить основные направления формирования механизма управления и регулирования этим процессом.
При практическом отсутствии комплексной программы проведения реформы управления экономикой страны, муниципальные образования стоят перед задачей формирования программ, построенных как на основе российского и международного опыта, так и с учетом территориальной специфики. Становится все более очевидной настоятельная необходимость формирования научных основ и поиска практических путей эффективного управления при осуществлении социально-экономических реформ в муниципальных образованиях. Очевидно, что муниципальным органам принадлежит заметная, а то и определяющая роль в повышении эффективности использования собственности, проведении земельной реформы, санации обанкротившихся предприятий, создании механизмов привлечения отечественных и зарубежных инвестиций в экономику России.
6
- формирование сущности механизма муниципального управления хозяйствующими субъектами, выявление его элементов и основных направлений реализации;
- определение основных критериев развития системы управления и приоритетных направлений развития экономики муниципального образования;
- разработка механизма управления финансами в муниципальном образовании;
- разработка механизма управления муниципальной собственностью; -разработка основных направлений проведения социально-экономических
реформ и механизмов реализации стратегии эффективного управления на местном уровне.
Объектом исследования явились процессы управления социально-экономическими отношениями муниципальных образований в условиях проведения рыночных реформ.
Предметом исследования выступает система управления развитием муниципального образования, обеспечивающая воздействие на структурные сдвиги в экономике на местном уровне.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем развития управления, как на местном, так и на региональном и федеральном уровне. Диссертация выполнена на основе системно-факторного подхода к исследованию структурных преобразований в экономике, статистического анализа и мониторинга экономических процессов. В ходе исследования использовались различные концепции и практические разработки по проблемам муниципальной экономики. В зависимости от решаемых задач применялись различные методы экономических исследований (теоретическое обобщение, экспертная оценка, логический анализ, сравнительная оценка монографического описания, анализ статистической отчетности и материалов и другие).
Информационной основой для написания работы послужили законодательные акты Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа,
4
На муниципальные образования ложится основная тяжесть преодоления отрицательных социальных последствий проведения рыночных реформ, социальной защиты населения, обеспечения его занятости, трудоустройства, поддержания минимально необходимых условий жизнедеятельности в регионе. Муниципальные образования стали генераторами первичных импульсов осуществления новых, более эффективных, реальных, социально приемлемых направлений реформирования, используемых затем региональными и федеральными властями. Все это позволяет утверждать о становлении муниципального социально-экономического реформирования как самостоятельной ветви, части общероссийского курса реформ.
На необходимость разработки современных муниципальных управленческих технологий, проведение фундаментальных научных исследований в этой области, неоднократно указывалось в целом ряде решений федеральных государственных органов. Большое значение этой проблеме уделяется также на региональном и муниципальном уровне. В то же время до сих пор не найдены такие механизмы управления, в первую очередь экономические, которые позволяют на местном уровне обеспечивать эффективное решение задач по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований с учетом потребностей жителей, а также федеральных и региональных интересов.
Научные исследования вопросов формирования рыночной экономики, разработки основных направлений муниципальной политики и стратегии на этапе становления рыночных отношений, проблем совершенствования управления нашли достаточное отражение в научных трудах многих отечественных и зарубежных ученых-экономистов. Активно разрабатывались теоретические проблемы развития муниципальных образований. Вместе с тем, многие научные подходы, особенно касающиеся выбора модели рыночной экономики для России и ее муниципальных образований, носят дискуссионный характер. Имеет место и разброс мнений об основных направлениях реформирования структуры хозяйства, форм собственности, развития предпринимательства. Наиболее известны в этой области работы Абалкина Л.И., Алексеева Ю.П., Алымова А.Н.,
5
Антова H.A., Белоусова P.A., Бурака П.И., Бунина П.Г., Битунова А.П., Быст-ренко В. И., Воронцова В.К., Гранберга А.Г., Дулыцикова Ю.С., Ковешникова Е. М., Некрасова H.H., Орешина В.П., Омарова А.Н., Рохчина В. Е. Рутгайзера В.М., Струмилина С.Г., Тишин Е. В., Хорева B.C., Швыркова Ю.М., Шниппера Р.И., Штульберга Б.М., Шульги В.А., Чаянова A.B., Чумаченко Н.Г., Яременко Ю.В. и др. При этом следует отметить и большой вклад зарубежных ученых-рыночников - А.Смита, Дж.М.Кейнса, У.Изарда и других.
Однако, в научной литературе не получили должного освещения механизмы системы управления и регулирования хозяйственной деятельности муниципальных образований в условиях рыночных преобразований. Следовательно, в условиях динамичного перехода к рыночным отношениям, формирования многоукладной экономики, появляется острая необходимость в исследовании этих жизненного важных проблем. Эти обстоятельства были учтены при выборе темы диссертации. Исследование опирается на сформировавшиеся научные представления о специфике муниципальных реформ, нашедшие отражение в отечественных и зарубежных публикациях на данную тему.
Нынешнее состояние рассматриваемой проблемы таково, что предлагаемые в диссертации новые подходы к системе управления проведением социально-экономических реформ на муниципальном уровне еще не прошли полную апробацию. В то же время использование в деятельности органов управления г. Ханты-Мансийск ряда результатов проведенного исследования показал их определенную практическую значимость.
Целью исследования является разработка концептуальных подходов к формированию механизма управления и регулирования хозяйства муниципальных образований, позволяющих реализовать их внутренний потенциал в условиях развития рыночных отношений.
В соответствии с данной целью основными задачами исследования являются:
- выявление проблем и особенностей комплексного управления экономикой муниципального образования в условиях проведения рыночных реформ;
7
нормативно-правовые акты города Ханты-Мансийск, других регионов и муниципальных образований, официальные статистические сведения. Научная новизна исследования заключается в следующем:
на основе изучения зарубежного и отечественного опыта уточнено понятие «система управления», раскрыто его содержание, а также определены структура, состав и функции системы, требования к ее созданию;
определены состав и структура элементов системы управления местных органов, обоснован механизм муниципального управления хозяйствующими субъектами, базирующийся на реализации концепции гармонизации их экономических интересов;
разработаны механизмы эффективного управления финансами и собственностью муниципального образования;
разработаны конкретные предложения о путях и способах совершенствования системы управления в области социальной, экономической, финансовой политики, опирающиеся на опыт развития муниципальных образований;
разработаны приоритеты и ближайшие прогнозы в управлении социально-экономическим развитием г. Ханты-Мансийск.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его основные положения носят прикладной характер, а теоретические положения, методические и практические рекомендации могут быть использованы местными органами власти при разработке основных направлений социально-экономических преобразований в муниципальных образованиях и совершенствования системы управления ими. Для г. Ханты-Мансийска в результате проведенного анализа выявлены отрицательные и положительные тенденции развития его экономики, на основании которых обоснован рациональный курс реформирования муниципального управления, применимый для других муниципальных образований России. Ряд положений работы реализован в практической деятельности органов управления города Ханты-Мансийск.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на конференциях в Московском государственном университете при-
8
родообустройства «Природообустройство и экологические проблемы водного хозяйства и мелиорации» ( МГУП, 2000, 21-23 апреля) и «Природообустройство сельскохозяйственных территорий» (МГУП, 2001, 24-27 апреля).
ГЛАВА I. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. Научные основы и особенности системы управления муниципальным
образованием
Развитие города и благополучие его жителей зависит от того, насколько хорошо работает система управления городом.
Энциклопедический словарь определяет систему как множество элементов, находящихся в отношениях связи друг с другом, образующих целостность, единство. Это правильное определение, но в нем недостаточно выделено одно из главных качеств системы - ее организованность. Указывая на это качество, С. Бир определял систему как одно из названий порядка, организованности, противоположности хаосу. Но, указывая на это важное качество системы, он не сделал акцент на целенаправленности системы. Поэтому предложим более правильное на наш взгляд определение.
Система - это организованное множество взаимосвязанных между собой элементов и устойчивых связей между элементами, выполняющих определенные функции по достижению единой цели. Рассмотрим четыре основных понятия, указанных в определении, и, используя которые легче понять сущность систем.
1. Элементы. Под элементом системы понимается самостоятельная, обособленная часть системы, имеющая свои специфические черты, свойства и особое назначение. В нашей системе управления элементом является Департамент, Комитет, Управление.
2. Связи. Система состоит не только из элементов, но и из связей между элементами. Добавление нового элемента в систему приводит к тому, что устанавливаются связи этого элемента с другими, а также изменяются связи между всеми элементами системы.
3. Цели. Наличие единой общей цели является отличительной особенностью системы. Цели элементов системы могут отличаться от целей системы. Но цели элементов, объединенных вместе, должны составлять
10
единую цель системы. Так, при организации системы управления целесообразно определять не только цели системы в целом, но и цели отдельных ее элементов. И не только определять, но и следить в процессе управления за обеспечением единства цели.
4. Структура. В общем виде структура - это совокупность устойчивых связей системы, обеспечивающие ее целостность и тождественность самой себе, т.е. сохранение основных свойств системы при различных внутренних изменениях. Значит, структура определяется целями, составом и содержанием тех процессов, которые идут в системе, а процессы необходимые для достижения целей системы определяются при разработке стратегии развития. Таким образом, стратегия определяет структуру. В составе каждой системы можно различать две тесно взаимосвязанные и взаимодействующие подсистемы: управляющую и управляемую. Аналогичным им по содержанию является понятие «субъект управления» и «объект управления». При этом под субъектом управления в экономике понимается тот или иной орган управления (в том числе, государство или местная власть), а под объектом управления - хозяйствующие субъекты, взаимоотношения между ними, а также экономические процессы и хозяйственные функции. Таким образом, в обобщенном определении, отражающем сущность системы управления, в качестве обязательных признаков должны быть указаны и описаны, во-первых, способ воздействия субъекта управления на объект управления и, во-вторых, цель воздействия. В качестве способа воздействия выступает действие того или иного инструмента (рычага), которыми могут быть такие меры, как налог, цена, ссуда, штраф, норматив, различные разрешающие или запрещающие нормы права, и
др.
Под целью управленческого воздействия следует понимать осуществление интересов субъектов хозяйствования, общества, государства. При этом наличие определенного интереса обуславливает возникновение потребности в достижении соответствующего результата. Очевидно, что интересы эти могут совпадать, различаться или даже противопоставляться.
11
Условно всю совокупность систем управления, в зависимости от содержания заложенных в них инструментов и интересов, можно подразделить на экономические и организационно-правовые методы управления.
К экономическим следует отнести методы, использующие соответствующие экономические формы и инструменты, такие как цена, налог, платежи, штрафы, дивиденды, нормативы и другие. В качестве организационно - правовых выступают методы, при которых способом воздействия являются всевозможные разрешающие, устанавливающие, определяющие или запрещающие правовые нормы.
Вместе с тем, экономические методы действуют в органическом единстве с организационно-правовыми методами. То есть, применение экономических методов должно подкрепляться нормами права в виде статей закона, указаний, пунктов постановления, приказов, распоряжений и т.п. Только в этом случае они приобретают юридическую форму.
Выделенные выше признаки позволяют составить описание любого метода управления, таких как «налогообложение», «финансирование», «кредитование», «ценообразование», «экономическая ответственность», «экономическое стимулирование», «страхование» и другие. Таким образом, определение экономического метода будет формироваться как способ воздействия одного или нескольких экономических инструментов (рычагов), с помощью которых субъект управления (в том числе государство или местные власти) реализуют собственные экономические интересы, согласовывая их с интересами объекта управления, если в качестве таких выступает юридическое или физическое лицо.
Как известно, любой процесс управления реализуется через основные управленческие функции. Под основными управленческими функциями муниципального образования будем понимать - циклически повторяющиеся процессы, которые обеспечивают достижение системы целей, эффективное функционирование и развитие муниципального образования.
12
Управленческий цикл включает следующие основные управленческие функции: планирование, организацию деятельности, регулирование, контроль (рис.1).
Контроль
Планирование
передача
информации
Мотивация, регулирование
Организация управления
Рис.1. Управленческие функции в управленческом цикле.
Планирование - это начало и основа управленческой деятельности. Готовые планы показывают, что, как, когда и кем будет выполнено. Планирование предполагает рассмотрение прошлого развития, анализ настоящей ситуации и постановку реальных задач на будущее. Стратегическое планирование - управленческий процесс создания и поддержания соответствия между целями и потенциальными возможностями.
Этапы стратегического планирования:
• разработка целей и программы развития;
• план развития хозяйственного портфеля;
• стратегия роста.
Любой план должен удовлетворять принципам:
1) должен быть экономически обоснован и рационален (достичь конечной цели с наименьшими затратами времени, финансов и ресурсов);
13
2) должен опираться на реальные возможности муниципального образования (организации, группы или отдельного индивида);
3) должен быть достаточно гибким (вносить изменения в план в процессе его реализации) без ущерба для достижения поставленной цели.
Глубина планирования состоит из уровня:
о планирования целей и задач;
о ранжированного планирования (выделяются более важные цели);
о планирования этапов деятельности (рассматривается каждая отдельная задача);
о планирования средств достижения цели, средств решения задачи;
о планирования условий (анализ проблем - анализ соответствия предполагаемых средств поставленным целям и реальным условиям);
о альтернативного планирования (оценить вероятность достижения цели с помощью выбранного средства);
о рационального планирования (все первоначально выдвинутые цели, средства, условия, проблемы, запасные условия представить в виде единой рационально организованной деятельности, где отдельные планы объединены, причем так, чтобы отдельные действия выполнялись параллельно в одно и то же время);
о сценарного планирования (оценить вероятность возникновения проблем, трудностей, неблагоприятных ситуаций, мешающих реализации плана, изменяющих социально-экономическую обстановку, оценить причину возникновения трудностей, отделить догадки, предположения от реальных фактов и событий, определить, какая необходимая дополнительная информация требуется, какую информацию необходимо уточнить, собрать, изучить, какие действия могут помочь преодолению возможных трудностей, какие сценария действий следует предусмотреть на все возможные неблагоприятные случаи).
Конкретизация планов осуществляется в тактических, оперативных, текущих планах, рассчитанных на текущие месяцы, квартал, год.
14
Обобщенный бизнес-план включает финансовый план, план маркетинга, производственный план, инновационный план и т.д.
После составления плана необходимо обеспечить его выполнение - в этом суть организации управления. Функция организации управления предполагает создание такой системы, в которую логично вписываются три компонента: работающий человек или группа людей; экономические отношения; технические средства. При этом необходимо определить, кто за что отвечает в процессе осуществления плана и кто с кем должен сотрудничать на разных этапах его выполнения - это самая важная задача организации управления.
Основные принципы организации управления следующие: о принцип четкого разделения труда; о четкой регламентации полномочий и степени ответственности каждого
работника;
о строгой дисциплины, основанной на соглашениях между объектом управления и его работниками; о принцип единоначалия; о единства направления: коллектив должен иметь единую цель и единый
план;
о принцип подчиненности личных интересов общему; о принцип справедливого вознаграждения работников; о принцип централизации в системе управления; о четкая регламентация полномочий скалярной цепи руководителей (от
верхнего до нижнего звена);
о принцип справедливости в разрешении конфликтных ситуаций; о принцип стабильности рабочих мест; о принцип поощрения инициативы низовых работников. Среди конкретных форм организации деятельности можно выделить:
1) делегирование полномочий;
2) создание организационной структуры - структуры подчинения и ответственности;
15
3) регламентирование прав, обязанностей, профессиональных функций работников (юридическое оформление прав и обязанностей в должностных инструкциях, трудовых контрактах);
4) нормирование трудозатрат и сроков выполнения определенных работ (установление научно обоснованных нормативов выполнения работ);
5) инструктаж работников;
6) принятие управленческих решений, выдача распоряжений, командование. Одной из следующих управленческих функций является функция контроля. Контроль - не панацея от безответственности и неспособности управлять (если принять неверное управленческое решение, то контроль не поможет достичь успеха). Выделяют три основные формы контроля:
о текущий контроль по отклонениям; о предварительный контроль; о последующий контроль. Для осуществления текущего контроля необходимы:
• объективные и существенные показатели, которые контролируются;
• наличие критериев отклонения (позволяют определить какие отклонения показателей производственного процесса опасны, существенны, а какие отклонения несущественны, допустимы;
• наличие системы и процедуры контроля.
Однако текущий контроль может быть запаздывающим - отклонение, сбой уже произошел и возможно его уже не удастся исправить.
Предварительный контроль - ставит цель - не допустить отклонений, предупредить возможные сбои, что возможно при наличии математической модели деятельности объекта управления, с помощью которой по изменению входных показателей системы предполагают, рассчитывают возможное изменение выходных показателей и заранее осуществляют необходимые кор-рекционные воздействия, чтобы предотвратить нежелательные изменения.
Последующий контроль малоэффективен, поскольку контроль результатов запаздывающий, он не дает возможности исправить, улучшить в данный
16
момент ход работы, а лишь позволяет наказать виновных и в будущем избежать такой же ошибки, просчета. Принципы контроля:
1) заблаговременность;
2) объективность;
3) контроль не может быть тотальным, мелочным;
4) экономичность, разумность контроля;
5) открытость контроля;
Методы управления должны нести в себе элементы управленческих функций. Так, например, реализация такого экономического метода, как «финансирование», предполагает планирование обеспечения денежными средствами, организацию процесса финансирования, регулирование возникающих отклонений в процессе обеспечения денежными средствами, учет выделенных денежных средств, анализ и контроль их использования. Анализ возможных путей развития и совершенствования механизма управления в современных условиях показывает исключительную сложность и многогранность этой проблемы, затрагивающей широкий круг вопросов: от теоретико-методологических основ до конкретных мероприятий.
С учетом вышеизложенных позиций можно дать определение понятию «система управления».
Система управления — это организованная совокупность:
• людей, объединенных в органы управления и осуществляющих процесс управления с использованием совокупности методов управления;
• связей, которые определяются оговоренными способами взаимодействия и установленными потоками управленческой информации;
• элементов и связей для достижения целей организационной системы в целом (рис.2).
17
1. Цели организа-
ционной системы
2. Процессы дос тижения целей
3.Структура сис-^ темы управления
4 .Технология управления
5. Связи, информационная система
6. Управленческий персонал
Рис. 2. Схема построения системы управления
Из определения вытекают требования к созданию системы управления:
- как полностью и эффективно управляющей своим объектом управления;
- как взаимосвязанной и умеющей взаимодействовать с вышестоящими, нижестоящими и находящимися рядом, системами;
- умеющей приспосабливаться к новым условиям деятельности (сегодня рыночным условиям, которые задаются государством).
Рыночные отношения диктуют необходимость коренных изменений в системе управления как на уровне основного производственного звена (предприятие, организация), так и на уровне муниципального образования. Процесс перехода к высокоорганизованному цивилизованному рынку в России затягивает- |
