ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования определяется, прежде всего, тем, что сегодня в России происходит сложнейший процесс, в ходе которого одновременно идет реформирование старых и формирование принципиально новых институтов гражданского общества, к которым, в первую очередь, относятся муниципальные образования, местные сообщества и местное самоуправление, выступающие формами реализации интересов граждан.
XX век принес понимание того, что демократическое правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители местных сообществ должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. При этом объем полномочий данных органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан; только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Важнейшей частью любой реформы является перестройка законодательной базы реформируемых общественных отношений. Законодательство, нормативные акты, правоприменительная практика самым серьезным образом формируют взаимодействие государства, местного самоуправления и граждан, а также взаимоотношения различных уровней власти между собой.
Сегодня реформа местного самоуправления переступила порог очередного этапа, содержание которого, скорее всего, окажется более продолжительным по сроку и будет заключаться в следующем:
4
систематизации норм федерального законодательства, устранении противоречий между нормами федеральных нормативных актов, устанавливающих правовые гарантии местного самоуправления, а также противоречий между ними и иными актами федерального законодательства;
• восполнении пробелов в регулировании организации деятельности местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
• совершенствовании норм федеральных нормативных актов, в том числе конституционно-правовых норм;
• приведении нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодател ьством;
• разработке и реализации правового механизма четкого и всестороннего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными органами;
• усовершенствовании правовых гарантий финансово-хозяйственной независимости местного самоуправления;
• совершенствовании правовых механизмов судебной защиты прав местного самоуправления.
В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной политики подготовки муниципальных кадров необходимо проведение научных и аналитических исследований по проблемам становления механизмов муниципального самоуправления в сегодняшних условиях.
Большинство проблем, возникающих в деятельности местного самоуправления как важнейшего элемента правового государства и
5
гражданского общества, прямо или косвенно связаны с недостатками правового регулирования, то есть несмотря на достаточно обширную правовую базу как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов и муниципальных образований, по-прежнему остро стоит вопрос о формировании и введении в действие правовых гарантий местного самоуправления.
Состояние научной разработанности проблемы. Изучение проблем становления системы местного самоуправления имеет в России достаточно долгую историю. В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. Немаловажным обстоятельством является то, что государство, как и в настоящее время, сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теорий местного самоуправления, которая велась вплоть до 20-х годов двадцатого столетия в трудах Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, К.А. Пажитнова, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.
В России конца XX века данная проблематика особо актуализировалась в 80-90-е годы, когда в стране начались реформы и возникла потребность в правовой проработке вопросов местного самоуправления как в теории, так и на практике. В этом направлении плодотворно работают С.А. Авакьян, ГА. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, Л.В. Гильченко, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.П. Лончаков, И.И. Овчинников, В.И. Фадеев.
Региональным аспектам рассматриваемого вопроса посвящены труды таких исследователей, как О.И. Генисаретский, А.А. Замотаев, В.А. Кряжков, С.Митрохин, ГГ. Подовжня, С.Рыженков, Ю.Л. Сивохиной, Е.С. Шугурова.
6
В этих работах также даются дефиниции местного самоуправления, очерчен круг вопросов, связанных с ним. В то же самое время предпринимаемые в рамках специальных программ исследования носят частичный характер. Внимание ученых сосредоточено на отдельных элементах исследуемого объекта, сравнении их с аналогами в других формах общества. Возникает потребность в критическом анализе и обобщении накопленного материала, получении новых результатов.
Объектом исследования стали вопросы, связанные с правовыми гарантиями местного самоуправления. В работе дано понятие гарантий местного самоуправления, раскрывающее их юридическую сущность, раскрыта их система. Основным же предметом исследования стала, естественно, совокупность правовых гарантий местного самоуправления. Комплексный подход к этому вопросу включает в себя выработку понятия данной категории, изучение природы и характера взаимосвязи с организационными, экономическими и другими видами гарантий местного самоуправления. Единство этих гарантий обусловило рассмотрение организационных основ местного самоуправления отдельным вопросом. Кроме того, в предмет исследования вошли существующие проблемы в сфере формирования и реализации правовых гарантий местного самоуправления, критерии оценки их эффективности, имеющиеся законопроекты и предложения, законодательные инициативы в сфере правового обеспечения деятельности муниципальных образований.
Целью работы является анализ действующих правовых гарантий местного самоуправления, выявление пробелов, противоречий, недостаточности механизмов гарантирования местного самоуправления (т.е. постановка проблем, общих и конкретных), разработка предложений по их совершенствованию. Подчиненные цели заключаются в том, чтобы выявить общую картину состояния системы
правовых гарантий в Российской Федерации в целом, а также в различных регионах и на различных уровнях власти (федеральном, региональном, местном).
Задачами исследования являются:
- обозначение и определение общей системы гарантий местного самоуправления;
- классификация правовых гарантий местного самоуправления по различным основаниям;
- определение природы соотношения правовых гарантий местного самоуправления с другими видами гарантий;
- доказательство единства природы и тождественности правовых и организационных гарантий местного самоуправления;
- раскрытие содержания организационных основ местного самоуправления;
- применение разработанных критериев и выработка общей оценки состояния системы правовых гарантий, их отдельных видов на уровне муниципальных образований по России в целом, в Хабаровском крае и других регионах Дальнего Востока;
- выработка на законодательной основе принципов взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Научная новизна работы заключается в том, что в диссертационном исследовании логически обоснована целостная концепция правовых гарантий местного самоуправления, проведена детальная проработка общих вопросов, связанных с ними. В работе впервые проведен детальный анализ особенностей направления государственной политики в области развития местного самоуправления в Дальневосточном регионе Российской Федерации. Рассмотрены законопроекты, законодательные инициативы, прямо или косвенно касающиеся вопросов развития и поддержки местного самоуправления в
8
регионе, сформулированы критерии оценки системы правовых гарантий местного самоуправления, исходя из которых были выявлены задачи совершенствования и развития муниципальных образований на современном этапе. Новаторство работы заключается также и в предложении путей и направлений совершенствования существующих правовых гарантий.
Актуальным моментом, характеризующим научную новизну работы, является анализ и систематизация правовых гарантий, установленных нормативно-правовыми актами субъектом Российской Федерации и непосредственно муниципальными образованиями.
В процессе решения исследовательских задач были получены следующие положения, выносимых на защиту:
1. Правовые гарантии местного самоуправления являются базовыми, образующими при построении правового государства и становлении гражданского общества
2. Дисфункция местного самоуправления как политико-правового института ведет к конфронтационным процессам и нестабильности общества.
3. Познание основных критериев формирования правовых гарантий местного самоуправления по различным основаниям делает возможным управление процессами становления общественного самоуправления, что ведет к укреплению и развитию региональных сообществ.
4. Дальнейшее развитие местного самоуправления делает необходимым достижение единства организационных, правовых и экономических гарантий этого процесса.
5. Отсутствие регионального законодательства, регулирующего финансово-экономические вопросы местного самоуправления, тормозит организацию его в Дальневосточном регионе.
9
6. Эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности реализации права на местное самоуправление.
Методологические и теоретические основы исследования. Проблематика местного самоуправления является той реальностью, которая познается методами самых разнообразных отраслей научного знания. Ведущую тенденцию развития современной науки составляет углубление междисциплинарных исследований актуальных проблем. При анализе поставленных проблем применен общий метод научного исследования - сравнение, т. е. выявляются общие черты, на основании которых делаются выводы о существовании определенных закономерностей, а также анализируются различия. Данный метод применяется в своей специфичной форме, свойственной научным исследованиям в области права - форме сравнительного правоведения, когда сравниваются правовые гарантии, установленные в различных регионах России, муниципальных образованьях, а также зарубежных государствах. При этом соблюдаются два основных требования, предъявляемых к использованию данного метода и обеспечивающих объективность полученных результатов: а) требование о сравнении только таких явлений, между которыми может существовать определенная объективная общность (т.е. сравниваются аналогичные по предмету регулирования правовые акты (нормы), а также аналогичные по уровню юридической значимости); б) требование о сравнении по наиболее важным, существенным в плане конкретной познавательной задачи признакам (т.е. для сравнения выделяются наиболее важные, ключевые нормы права). При проведении
10
исследования были широко использованы различные общенаучные методы. Среди них можно назвать анализ, синтез, исторический, социологический, статистический методы, метод восхождения от конкретного к абстрактному, аналогии, абстрагирования и моделирования.
В работе анализируется большое количество нормативных актов, законопроектов, законодательных инициатив, т.е. их оценка осуществляется не в целом, а путем анализа конкретных норм, взятых отдельно. С эти методом тесно связано использование другого общенаучного метода - синтеза, т. е. после анализа конкретных норм правовых актов они сопоставляются с другими нормами, в том числе из других нормативных актов. Соединение проанализированных норм позволяет получить целостную картину правового регулирования конкретного аспекта деятельности местного самоуправления.
Эффективные результаты дало использование исторического метода. Его суть применительно к объекту настоящего исследования заключается в прослеживании в динамике формирования правового регулирования (т. е. правовых гарантий) местного самоуправления как на протяжении периода реформ (1990-1999 годы), так и в изучении более глубоких исторических корней правовых основ местного самоуправления, проведение исторических параллелей.
Статистический метод позволил проследить постепенное нарастание нормативно-правовой базы местного самоуправления, отметить и сравнить количество нормативно-правовых актов, устанавливающих правовые гарантии местного самоуправления, в различных регионах и муниципальных образованьях Российской Федерации, оценить финансово-экономическую эффективность правовых основ, обеспечивающих экономическую независимость М&СТНОГО CaMOVnpaBneHWa. Кроме того, статистическим метод помог получить количественные показатели, характеризующие процесс
11
формирования выборных органов местного самоуправления, что косвенно свидетельствует и о состоянии правовых гарантий прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Практическая и теоретическая значимость работы. Представленные в диссертации идеи, положения, выводы имеют теоретическую и политическую значимость, включают ряд перспективных направлений дальнейшего исследования проблем гражданского общества, конституционного устройства и организации власти. Большую теоретическую ценность имеет классификация правовых гарантий местного самоуправления по различным основаниям, предложенная в работе. Всестороннее обоснование данной классификации приобретает исключительную теоретическую значимость, поскольку может служить методологической основой для административного и конституционного права. Диссертация содержит ряд принципиально новых подходов и решений, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике.
Обоснованные в диссертации научные положения и выводы могут выступить в роли методологических принципов при разработке правовых актов' органами местного самоуправления. Обобщения и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному и муниципальному праву, а также положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов и аспирантов высших учебных заведений.
Апробация работы
Анализируемые в диссертации проблемы нашли свое отражение в выступлениях на различных конференциях и семинарах, в том числе на межрегиональных научно-практических конференциях: «Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции»
12
(Хабаровск, 1999); «Восток России: проблемы и опыт преобразований» (Хабаровск, 2000); «Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: социально-экономические и политико-правовые проблемы» (Хабаровск, 2000).
Применение и практическая значимость результатов диссертационного исследования подтверждены актами внедрения в деятельность Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета, прокуратуры Центрального района г. Хабаровска, Законодательной Думы Хабаровского края.
Основные положения исследования изложены в 5 научных публикациях общим объемом 2,5 печатных листа.
Материалы диссертации использовались в лекциях и на семинарских занятиях в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Конституционное право РФ» в Хабаровском государственном техническом университете.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета.
13
ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ПРАВОСПОСОБНОСТЬ РЕГИОНОВ
§1. Организационно-правовая структура региона: проблемы становления и правового регулирования
Особенности становления и структурирования гражданского общества в России заключаются в том, что эти процессы идут в условиях перманентных конфликтов. Взаимоотношения центра и регионов играют здесь отнюдь не последнюю роль. Спецификой, на наш взгляд, является и то, что эти конфликты приобретают характер противостояния между центром и регионами гражданского общества, что отнюдь не способствует его гомогенизации. Многосоставность российского общества и свойственный ей характер противоречий выступает наиболее отчетливо во взаимоотношениях «центра» и «периферии», центральной власти и власти на местах. Речь идет в конечном счете о ликвидации политической монополии «центра», о создании условий для включения массы населения России в систему институтов и ценностей «центра», наконец, о демократическом разрешении дилеммы «федерализм» или «унитарное государство» -центральной для построения демократической государственности в России.
Нынешняя волна интереса к региональной тематике в отличие от прежних всплесков активности в ее обсуждении имеет, как минимум, две примечательные особенности.
Во-первых, сегодня небывало широк спектр внесенных в повестку дня вопросов: это и разделение компетенции властей, и сравнение экономических потенциалов и уровней жизни населения, и социально-классовый, а также профессиональный состав локальных
14
сообществ, и дифференциация партийных предпочтений и электорального поведения, и многое другое.
Во-вторых, как никогда ранее просматривается и стремление к более комплексному осмыслению самого понятия «регион», регионального развития. Хрестоматийная формула о рациональном размещении производительных сил постепенно трансформируется в идею создания оптимальной среды обитания. При этом в набор критериев для определения оптимальности включаются и экономические, и социальные, и политические, и психологические, и морально-нравственные аспекты.
В науке существует множество определений самого понятия «регион». Одни исследователи предпочитают определить его как хозяйственно-экономическую общность, другие - как географическую административную единицу, третьи - как историко-культурную. Имеются и другие подходы к определению данного понятия. Научная дискуссия, сопровождающая процесс становления федеративного государства в России, выявляет несколько подходов к определению понятия «регион».
Сторонники наиболее распространенного из них, ссылаясь на конституцию РФ, утверждают, что регион - это нынешний субъект Федерации. Не соглашаясь с ними, другие исследователи полагают, что регион нельзя ограничить рамками субъекта федерации. В экономическом, политическом, культурном, этническом пространстве, утверждают они, исторически сложились относительно самодостаточные ареалы, включающие 7-9 нынешних субъектов РФ. Экономическое пространство, например, представлено различными регионами, отличающимися уровнем экономического развития, отраслевой специализации, природно-климатическими условиями. Сторонником такого подхода является Председатель Совета Федерации Е. Строев. Он считает регионом Центральную Россию,
15
включающую ряд субъектов РФ1. Этим идеям созвучны представления Р. Абдулатипова о горской или кавказской цивилизации2.
Еще один подход к пониманию современного региона был порожден социально-экономической практикой Советского Союза в середине 50-х годов. С той поры он используется при моделировании социально-политических и экономических процессов3.
Вся территория Российской Федерации была представлена одиннадцатью укрупненными экономическими районами: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Север-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Предложенная система содержит прежде всего экономические основания, которые по мнению отдельных ученых, являются самыми существенным.
Возможно и комбинированное использование критериев, если сама задача носит комплексный характер.
Мы придерживаемся такого подхода, когда под регионом подразумевается правовая квалификация той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими
взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих там людей.
1 Строев Е. Размышления о Центральной России // Этнополитический вестник. 1996. № 1. С. 29.
2 Абдулатипов Р.Г. Мировая цивилизация рождается и живет сотворчеством народов // Этнополитический вестник. 1994. № 1. С. 59-60.
3 Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России // Социально-политический журнал. 1998. №1. С.37.
16
Регион можно рассматривать как социум, определенным образом организованный для длительной самостоятельной жизнедеятельности, поддержания своего существования как целостного социального организма. Его следует отнести к сложной социальной системе, которая есть «реально существующая форма коллективной жизни и/или деятельности некоторого числа людей, обладающая объективным внутренним организационным единством (объективной системностью), осознанием самой себя как целостного образования (системным анализом), способностью к высшему целеполаганию, отличному от простой суммы целей, составляющих ее подсистем (системным целеполаганием), и способностью к подчинению своей деятельности, а если необходимо, то и структуры, достижению общесистемных целей»1.
Эта форма коллективной жизни есть целостность социальных общностей, объединяющих индивидов, различающихся:
- своим жизненным положением - характеристиками их материального положения, с одной стороны, и их же положения в политической системе общества - с другой;
- характеристиками их положения в географическом пространстве;
- характеристиками их «социального самочувствия», то есть теми оценками, которые даются уровню благосостояния и наличествующей экономико-политической организации общества.
Можно различать следующие типы регионов:
- микрорегионы, ядро которых составляют отдельные сельские поселения, а границы охватывают территорию производственной деятельности большинства их населения;
1 Косолапое Н.А. Политико-психологический анализ социально-территориальных систем: Основы теории и методологии (на примере России). М., 1994. С. 29.
17
- малые регионы, ядро которых составляют, как правило, территориально-производственные комплексы, а границы совпадают с территорией, управляемой административными органами власти;
- внутрирайонные «кусты» с ярко выраженной однородностью почвенно-климатических и других условий жизни, сложившимися экономическими и социально-психологическими связями, традиционными дружескими и родственными отношениями проживающего населения. Ядром их являются крупные поселки, имеющие предприятия и учреждения;
- административно-территориальные районы, отличающиеся более или менее выраженной однородностью почвенно-климатических условий, внутрирайонными экономическими связями (ядро их составляют малые и средние города, посёлки городского типа, а также крупные сёла); они охватывают территорию, управляемую административными органами власти;
- крупные административно-управляемые регионы, совпадающие с границами областей, краев, автономных областей и республик, обладающие определенной общностью климатических условий, развитыми внутренними социально-экономическими и прочими связями с центром, известной комплексностью и единством хозяйственного организма;
- территориально-экономические районы, не имеющие чётко выраженного ядра тяготения, но характеризующиеся известной общностью условий развития, исторически традиционными социально-пространственными связями.
Широкое многообразие интересов, выразителями которых являются различные социальные движения, территориальные общности, культурные, этнические сообщества, реализуется в политической системе посредством механизмов представительной демократии. Одним из наиболее значимых из них является система

Получить работу