4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Реформы в российском обществе породили множество сложных правовых, политических, экономических и социальных проблем, вызвали необходимость переосмыслить роль государства и его функции в жизни общества. Новые принципы властеотношений привели к введению системы разделения властей в многомерном варианте: между Федерацией и ее субъектами - на основе федеративных отношений, между представительной, исполнительной и судебной властями. Изменения в основах государства, которое понимается, прежде всего, как особая, универсальная для данного общества организация, обладающая публичной, государственной властью и специализированным аппаратом управления, потребовали изменения основ организации эффективной демократической власти и управления. Сложность и многогранность современных процессов затронули все стороны властеотношений и управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Организация государственной власти субъектов Российской Федерации оказалась трудно выполнимой задачей, так как именно на этом уровне воплощаются принципы народовластия, осуществляется вовлечение широких слоев населения в управление на основе учета их интересов.
Идет процесс развития концепции местной власти, местного самоуправления, как реальных институтов народовластия в Российской Федерации. Государственная власть в Российской Федерации, — записано в статье 10 Конституции РФ — осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется на основе ст. 11 обра-
5
зуемыми ими органами государственной власти1. Теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении, где в ст.З. п.1. говорится о том, что: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"2, - стали базовыми при разработке концепции местного самоуправления, положенной в основу Конституции Российской Федерации 1993 года. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" .
Начало институционализации местных самоуправленческих отношений в масштабе всего государства положили ряд федеральных законов и большое количество законов в субъектах Российской Федерации. Однако, становление местной власти не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом преобразования всего Российского государства. На этом пути возник комплекс трудностей и препятствий. Отсутствует четкая парадигма государственного устройства, недостаточно ясно определены функции государства, а также принципы, на которых должно строиться государственное управление. Все это привело к противоречиям между различными концепциями развития муниципальных отношений в России. Возникло множество взаимоисключающих точек зрения на местное самоуправление.
Другой особенностью данного процесса являются попытки внедрения западных моделей государственного управления и местного само-
1 Конституция Российской Федерации. - М., 1993 г.
2 Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - С. 44-66.
3 Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
управления в России без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества. Между тем Россия, являясь уникальной цивилизацией, имеет свой довольно богатый и разнообразный управленческий опыт, который накапливался на протяжении длительного исторического времени. Этот опыт, несмотря на свою уникальность, не является обособленным от общемирового, он свидетельствует о том, что в российской истории, начиная с Киевского государства, институты местного самоуправления всегда взаимодействовали с государством путем сочетания функций и полномочий. Самым ценным в этом опыте является установление необходимого соотношения государственной власти и местного самоуправления, когда государственная власть эффективно выполняет свои задачи, а местное самоуправление сохраняет самостоятельность. Поэтому необходимо тщательно изучать существующие положительные образцы местной власти в России, тем более, что многие из них могли бы стать базой для создания современных моделей местного самоуправления. Все вышеизложенное и побудило нас обратиться к комплексному историко-правовому анализу становления и развития местной власти, понимаемой многими исследователями как система действующих на определенной территории органов государственного управления и местного общественного самоуправления и выполняющие одну функцию - удовлетворение интересов местного сообщества, социально-политические потребности его жителей.
Состояние научной разработанности темы. Проблема исследования государственной власти и местного самоуправления имеет богатую историю. Многие воззрения по управлению обществом на местном уровне концептуально оформляются в XIX веке. Выдающийся вклад в изучение проблем местной власти внесли западноевропейские , в особенности английские административисты, которые разработали идеи управления территориями и взаимодействия центральной власти с местным общест-
f
7
венным самоуправлением. Работы таких ученых, как Р.Гнейст, Т.Гоббс, Дж.Локк, Ш.Л.Монтескье, Ж-Ж.Руссо, А. Бергсон, Г.Блумер, Р.Арон, М.Вебер, Т.Джефферсон, Р. фон Иеринг, А. де Токвиль, О.Майер, Л. фон Штейн, Г.Еллинек, заложили основы учения о государстве. Проблемы государственного управления и местного самоуправления активно разрабатывались и видными российскими учеными-государствоведами В.П.Безобразовым, И.О.Беляевым, А.И.Васильчиковым, Л.А.Велиховым, Б.Б.Веселовским, А.Д.Градовским, Н.М.Коркуновым, Н.И.Лазаревским, Б.Э.Нольде, М.И.Свечниковым, Б.Н.Чичериным и др.
Современные отечественные ученые-правоведы активно участвуют в разработке демократической доктрины местного государственного управления и самоуправления в Российской Федерации. Теоретико-методологические основы данной проблемы изложены в трудах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, А.С.Бондаря, А.В.Васильева, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, А.Ю.Дворниченко, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, Н.П.Ерошкина, С.Э.Жилинского, Н.Г.Кобеца, О.С.Колбасова, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, В.С.Прониной, В.С.Репина, Б.А.Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А.Умновой, В.И.Фадеева, И.Я.Фроянова, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Д.Ю.Шапсугова, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко. Современному пониманию роли государства в обществе в переходный период способствовали труды ученых в области изучения общественного самоуправления с точки зрения права, истории, экономики, политологии, философии, социологии.
Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, местного самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда
8
научных работ, посвященных данной проблеме, появившиеся в последние годы1.
Значительный интерес в теоретическом плане представляет монография Д.Ю. Шапсугова "Местная власть в России и Германии", в которой анализируются методологические основы местного самоуправления и рассматриваются некоторые аспекты государственного управления на местном уровне.
Состояние и динамика конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации способствовали формированию механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти. Этим проблемам посвящены работы Н.А.Емельянова, учебники по муниципальному праву Российской Федерации (авторы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев), "Муниципальное право России" (под редакцией Н.И.Глазуновой, Ю.М.Забродина,
Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. - М., 1999; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). - Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы противоречия, перспективы, - М., 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). — М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Тара-сенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. - Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений. Всероссийская научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г; Вып. 1, 2, 3. Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г. Новосибирская область: граждане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № 4.
9
А.Г.Поршнева), изданные в последние годы. Тематика научных исследований, в основном, локализуется в области муниципального права и отражает регулирование конституционно-правовых и институциональных принципов, систему и организационные структуры местного самоуправления, их реализацию и полномочия в системе конституционно-правовых отношений. Вместе с тем, местное самоуправление, при всех теоретических обоснованиях, является частью государства, имеет с ним тесные взаимоотношения. Однако теоретического осмысления требует важнейшая методологическая парадигма единой системы государственного регулирования и управления, соотношение властей, как по вертикали, так и по горизонтали, определение роли местного самоуправления в этой системе, а также центростремительных сил, способных укрепить Российскую государственность. Следует отметить, что пока отсутствуют обобщающие комплексные исследования в этой сфере.
Объектом диссертационного исследования является система государственного управления и местного самоуправления, их соотношение в условиях развития Российского государства на различных его этапах, включая построение гражданского общества и правового государства в современных условиях.
Предметом исследования являются историческая динамика в развитии органов государственной власти нижнего звена, методы управления регионами и местное общественное самоуправление на разных этапах его развития, а также их соотношение.
Цели и задачи исследования заключаются в следующем: изучить исторический опыт органов государственной власти, действующих на местном уровне; правовую основу местного общественного самоуправления, сложившуюся в разные периоды развития российского общества, их взаимодействие и соотношение, опыт государственного управления территориями. На основе изученного опыта обосновать кон-
10
цепцию новой организации местной власти, ее институционально-правовые основы.
Диссертантом поставлена задача сформулировать теоретические предпосылки, которые определяют, в совокупности, понятие "местной власти", а также обосновать общественно-исторические и национальные корни этого явления в полиэтническом государстве. Кроме того, ставится задача доказать, что местная власть - это исторически сложившаяся политико-правовая категория, имеющая перспективу, как система, где проявляется менталитет жителей данного сообщества, их психологический склад. И в то же время обеспечивается единство данной системы с общим телом государства, его тесная связь и соподчиненность с другими составными частями государства и политико-правовыми институтами.
На основе сравнительного анализа и системного подхода делается попытка выявления общих закономерностей и специфических особенностей, доминирующих тенденций и логики развития соотношения системы государственной власти и местного самоуправления в развитых индустриальных странах и в странах с переходной экономикой, определения места и роли органов государственной власти на местном уровне, их взаимодействие с органами местного самоуправления в различных исторических условиях. Большое внимание уделено институтам власти в регионах, накопивших в прошлом удачный опыт, например, использование таких институтов, как наместничество, губернское правление, земства и
др.
Диссертантом сделана попытка выделения особенностей местного государственного управления и местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе и обобщение положительного опыта в этой области, накопленного в России в разные исторические эпохи. Автор диссертации попытался выявить причины некоторых негативных процессов, происходящих на Северном Кавказе, основные дискуссионные проблемы мест-
11
ной власти, выдвинуть предложения по разрешению данных проблем в кризисных регионах Российской Федерации, а также Содружества Независимых Государств.
Для достижения поставленной цели и решения конкретных задач была изучена обширная специальная литература, в том числе работы многих известных представителей российской исторической школы, школы муниципального и административного права, а также теория и практика государственного строительства и управления.
Методологической основой и методами исследования являются современные научные методы познания общественных процессов: системный, исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, социально-психологический и др. Специфика изучения проблемы потребовала обращения к теории и практике государственного строи- тельства, взаимодействия правового государства и гражданского общества, особенно в кризисных ситуациях, а также к новым научным достижениям теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного, административного, гражданского, муниципального, финансового и др. отраслей права.
Источниковедческую базу исследования составили: законодательство дореволюционной России в области управления государством, его регионами и народами, общественным самоуправлением; соответствующее законодательство СССР, РСФСР, зарубежных государств; Евро- пейская хартия о местном самоуправлении 1985 года; Проект Европейской хартии регионального самоуправления; Конституция Российской Федерации; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы, Конституции, уставы, законодательство субъектов Российской
12
Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Изучены и использованы архивные и статистические источники, обширная научно-монографическая литература (в том числе и зарубежная) по вопросам государственного строительства в условиях гражданского общества и местного самоуправления, а также проведенные в различных регионах страны государственно-правовые эксперименты и социологические исследования.
Новизна диссертационного исследования.
В диссертации проведено комплексное и системное исследование формирования и соотношения государственной власти и местного самоуправления в России на разных этапах исторического развития.
Автором представлена собственная концепция этапов исторического формирования самостоятельных систем государственного управления на местах и местного самоуправления. Обосновывается авторский взгляд на эволюцию общественного местного самоуправления в России, обстоятельно исследуется взаимодействие его институтов с системой государственного управления.
С позиций историко-правовой науки, а также отраслевых наук, прежде всего, конституционного, административного, муниципального права, исследованы теоретические проблемы развития регионального государственного управления, формирования гражданского общества на базе местного самоуправления в России, его тесная связь, на ранних стадиях, с обычным правом. В систематизированном и обобщенном виде переосмысливаются предпосылки возникновения и развития системы государственных органов управления на местах, возникновение и развитие местного самоуправления, с позиций цивилизационного подхода уточняются некоторые положения, касающиеся социального и государ-
13
ственного развития дореволюционной России, СССР, Российской Федерации.
В диссертации обосновывается тезис о том, что Россия, создав за многие века богатейшую материальную и духовную культуру, стала неотъемлемой частью цивилизованного мира и все социально-экономические процессы, происходившие в российском обществе, тесно увязаны со многими событиями мировой истории.
Автор на обширном историческом материале показывает своеобразие российской политической и правовой культуры, отмечает, в частности, что самобытные институты местного самоуправления, сформировавшиеся в России, всегда были типологически близки к соответствующим западным моделям.
В диссертации определяются особенности государственного управления и местного самоуправления в России, в целом, выделены этапы становления сложившейся системы организации власти в российской истории. Отмечается, что в России издревле существовал и существует специфический региональный опыт формирования и деятельности местной власти, формы самоуправления на местах, которым нет аналогов в других странах. Примером могут служить различные формы местного казачьего самоуправления.
Особенность настоящей диссертации выражается также и в ее преимущественно региональной привязке. Значительное место занимает материал по Северному Кавказу, геополитически уникальному региону, населенному многочисленными и разнообразными этносами, история которых уходит вглубь веков. Исследуются особенности политико-правовых отношений в данном регионе и отмечается, что корни многих современных конфликтов так или иначе связаны с историей соотношения местного самоуправления и государственной власти. Автор диссертации развивает тезис о том, что местное самоуправление в России игра-
14
ло особую роль, его влияние на общество в разные исторические периоды было неодинаковым, но оно никогда не являлось автономной системой, так как это было в некоторых западных странах, а играло важную государственную роль, принимало на себя некоторые государственно-властные функции, не являясь, в то же время, нижней ступенью системы государственного управления.
Используя историко-правовой метод, автор исследует современное состояние местного самоуправления, значение которого в последние годы усиливается по мере усложнения региональных задач в субъектах Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. В диссертации обоснованы следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
- Основываясь на историческом и теоретическом материале, диссертант формулирует ряд положений, относящихся к пониманию местного самоуправления, которое включает в себя, по меньшей мере, три важных элемента: самоорганизацию, как выражение способности группы или коллектива людей, проживающих совместно на определенной территории, создавать органы и выдвигать людей, наделенных с общего согласия правом управлять делами группы или коллектива; саморегуляцию, как выражение способности социальной группы или коллектива вырабатывать применительно к своим условиям собственные социальные нормы (обычаи, нравы, коллективные привычки и обыкновения, обряды, ритуалы и т.д.), а также организованно обеспечивать реализацию этих норм в жизнь; самодеятельность, как выражение способности группы, осознающей свое единство, самостоятельно осуществлять хозяйственные и иные действия, используя для этого преимущественно собственные ресурсы и возможности. На каждом историческом этапе, включая современный, самоуправляющиеся группы или коллективы поддержи-
15
вают внешние связи, но при этом остаются устойчивыми автономными образованиями, способными преодолевать деструктивные влияния извне. - В работе содержится исторический анализ взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в России, прослеживаются закономерности, на основе которых на разных этапах истории устанавливались связи между ними. Приведены весомые исторические аргументы в пользу вывода, согласно которому наибольшая эффективность (расцвет) институтов местного самоуправления приходится на эпохи, когда структуры местного самоуправления и местной власти оптимально сочетаются при организационной поддержке сильного государства. Не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением функций государственной власти на местах. Местное самоуправление в условиях современной России не может успешно развиваться при ослабленном государстве или ценой такого ослабления. В периоды российских смут и политической нестабильности, как свидетельствует отечественная история, разрушительные процессы происходили не только в государственных структурах, но и на уровне местного самоуправления, причем эти процессы были взаимоувязаны. В целом же, российская история характеризуется сочетанием, переплетением форм местного (общинного, городского) самоуправления и местной власти, сотрудничеством "земщины" и государства.
- Потенциал местного самоуправления, которое представляет собой вид общественного самоуправления, определяется, по мнению диссертанта, историческими предпосылками, типом общественного хозяйства и культуры. Но он не может быть безграничным. В древнем догосударст-венном обществе родовое и общинное самоуправление развивались, казалось бы, в естественных условиях, но на известной стадии развития они оказались неспособными обеспечивать дальнейшее продвижение общества и тогда возникла необходимость в формировании властной по-
16
литической организации - государства. Диссертант не разделяет завышенных оценок возможностей и перспектив местного самоуправления, высказываемых нередко в нашей политической и юридической литературе. Само по себе развитие местного самоуправления, вопреки некоторым утверждениям, не выведет Россию из ее нынешнего политического кризиса; это может произойти, если привести в действие более мощные двигатели, механизмы государственного регулирования и управления страной.
- Перспективы совершенствования местного самоуправления не могут быть механически связаны с тенденцией децентрализации государственной власти. Исторический опыт свидетельствует, что неконтролируемая децентрализация и демонтаж центров государственной власти, под каким бы видом это не происходило, не только не улучшают возможности местного самоуправления, но, напротив, сковывают их, болезненно сказываются на самоуправленческих процессах. Самоуправление не означает обособление, отделение, выход из системного единства, освобождение от влияния центров и субординационных связей. Для нынешнего этапа исторического развития России, подчеркивает диссертант, в особенности актуален поиск оптимальных вариантов сочетания централизации и децентрализации институтов местного самоуправления и государственного управления. Наиболее сложные проблемы преодоления нынешнего российского кризиса могут быть разрешены с помощью средств и функций, многие из которых находятся за пределами компетенции местных сообществ и относятся, в основном, к органам государственной власти.
- На основе привлечения исторических источников обобщается опыт государственного управления на местном уровне. Выделяется три основных объекта управления в Древнерусском государстве: суд, войско и государственное хозяйство. Территориальное управление, осуществля-
17
лось совместно с общинными институтами. При этом подчеркивается, что земщина, как специфическая форма управления городскими и сельскими общинами, обладающая широкими властными полномочиями, была во времена "народоправства" распространена практически во всех русских землях. Государственная власть в лице князя и его должностных лиц находилась под сильным ее влиянием, они вынуждены были учитывать интересы местных сообществ в общегосударственной политике.
- Диссертант приходит к выводу о том, что в период углубления феодальных отношений характер местной власти на Руси складывался по принципу дуализма. Государственные чиновники - порученцы центральной княжеской власти, занимали постепенно руководящее положение на территории общин, живущих по принципам самоуправления, чем по существу подтверждался приоритет земских начал в управленческой сфере.
- В диссертационном исследовании проводится мысль об укреплении дуалистического характера местной власти в Московской Руси, когда присоединенные территории управлялись государственными чиновниками при сохранении широкой местной автономии и местного обычного либо писаного права. Часто государственные функции перекладывались на органы местного самоуправления, а государство оставляло за собой лишь контрольные полномочия.
- Диссертант, используя сравнительно-исторический анализ, показывает уникальность казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в истории зарубежных государств. Он отмечает, что самоорганизация казаков обусловлена особенностями исторических условий, гражданским, общинным и военным характером их социальной организации. В диссертации выделяются этапы развития казачьего самоуправления. Первый охватывает время зарождения, формирования казачьей самоорганизации, до середины XVI века, когда государство начинает использовать казачество в политических целях. Второй период связан с вхождением терри- |
