ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Вопрос о правомерности принятия превентивных вооруженных действий одних государств (группы государств) против других издавна является остро проблемным в международном праве. Указанная острота свойственна и применению вооруженных сил в рамках традиционных операций по поддержанию мира (ОПМ) и превентивных миротворческих акций, действий, которые в последние годы приобретают типологизиро-ванные черты превентивных миротворческих операций (ПМО).
Актуализации данной проблематики способствуют такие новые угрозы как нарастание волны терроризма в мире, увеличение числа и характера очагов экологического бедствия, нарастание расовой (этнической) и религиозной нетерпимости в отдельных странах и регионах и связанные с этим случаи массового и грубого нарушения прав человека, угроза цивилизационного противостояния. Эти угрозы обостряются в связи с накоплением ядерного, бактериологического, химического и других видов оружия массового уничтожения (ОМУ), которое становится достоянием экстремистских и террористических сил.
Мир подошел к той черте, когда традиционные методы, сводящиеся в большинстве случаев к реагированию на уже совершенные акции насилия, на возникшие конфликты и споры, угрожающие национальной, региональной и международной безопасности, более не отвечают в полной мере задачам укрепления и поддержания такой безопасности. Речь не идет о том, чтобы отказываться от указанных традиционных методов, в частности - от ОПМ, выполняющих определенную роль. Имеется в виду настоятельная необходимость акцента именно на ПМО, способные не допустить возникновения и разрастания наиболее опасных кризисных ситуаций.
Состоялись два заседания Совета Безопасности ООН по вопросу о предотвращении конфликтов (последнее - в июле 2000 года).1 Соответствующие заявления в пользу превентивных мер все чаще делают видные политики и об-
1 См.: Доклад Генерального секретаря ООН "Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке". Док. А/54/2000.
4
щественные деятели,2 а также ученые.3 Япония и Бразилия предложили включить в Устав ООН дополнительную статью, касающуюся ОПМ с акцентом на вопросы принуждения к миру, т.е. допускающую участие сил ООН в вооруженной борьбе. Это тоже близко к ПМО. Уотсонский институт (США) выработал проект ОПМ "второго поколения", который, кроме прочего, предусматривает: превентивное развертывание вооруженных сил и силовые меры по урегулированию внутреннего конфликта в рамках мер по принуждению к миру, а также санкции (военную интервенцию). Акцент здесь смещается в сторону широкомасштабного применение вооруженных сил, действующих под эгидой ООН, или региональной организации в "горячей точке" земного шара.
Новые вызовы времени и современные угрозы настоятельно требуют изменения акцента в международном миротворчестве в пользу принятия соответствующих ПМО, которые несут в себе великую историческую миссию действенного обеспечения международной и национальной безопасности.
С учетом изложенного в диссертации ставится цель дать анализ возникновения и развития концепции превентивного применения вооруженных сил в международных отношениях в целом и в рамках миротворческого процесса - в частности, выявить правовые основы их формирования и порядка практического применения, необходимых действий соответствующих государств и международных организаций в "постконфликтной фазе", представить соображения относительно совершенствования соответствующих правовых и политических механизмов, а также практических действий в данной области.
Методологической базой исследования являются законы системного анализа, дедукции и индукции. Используется также междисциплинарный подход, особенно в тех случаях, когда тема касается практических аспектов применения вооруженных сил, затрагивающих важные вопросы военного права.
При написании данной работы автор опирался на теоретические положения и выводы российских и зарубежных авторов. При использовании российской международно-правовой литературы были изучены вопросы как теории международного права, так и практики.
2 Из числа наиболее свежих материалов на эту тему см.: Рогов С. (Директор Института США и Канады, член-корреспондент РАН) в интервью "Не время хоронить ООН" // Российская газета. 9 июня 2003 года. С. 3.
3 См., например: Морозов Н.В. Глобализация мировых процессов и вопросы развития миротворчества в современном международном праве // Российский ежегодник международного права. СПБ., Россия-Нева. 2002. С. 245-251.
5
Прежде всего были использованы труды таких ученых как А.Х. Абашидзе, Л.Н. Анисимов, Ю.Л. Атливанников, Ю.Г. Барсегов, К.А. Бекяшев, Ю.М. Бирюков, И.П. Блищенко, Е.Ю. Гуськова, С.А. Егоров, Ю.Н. Жданов, Д.В. Иванов, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкин, А.Я. Капустин, Б.М. Клименко, Ю.М Колосов, Е.А. Коровин, И.И. Котляров, Э.С. Кривчикова, СБ. Крылов, В.И. Кузнецов, М.М. Лебедева, И.И. Лукашук, Ю.Н. Малеев, С.А. Малинин, Ю.Я. Михеев, А.П. Мовчан, Л.А. Моджорян, Е.Г. Моисеев, Н.В. Морозов, Р.А. Мюллер-сон, Т.И. Нешатаева, В.А. Петровский, В.А. Романов, П.В. Саваськов, B.C. Семенов, Э.И. Скакунов, Г.Б. Старушенко, Б.Р. Тузмухамедов, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков, В.Н. Федоров, О.Н. Хлестов, О.О. Хохлышева, И.А. Хрипунов, СВ. Черниченко, А.А. Шведов, В.Г. Шкунаев, Л.М. Энтин, М.Л. Энтин.
Автор также изучил зарубежную литературу по данной проблеме, в частности, работы Э. Аречага, Д. Брайерли, С. Гишерта, Э.Давида, Т. Дервотта, М. Нордквиста, А. Роберте, Д. Дж. Шеффера, а также ряда других авторов.
В ходе решения поставленных задач применялись такие методы познания и научного исследования как сравнительно-правовой, логический и другие.
Источниковедческую базу диссертации составили документы ООН, а также ОВСЕ, ОАЕ, ЛАГ, НАТО, СНГ и некоторых региональных организаций.
Степень исследованности темы. К проблематике диссертации имеют прямое отношение ряд общих вопросов по обеспечению коллективной и национальной безопасности, исследованных в трудах К.А. Бекяшева, Л.А. Лазутина, И.И. Лукашука, СА. Малинина, Г.М. Мелкова и др., а также по политическому и международно-правовому урегулированию конфликтов, разработанных в трудах Л.Н. Анисимова, И.Н. Арцибасова, С.А. Егорова, В.А. Кременюка, М.М. Лебедевой, Д.Б. Левина и др. Миротворческая тематика, ОПМ, здесь затрагивается, как правило, попутно, а ПМО не являются предметом специального рассмотрения. Это характерно и для абсолютного большинства соответствующих работ иностранных авторов. Специальные работы по миротворческой тематике многочисленны.
Среди последних работ такого рода следует выделить труды О.О. Хох-лышевой, в частности ее монографию 2000 года.4
Для данной работы характерен критический взгляд на миротворчество в
4 Хохлышева О.О. Международно-правовые проблемы силового миротворчества ООН и возможные варианты их решения. Н. Новгород, 2000.
6
рамках ООН и выявление причин, по которым необходим кардинально новый подход в данной области. Вместе с тем, такой новый подход не анализируется.
Такую же оценку можно дать и упоминавшейся выше статье Н.В. Морозова, несмотря на ее остро критический тон в адрес миротворчества ООН и энергичный призыв к резкому усилению мер по предотвращению конфликтов.
Вообще соответствующие научные работы, как отечественные, так и зарубежные, за редким исключением, предлагают лишь комплексный анализ традиционного миротворчества под эгидой ООН и на основании положений Устава ООН. К таким редким исключениям относятся работы СВ. Черниченко,5ста-тьи Б.Р. Тузмухамедова6 и Г.А. Золотухина,7 используемые в настоящей диссертации. В этих работах анализ тех миротворческих операций в рамках СНГ, которые не укладываются в ООН-овский миротворческий механизм, представлен с позиций оценки их происхождения под влиянием объективных чрезвычайных ситуаций на конкретном политическом пространстве, требующих и чрезвычайных, нетиповых решений в области миротворчества, в том числе -превентивного. Но и в этих работах проблема лишь называется, без концептуального ее исследования
Вместе с тем, существует настоятельная необходимость исследования международно-правовых основ осуществления ПМО не только в рамках и под эгидой ООН, но и региональными и субрегиональными организациями безопасности (не оставляя без внимания также превентивные военные акции на территории иностранного государства на основе двустороннего договора или даже в одностороннем порядке).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным международно-правовым исследованием проблематики превентивных миротворческих операций на универсальном, региональном и субрегиональном уровнях.
5 Черниченко СВ. Правовое обоснование операций по восстановлению и поддержанию международного мира и безопасности (опыт и проблемы). Аналитическая разработка // Дипломатическая академия МИД РФ: Институт актуальных международных проблем. М., 1998.
6 Тузмухамедов Б.Р. Правовые основы проведения операций по поддержанию мира в Содружестве независимых государств // Московский журнал международного права. 2/2000/38. С. 73-89.
7 Золотухин Г.А. Правовые источники участия вооруженных сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира в Содружестве независимых государств // Московский журнал международного права. 2/2000/38. С. 90-96.
7 На защиту выносятся следующие положения:
1. Новые угрозы и вызовы международному миру и безопасности и правам человека изменяют характер миротворческих операций в направлении поиска новых средств силового миротворчества. Наиболее эффективным из таких средств являются превентивные миротворческие операции (ПМО), составляющие прогрессивное развитие превентивных действий, акций, выполняемых в рамках традиционных операций по поддержанию мира (ОПМ).
2. Как общее правило, под превентивными миротворческими операциями (ПМО) следует понимать совокупность действий по предотвращению вооруженных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, стабилизации обстановки в районах потенциальных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, и созданию условий, способствующих их мирному урегулированию и постконфликтному ми-ростроительству, предпринимаемых с согласия либо без согласия конфликтующих сторон или государств, на территории которых возникает ситуация, угрожающая международному миру и безопасности, и которую они не намерены или не в состоянии разрешить самостоятельно, взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени, при участии беспристрастного международного военного и гражданского персонала, проводимых ООН или международными универсальными, региональными и субрегиональными организациями в соответствии с мандатом Совета Безопасности ООН (по соглашению с ООН).
3. В чрезвычайных обстоятельствах, не оставляющих иного выбора и не терпящих отлагательства, ПМО могут проводиться на временной основе без мандата Совета Безопасности ООН и при отсутствии соглашения с ООН, до тех пор, пока не перестанут действовать такие чрезвычайные обстоятельства или Совет Безопасности не выдаст мандат на продолжение ПМО.
4. ПМО не направлены против суверенитета государства или суверенитета народа. Когда ПМО осуществляется на территории государства при отсутствии его согласия, цель состоит в предотвращении крайне нежелательных, катастрофических явлений, действий, событий, угрожающих миру и безопасности и правам человека.
5. Субъекты федераций не вправе самостоятельно, без санкции федерального центра, участвовать в ПМО на территории иностранного государства или давать согласие на проведение ПМО на своей территории.
8
6. В настоящее время складывается новая (но не альтернативная) региональная модель миротворчества и, в частности, ПМО. Эта модель опирается на возрастающий, а зачастую более высокий, чем у ООН, потенциал региональных и субрегиональных организаций безопасности в вопросах миротворчества. Но, по возможности, проведение таких ПМО должно быть привязано к решению (мандату) СБ и руководству операциями с его стороны. Как исключительная формула (в чрезвычайных ситуациях) - "тесное сотрудничество с Советом Безопасности".
7. В целях, кроме прочего, создания твердой международно-правовой основы для осуществления ПМО в международном праве и внутригосударственном праве должны быть выработаны определения непосредственной угрозы агрессии и непосредственной угрозы массового и грубого нарушения прав человека.
8. В свете новых угроз и новых задач, которые стоят сегодня перед силами ОПМ/ПМО (не только ООН) дальнейшая ориентация на легкое стрелковое вооружение таких сил препятствует выполнению ими необходимых задач, с одной стороны, и антигуманно по отношению к таким силам — с другой, поскольку противник во многих случаях хорошо вооружен, вплоть до оружия массового уничтожения.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного права Московского государственного открытого университета, обсуждена на кафедре международного права Московского государственного института (университета) международных отношений МИД РФ. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора и в ходе проведения семинарских занятий в Московском государственном открытом университете.
Структура работы определяется целями и задачами настоящего исследования, которое состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
9
ГЛАВА 1. Общие международно-правовые вопросы применения вооруженных сил в рамках превентивных миротворческих операций
1.1. Основные понятия. Концепция превентивных миротворческих операций (ПМО)
В научной литературе и нормативной практике (как международной, так и внутригосударственной), в политической лексике и СМИ понятие "превентивные миротворческие операции" и сокращение ПМО не используются. Вместе с тем, все более активно применяются такие термины как: превентивные меры, превентивные действия, превентивные акции.
Например, О.О. Хохлышева говоря о разновидности миротворческих операций, подразделяет их на "превентивные действия (акции) по сохранению мира (подчеркнуто мною - Б.Б.), операции по установлению мира, операции по поддержанию мира, операции по принуждению к миру, постконфликтное построение мира, гуманитарные акции".8
Положения Устава ООН в этом отношении не могут быть использованы прямо, поскольку в них не упоминается ни о каких видах миротворческих операций. Лишь косвенно к ним можно привязать отдельные положения и меры по: воздержанию от применения силы и угрозы силы в отношениях между государствами-членами ООН (п. 4 ст. 2); мирному разрешению международных споров (ст. 33); обеспечению и поддержанию безопасности (гл. VII); пресечению нарушений мира (временные меры по ст. 40); по обеспечению безопасности без использования вооруженных сил (принудительные меры по ст. 41); по обеспечению безопасности с использованием вооруженных сил (принудительные меры по ст. 42); разоружению (ст. 11,26,47); принятию Советом Безопасности превентивных или силовых мер против какого-либо государства (ст.50); использованию вооруженных сил региональных организаций и соглашений под руководством СБ ООН (гл. VIII).
8 Хохлышева О.О. Механизм международно-правового регулирования операций ООН по поддержанию мира. Автореф. дисс... к.ю.н. М., МГИМО (У) МИД РФ. 2000. С. 5.
10 Специальное выделение нами некоторых из указанных мер имеет тот
смысл, что именно в их контексте предполагается конструирование общей концепции ПМО.
ПМО в широком смысле можно рассматривать в контексте ОПМ и мирных средств разрешения "латентных споров" (фактически - ликвидации спорных ситуаций). Но на практике и то и другое, за редким исключением, не имеет прямого отношения к ПМО. Хотя нередко конкретные "угрозы и вызовы" здесь общие. Различна реакция на них.
ОПМ разработаны и под разными названиями (Международные полицейские силы ООН, Чрезвычайные вооруженные силы, Стража ООН, Легион ООН, Операции ООН в Конго, Вооруженные силы по поддержанию мира на Кипре и др.) применялись в рамках ООН с тем, чтобы, вследствие порой диаметрально противоположных позиций постоянных членов СБ ООН, воспрепятствовать блокированию системы коллективной безопасности ООН, предусмотренной гл. VII её Устава. Сам термин "операции по поддержанию мира" ("peace-keeping") впервые введен в оборот 18 февраля 1965 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
Со временем к основным понятиям в данной области стали относить: "побуждение к миру" или "миротворчество" (peace-making); "поддержание мира" (peace-keeping); "принуждение к миру" (peace-enforcement); "мирострои-тельство" (peace-building). В комплексе их нередко называют как "меры по поддержанию международного мира и безопасности" (meseurs to maintain international peace and security), а чаще просто "миротворчество". Термин "превентивные миротворческие операции" (ПМО), вводимый автором настоящей работы, также укладывается в рамки понятия "миротворчество", относясь как видовое к родовому.
Для полноты картины целесообразно, видимо, указать, что в официальных документах ООН и дипломатической переписке общепринято также употребление таких терминов как: "эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира"; "мирные средства"; "мирное урегулирование споров"; "вре-
11
менные меры"; "срочные военные мероприятия"; "принудительные меры"; "принудительные действия".
ОПМ, как правило, не относят к "принудительным мерам", хотя, как будет показано далее, это не абсолютно, их нередко совмещают с "операциями по принуждению к миру". В научной, политической и юридической литературе под ОПМ обычно понимают различные миротворческие и "принудительные" меры, осуществляемые ООН или любой другой "третьей" стороной в целях урегулирования последствий вооруженного конфликта.
Термин "поддержание мира" (peacekeeping) применяется для обозначения деятельности ООН или другой международной политической организации, если она имеет отношение к установлению, укреплению мира или расширению возможностей для этого. Это включает: осуществление наблюдения за проведением выборов; создание гражданской и/или полицейской обороны в странах, где происходит конфликт; организацию мероприятий по доставке гуманитарной помощи; наблюдение за соблюдением соглашений о прекращении огня; разделение сторон конфликта и т.п.
Словосочетания "принуждение к миру" и "поддержание мира" включены в общий рабочий термин ООН "мирные операции", которые иногда определяют как "операции иные, чем война".
Наиболее широко употребляется термин "установление мира". Некоторые авторы под терминами "поддержание мира" и "операции по поддержанию мира" нередко понимают любые миротворческие акции, что представляется не вполне т очным.
Вообще говоря, несмотря на довольно частое употребление в документах ООН термина "превентивные" в различных сочетаниях, в них не встречается термина "превентивные миротворческие операции" (ПМО), хотя (как будет показано далее) именно он, как правило, является наиболее точным выражением того смысла, тех целей, которые следует считать базисными в современном понимании миротворчества и которые стараются отразить авторы соответствующих документов.
12
Пока что такие основные средства, упоминаемые в главах VI - VIII Устава как превентивная дипломатия, миротворчество, миростроительство, поддержание мира, принуждение к миру, санкции так или иначе касаются восстановления и поддержания мира и безопасности. Иными словами, в расчет принимается ситуация, когда мир был уже нарушен (за исключением, видимо, превентивной дипломатии), когда налицо конфликт (международный или внутренний).
Это однако, по нашему убеждению, не исключает применения превентивных мер, препятствующих возобновлению приостановленного конфликта. В противном случае "чисто превентивными" пришлось бы считать только те меры, которые относятся лишь ко вновь возникающим угрозам и ситуациям. Например, в отношении Северной Кореи, которая, предположим, завладела ядерным оружием. Как сообщали СМИ "Вашингтон и его союзники уверяют, что намерены мирными средствами решить эту проблему, однако Соединенные Штаты дают понять, что не исключают любые варианты развития событий".9 Любые варианты! Чрезвычайно красноречиво, особенно в свете операции в Ираке в 2003 году.
США и Великобритания с очевидностью мотивировали свое нападение на Ирак в 2003 году возникновением подобной новой угрозы (хотя не исключено, что блефовали, уверяя мир о наличии у Ирака ОМУ). Такое узкое понимание ПМО возможно. Но возможно и отрицание за подбными акциями характера ПМО в принципе и отнесение их к актам агрессии. Все зависит от политической позиции оценивающей стороны. В любом случае следует говорить о том, что признание концепции ПМО в целом расширяют понимание операций миротворчества.
Сегодня миротворчество в рамках ООН принято разделять на три категории: мирное разрешение споров согласно главе VI Устава; принудительные действия согласно главе VII Устава (в случаях угрозы миру, нарушении мира и
9 Северная Корея настаивает на равноправных переговорах // Санкт-Петербургские ведомости. 22 июля 2003 г.
13 актах агрессии); операции по поддержанию мира, чаще всего применяемые но
не получившие правового закрепления в самом Уставе, что дало повод довольно произвольно квалифицировать их как осуществляемые "на основании главы VI с половиной".
Очевидно, что в этой иерархии нет места для ПМО, хотя теоретически их можно поместить в ряд принудительных действий согласно Главе VIII Устава (в случаях угрозы международному миру и безопасности).
Когда Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос Гали в своем известном докладе о работе ООН "Повестка дня для мира" определял различные типы миротворческой деятельности, предпринимаемые ООН на современном этапе, и выделял наиболее эффективные из них, ПМО в данном докладе не получили того освещения, какого они заслуживают.10 Возможно, тогда ещё не пришло время для акцентирования данной проблематики, хотя уже было ясно, что традиционные средства миротворчества ООН себя не оправдывают.
Показательно в этой связи, что уже давно в официальных документах ООН в категорию Операций по поддержанию мира (ОПМ) включают и операции принудительного характера. Осталось сделать еще один шаг - включить в них и определенную категорию миротворческих операций, а именно ПМО, в том числе с использованием вооруженных сил.
В этой связи напомним, что начальные формы ОПМ ("первого поколения") имели цель приостановки конфликта, наблюдения за выполнением условий соглашения о прекращении огня, разделения войск, оказания помощи в урегулировании конфликта и обеспечения безопасности с помощью присутствия в зоне конфликта соответствующего военного и гражданского персонала ООН. При этом непременно соблюдались следующие условия: согласие принимающего государства; беспристрастность и нейтральность миссии ООН; включение в состав данной миссии невооруженных офицеров или войск по поддержанию мира, предоставленных государствами-членами ООН, междуна-
10 See: An Agenda For Peace. Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping. Report of the Secretary-General, 17 June // SIPRI Yearbook, 1993. P. 68.
14
родного (смешанного) военного контингента; финансирование ОПМ заинтересованными государствами (или даже одним государством) на добровольной основе. Назвать это ПМО нельзя даже при самом широком подходе.
В настоящее время цели и принципы осуществления ОПМ существенно изменились, и многие из них (из числа порядка двадцати, имеющих место по состоянию на 1 сентября 2003 года) сближаются с ПМО в нашем понимании.
Тот факт, что к проведению ОПМ стали привлекаться региональные и другие международные организации, можно считать общей тенденцией.
Важнее другое: акцент при осуществлении ОПМ "последнего поколения" сделан на предотвращении конфликтов. Это уже по своей сущности - ПМО.
Представляется, что Б. Бутрос Гали в Докладе, о котором мы упоминали, искусственно разделил "основные миротворческие инструменты" на: превентивную дипломатию; миротворчество; поддержание мира; постконфликтное миростроительство,11 которым даны необходимые определения.
"Искусственность" мы видим здесь в том, что превентивная дипломатия не является самостоятельным миротворческим "инструментом", а сопровождает практически все действия, меры, шаги и т.п. (независимо от того, как они называются) в области обеспечения мира и безопасности. В этом плане характерно, что сам же Б. Бутрос Гали определяет превентивную дипломатию как "действия, направленные на предотвращение возникновения спора между конфликтующими сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение распространения последних, если они уже произошли " (подчеркнуто мною - Б.Б.).12
" В Докладе (главе II - "Definitions") эти меры на английском языке называются: "preventive diplomacy", "peacemaking", "peace-keeping", "peace-building".
12 Миротворчество определено как действия, направленные на приведение к заключению соглашения враждующих сторон, главным образом посредством тех мер, которые перечислены в главе VIII Устава. Поддержание мира определено как развертывание присутствия ООН на месте, обязательно с согласия всех заинтересованных сторон, нормальное вовлечение военного и/или полицейского персонала и иногда гражданского персонала ООН. Эта техника предоставляет свои возможности и для предупреждения конфликта, и для побуждения к миру. Постконфликтное миростроительство определено в Докладе как действие по установлению и поддержанию структур в постконфликтный период, который должен способствовать укреплению и упрочнению мира в целях предотвращения рецидива конфликтов.
15 То есть, превентивная дипломатия используется и при свершившихся
конфликтах и спорах.
В этом плане противоречиво утверждение докладчика, что превентивная дипломатия предполагает разрешение споров до начала вспышек насилия,
тогда как миротворчество и поддержание мира необходимы уже при возникновении конфликта и сохранении уже достигнутого мира., что все без исключения миротворческие акции ООН должны носить комплексный характер.
Впрочем, данная противоречивость может быть только кажущейся, всё зависит от широкого или узкого толкования термина "сдерживание". Б. Бутрос Гали с очевидностью подходит к нему широко, когда говорит, что превентивная дипломатия - не только наиболее предпочитаемая и эффективная дипломатическая деятельность, направленная на снижение напряжения между сторонами еще до начала конфликта, но и на его немедленное сдерживание, если конфликт состоялся.
Превентивная дипломатия, как следует далее, и все миротворческие миссии ООН, имеющие к ней отношение, могут осуществляться Генеральным секретарем лично, или представителями официальных различных специализированных агентств и программ СБ и ГА, а также тех региональных объединений, которые тесно сотрудничают с ООН. Превентивная дипломатия настоятельно требует: применения мер по созданию атмосферы доверия и осуществления мер, связанных с ранним предупреждением, основанном на сборе информации и неформальном, или формальном нахождении и установлении фактов.
С последним можно согласиться с той оговоркой, что нельзя отказывать в праве на проведение превентивной дипломатии представителям государств (не упоминая их).Но вот с чем категорически нельзя согласиться, так это с тем, что превентивная дипломатия "вполне может включать упреждающее развертывание специальных вооруженных сил ООН, и, в некоторых случаях, демилитаризацию зон конфликта". Это уже ПМО в чистом виде, предпринимаемая после того, как дипломатические средства не дали результатов.
16
Справедливо указывая, что данные действия должны проводится в соответствии с положениями Устава, прежде всего со ст. 99, ст. 2, гл. VII (относительно превентивного размещения войск ООН), Б. Бутрос Гали обращает особое внимание на возможности системы раннего предупреждения ООН, направленной, по его мнению, "на более эффективное осуществление превентивной дипломатии". Речь идет о привлечении возможностей и средств специализированных учреждений ООН и региональных организаций в вопросах предупреждения возникновения угроз окружающей среде, уменьшения рисков ядерных катастроф, природных бедствий, массовых миграций населения, а также преодоления угроз голода и болезней. Видимо, и здесь превентивной дипломатии придается излишняя самостоятельность, в то время как она является лишь средством претворения в жизнь определенной политики.
Показательно, что докладчик в данном случае не ограничивается мерами "традиционного миротворчества" ООН (направленного на мирное разрешение споров или урегулирование конфликтов на основании положений главы VI Устава ООН с помощью таких средств как переговоры, обследование, посредничество, арбитраж, примирение, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям или иным мирным средствам по своему выбору), а "дополняет" его (миротворчество) мерами (концепцией) "побуждения к миру" посредством использования возможностей Международного суда ООН и наложения санкций в соответствии со ст. 41 и ст. 50 Устав ООН.
Конечно, это далеко от ПМО, поскольку имеются в виду меры, предусмотренные главой VII Устава ООН и предназначенные исключительно для поддержания и восстановления уже нарушенного международного мира и безопасности, в первую очередь в результате актов агрессии.
В этом смысле ближе к данной теме операции по поддержанию мира (ОПМ), которые также относятся к системе миротворчества, несмотря на то, что в Докладе выделены в самостоятельную категорию (наряду с миротворчеством). Определение, которое дано понятию "поддержанию мира" в Докладе, к сожалению, не охватывает цели ОПМ, а именно: установление стабильности
17 в регионах с напряженной обстановкой, помощи в выработке соглашений
для сторон, участвующих в конфликте и внесения посильного вклада в урегулирование. В других документах ООН эти цели неизменно указываются, что очень важно для понимания сущности ОПМ. Легко заметить, что превентивный элемент в этом перечислении отсутствует.
Теоретически ОПМ, как и ПМО, не предусматривают ведения боевых действий, предназначены быть лишь "буфером" между противниками, не допустить прямого столкновения между ними (В целом, миссия ОПМ до сих пор сводилась к следующему: обеспечение отвода войск противников и контроль за прекращением боевых действий; наблюдение за неприкосновенностью границы или демаркационной линии; сбор фактов и наблюдении за предполагаемым вмешательством извне; контроль за прекращением огня; недопущение возобновления боевых действий между враждующими; помощь какой-либо стране в подержании закона и порядка; содействие в осуществлении права на самоопределение). Но если размещение вооруженных и других сил, осуществляющих ОПМ, может происходить только с полного согласия враждующих сторон, то в отношении ПМО ситуация может быть различной. Всё зависит именно от ситуации. И если она серьезно угрожает международному миру и безопасности, то ПМО могут и должны осуществляться без согласия не только "враждующих сторон" (особенно учитывая, что ПМО не сводятся к конфликтам), но и отдельного государства и группы государств, чьи действия создали такую угрозу или чье бездействие (неспособность действовать) вызывают настоятельную и не терпящую отлагательства необходимость вмешательства международного сообщества на уровне ООН или региональных организаций (как исключение — группы государств и даже отдельного государства).
Для ПМО гораздо в большей степени, чем для традиционных ОПМ, проблемным является вопрос о допустимости применения вооруженных сил в "ситуации внутригосударственного конфликта" (вспыхивающего, как правило, на политической, религиозной, межнациональной, этнической почве), что стало практиковаться с конца 80-х годов (в отношении ОПМ). Порой тончайшая

Получить работу