ВВЕДЕНИЕ
Объективная необходимость реформирования сферы высшего профессионального образования РФ, обусловленная требованиями национального и интернационального рынков труда вызывает оживленный интерес со стороны ученых и практиков к вопросам совершенствования функционирования государственных высших образовательных учреждений. В круг оживленного обсуждения современными специалистами попали вопросы совершенствования нормативно-правовых основ деятельности вузов, трансформации их организационно-экономических отношений с внешней средой и институциональных преобразований в самой этой среде в связи с необходимостью приведения ее в соответствие современным экономическим условиям. Перечисленные вопросы нашли отражение в публикациях следующих отечественных и зарубежных ученых и менеджеров системы образования: B.C. Акопов, А.В. Балашов, Г.А. Балыхин, В.Б. Банслова, С.А. Беляков, Б.Д. Бышовец, Ю.С. Васильев, А.Б. Вифлеемский, М. Гий, В.В. Глухов, Б.А. Горелов, А.А. Дагаев, Д.Б. Джонстоун, Н.П. Дронишинец, А.П. Егоршин, Н.В. Запорожец, А.В. Иванов, Н.Р. Кельчевская, Н.Д. Кликунов, А.К. Клюев, И.В. Котляревская, М.В. Курбатова, К. Ландфрид, В.Г. Лобов, М.А. Лукашенко, Э.В. Морган, М.М. Поташник, Ю.Б. Рубин, Г.А. Стром, О.И. Федорищева, М.П. Федоров, В.М. Филиппов, Д.А. Шевченко, В.Г. Шуметов и др. Несмотря на многочисленность публикаций по обозначенному кругу вопросов комплексный подход, учитывающий специфику высшего образования, его современное экономическое положение и цели, поставленные перед его реформированием, не найден. До настоящего времени не сформулирован единый подход к решению вопросов ресурсного обеспечения высшего образования, требующий: единства содержания базовых понятий, характеризующих организационно-экономические аспекты сферы высшего образования; механизма формирования доходов и осуществления расходов вуза; развития каналов поступления частных ресурсов в образовательные учреждения и их эффективное использование. Эти обстоятельства
4
предопределили постановку цели и задач диссертационного исследования в рамках избранной темы.
Целью диссертационного исследования является совершенствование экономического механизма функционирования ГОУ ВПО в условиях модернизации системы образования РФ, а также разработка практических рекомендаций по использованию новых финансовых инструментов, обеспечивающих многовариантность форм привлечения средств оплаты образовательных услуг.
Для достижения этой цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
- уточнение и развитие понятийного аппарата, в частности, уточнение организационно-правовой и экономической сущности таких понятий, как: «университетская (образовательная) ассоциация (союз)», «университетский комплекс»;
- разработка организационной схемы построения образовательно-исследовательского комплекса, раскрывающей взаимосвязь ступеней образования с источниками ресурсного обеспечения;
- разработка оптимальной схемы взаимодействия ГОУ с внешней средой посредством определения возможных способов финансового обеспечения его образовательной и научной деятельности;
- выявление наиболее адекватных российским условиям направлений организационно-экономического совершенствования рынка образовательных услуг и оценка их экономической эффективности.
Объектом исследования является организационно-экономический механизм функционирования ГОУ ВПО.
Предметом исследования формы и методы организации экономического механизма функционирования ГОУ ВПО.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились разработки отечественных и зарубежных ученых и практиков по экономике и управлению высшего профессионального образования,
публикуемые в научных и практических изданиях, периодической печати, а также нормативно-правовые акты различных уровней органов власти и управления.
Информационной базой диссертационного исследования послужили статистические, отчетные и справочно-информационные данные различных уровней и сфер экономических отношений. Сведения о показателях экономики образования по государству в целом и регионам были заимствованы из официальных источников Организации объединенных наций, Федеральной службы государственной статистики РФ, Управления Федерального казначейства по Московской области. В процессе обзора различных финансовых инструментов были использованы данные Московской государственной академии приборостроения и информатики (МГАПИ), Удмуртского государственного университета, банков России (Союз, Меткомбанк, Сбербанк, Сургутнефтегазбанк, ДельтаБанк, МДМ-Банк, Первое О.В.К., ОргрэсБанк, Промышленно-строительный, Газпромбанк, Ситибанк, УралСиб) и ряда дочерних представительств западных банков (Сосьете Женераль Восток, Райффазенбанк).
Обоснованность основных результатов исследования базируется на использовании современного научного инструментария - системного подхода к объекту исследования, подразумевающего декомпозицию сложных систем на подсистемы и их анализ с учетом взаимосвязи этих подсистем, диалектического метода, методов научной абстракции, сравнения, группировки и обобщения.
При решении теоретических и прикладных задач автором диссертации были использованы общенаучные методы исследования, включая такие методы сравнительного анализа, как горизонтальный, вертикальный, трендовый, факторный.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в результате исследования состояния проблем государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования РФ с внешней средой разработаны пути их оптимального решения на основе
совершенствования экономических основ их функционирования, направленные на сочетание интересов личности, общества и государства в процессе трансформации организационно-правовых форм образовательных учреждений, реформирования системы высшего профессионального образования в направлении интеграции с международной образовательной средой.
В работе были получены и выносятся на защиту следующие наиболее существенные научные результаты:
1. Определены и раскрыты основные тенденции развития системы высшего профессионального образования РФ, как совокупности факторов организационно-экономического функционирования образования в будущем.
2. Разграничены понятия университетская (образовательная) ассоциация (союз) и образовательно-исследовательский комплекс, конкретизировано их содержание с точки зрения не механизма объединения их участников, а результата взаимодействия образующих их звеньев.
3. Предложена схема многоканального и смешанного финансирования образовательной и научной деятельности образовательно-исследовательского комплекса, отражающая финансовый аспект конвергенции образовательной и научной деятельности вуза.
4. Разработана схема оптимального организационно-экономического построения образовательно-исследовательского комплекса, не противоречащая национальному законодательству и соответствующая национальным и международным потребностям рынка трудовых ресурсов и научных разработок.
5. Предложена многофакторная экономико-математическая модель формирования стоимости образовательных услуг.
6. Разработан правовой механизм совершенствования процесса привлечения средств в высшее профессиональное образование на основе образовательного кредитования физических и юридических лиц.
7. Дана классификация видов образовательных кредитов, отражающая их экономическую сущность.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные положения, выводы и рекомендации диссертации развивают направления и механизмы реформирования системы высшего профессионального образования РФ. Исследования, связанные с вопросами экономики и управления высшим образованием на основе его ресурсного обеспечения гарантируют государственным образовательным учреждениям участие государства, работодателей и других юридических и физических лиц в эффективном его функционировании.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что разработанные автором практические рекомендации могут быть использованы образовательными учреждениями, законодательными и исполнительными органами всех уровней власти, министерствами, службами и агентствами, заинтересованными в подготовке специалистов, работодателями при подготовке и переподготовке кадров, финансово-кредитными и страховыми организациями в рамках расширения их клиентской базы, физическими лицами для получения высшего профессионального образования.
Отдельные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе подготовки экономистов.
Практическое значение, в частности, имеют:
1) механизм реализации предложенных концепций ресурсного обеспечения высшего профессионального образования;
2) типовое положение о разработке стоимости образовательных услуг;
3) методика оценки и расчет экономической эффективности использования образовательного кредита с позиции лица, претендующего на получение высшего профессионального образования;
4) основные организационные схемы использования образовательного кредита для оплаты обучения в вузе.
Теоретические положения и практические рекомендации, разработанные в диссертационном исследовании использованы в АКБ «Внешторгбанк»,
Международной школе управления «Интенсив»; апробированы в учебном процессе в МГАПИ в процессе преподавания отдельных разделов дисциплины «Экономика организаций (предприятий)»; оглашены на всероссийской научно-практической конференции СтГАУ (г. Ставрополь, 2004г.), на международной научно-практической конференции МГАПИ (г. Сочи, 2004 г.), на всероссийской научно-практической конференции ПГСХА (г. Пенза, 2005 г.), на международной научно-практической конференции «Наука и образование -2005» (г. Белгород, 2005 г.).
Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в восьми научных статьях авторским объемом 1,84 п.л.
1. Государственное регулирование экономических основ функционирования высших государственных образовательных учреждений
1.1. Практика и проблемы экономических основ взаимоотношений высших учебных заведений с государством как заказчиком образовательных услуг
Для выявления проблемы и реализации цели диссертационного исследования необходимо рассмотреть организационно-экономический и правовой характер функционирования высших учебных заведений. В соответствии со ст.8 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [6,ст.8] высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства РФ об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования. Государственные и муниципальные высшие учебные заведения являются бюджетными учреждениями. В соответствии со ст. 161 БК РФ [2, ст.161] бюджетным является учреждение, созданное органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов.
Серьезные изменения в сметно-финансовую деятельность бюджетных учреждений (как в части бюджетных, так и внебюджетных средств) внес Бюджетный кодекс (БК) Российской Федерации, принятый Федеральным законом от 31.07.98г. № 145-ФЗ и введенный в действие с 1 января 2000г. Федеральным законом от 09.07.99г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации». БК РФ стал основным
10
документом, регулирующим бюджетные отношения. Таким образом, финансирование государственного сектора системы образования в РФ осуществляется на основе действующего законодательства - БК РФ, законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О федеральном бюджете» на соответствующий год.
К основным направлениям деятельности отнесены: основная деятельность (текущее финансирование); инвестиции в развитие материально-технической базы; программы в области образования, утвержденные правительством РФ (например, Федеральная программа развития образования).
Основными источниками финансирования системы образования являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований), внебюджетные средства.
К бюджетному финансированию относят все виды бюджетных средств независимо от уровней бюджетов (федеральный, субъектов РФ или муниципальный). Одновременное финансирование из бюджетов различных уровней обычно называют многоканальным бюджетным финансированием. По мнению автора, в рамках развития и глобализации системы образования должно иметь место многоканальное бюджетное финансирование (см. гл. 3), которое на сегодняшний день осуществляется в Республике Саха (Якутия), Татарстане и др. Условия такого финансирования определяются правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов РФ. Условия дополнительного финансирования из муниципального бюджета определяются главами соответствующих администраций и министерствами (ведомствами), в ведении которых находятся образовательные учреждения.
Существует еще один вид финансовой поддержки из региональных бюджетов — средства, выделяемые местными бюджетами в качестве финансовой помощи образовательным учреждениям. Эти средства могут быть введены как разовый вид финансирования (безвозмездно) и (или) в виде государственного кредита. Условия предоставления таких средств устанавливаются местными органами власти. Зачастую местные органы власти
11
не требуют возврата предоставленных средств, поэтому такая помощь также может быть отнесена к финансированию бюджетных учреждений.
Бюджетное финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется учредителем. До 1995 года финансирование осуществлялось в разрезе с действовавшей тогда бюджетной классификацией. Начиная с 1995 года была введена в действие новая бюджетная классификация по видам расходов федерального бюджета, которая предусматривает деление на разделы, подразделы и целевые статьи по видам расходов.
Внебюджетные средства (как обычно называют средства, получаемые образовательными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности данных учреждений) включают иные, не связанные с бюджетами средства, поступающие в образовательные учреждения.
Бюджетное финансирование системы образования основано на прогнозировании потребности в бюджетных средствах и размеров расходной части бюджета для финансирования образовательных учреждений. В сложившейся схеме финансирования системы образования задействованы органы государственной власти и управления: Федеральное Собрание и правительство РФ, Министерство финансов РФ (Минфин России), другие федеральные министерства, ведомства, банки, образовательные учреждения.
Процесс бюджетного финансирования разделяется на ряд последовательных этапов:
- формирование бюджетной заявки на будущий период;
- распределение средств по образовательным учреждениям на основе соответствующих показателей;
- утверждение объемов финансирования в разрезе по разделам бюджетной классификации;
- исполнение бюджета (выделение и прохождение финансовых средств). Процесс финансирования на федеральном уровне начинается с
разработки проекта бюджета на очередной финансовый год. Минфин России выдает Министерству образования и науки РФ и другим министерствам, в
12
ведении которых находятся образовательные учреждения формы и исходные данные для разработки бюджетной заявки. Исходными данными являются результаты прогнозных расчетов о возможных темпах роста цен и тарифов в следующем году (о темпах инфляции), оценки спроса на специалистов по различным специальностям, а также показатели Минфина России о возможных темпах изменения финансирования в разрезе статей бюджетной классификации.
На основе этих данных органы исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения, разрабатывают проект потребности в бюджетных средствах, необходимых для обеспечения функционирования государственной системы образования и для выполнения принятых в этой области законодательных актов и решений органов исполнительной власти.
С учетом отраслевых материалов Минфин России разрабатывает проект бюджета (в данном случае - в его расходной части «расходы на образование») и представляет в правительство России. После рассмотрения правительством проект бюджета представляется в Государственную Думу, где проходит работа по доработке и принятью бюджета.
Утвержденный в качестве закона, бюджет поступает в правительство (соответственно и в Минфин России) на исполнение. В порядке исполнения бюджета Минфин России сообщает министерствам и ведомствам лимиты финансирования на соответствующие календарные периоды по разделам, подразделам и кодам бюджетной классификации и по мере поступления доходов в бюджет переводит средства на распределительные счета министерств в органах федерального казначейства.
В соответствии с выделяемыми лимитами министерства направляют в органы федерального казначейства платежные поручения по перечислению средств со своих распределительных счетов конкретных образовательным учреждениям и реестры в казначейство для перечисления средств образовательным учреждениям со счетов системы казначейства с указанием
13
конкретных кодов бюджетной классификации, по которым эти средства могут быть израсходованы. Эти средства поступают на лицевые счета образовательных учреждений, которые могут использовать их в соответствии с назначением.
Автор согласен с Г. А. Балыхиным [46, с. 146] в том, что совершенствование системы организации финансирования образовательных учреждений является необходимой предпосылкой оптимизации доли расходов федерального бюджета на образование и повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств.
Бюджетное учреждение использует бюджетные средства только в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. К фактическим расходам бюджетного учреждения относятся: действительные расходы учреждения (потребление сырья, материалов, оказанные учреждению услуги сторонних организаций), оформленные соответствующими документами, включая расходы по неоплаченным счетам кредиторов, обязательствам перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами, начисленной заработной плате, стипендиям и т.п. (рис. 1.1).
Статьи целевого расходования средств бюджетным учреждением
оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами (контрактами) и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников
перечисление страховых взносов в государственные целевые внебюджетные фонды
стипендии, пособия и пр. трансферты, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления
командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ
оплата товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам
оплата товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов
Рис. 1.1. Направления расходования бюджетных средств бюджетным учреждением в соответствии с Бюджетным кодексом
14
Ст. 163 БК РФ [2, ст. 163] устанавливает обязанности получателей
бюджетных средств:
- своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
- эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
- своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Нецелевое использование (рис. 1.2), выражающееся в направлении и использовании бюджетных средств на цели, которые не соответствуют условиям получения этих средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, в соответствии со ст.283 БК [2, ст.283] является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, в частности бесспорного списания сумм, использованных не по целевому назначению, и наложения штрафа. Меры принуждения, применяемые органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства, установлены Приказом Министерства финансов РФ от 26.04.01 г. № 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ» [23]. Среди таких мер перечислены следующие: списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений об уменьшении бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по назначению.
Бюджетному учреждению статьей 237 БК РФ [2, ст.237] дано право самостоятельно определять объемы бюджетных средств, то есть перераспределять их по статьям расходов и уточнять таким образом смету доходов и расходов только в следующих случаях:
1) задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца;
15
2) финансирование не более 75% объема бюджетных средств за квартал.
При этом учреждение обязано уведомить о таком перераспределении распорядителя бюджетных средств и орган, исполняющий бюджет. Если только эти случаи не связаны с соответствующим сокращением доходов бюджета, которое и привело к пропорциональному сокращению расходов бюджета или с блокировкой расходов бюджета в случаях, определенных статьей 231 БК РФ [2, ст.231].
Нецелевое использование бюджетных средств
направление средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи
осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица
расходование (перечисление или создание кредиторской задолженности) средств при отсутствии оправдательных документов
завышение объемов выполненных работ, расценок; выполнение работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией; направление средств на объекты (разработки), не включенные в адресные и целевые программы
недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств бюджета
расходование средств сверх норм, утвержденных в установленном порядке (норм возмещения командировочных расходов, норм на расходование бензина и т.п.)
просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг
заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью
Рис. 1.2. Виды нецелевого использования бюджетных средств
При заключении бюджетным учреждением договоров с иными физическими и юридическими лицами на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг статьями 71 - 73 БК РФ [2, ст.71-73] установлен ряд ограничений.
16
Принятие денежных обязательств за счет средств бюджета -
заключение получателем договоров (соглашений, контрактов) на выполнение работ (услуг) с исполнителями работ (услуг) в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Объем финансирования расходов - объем прав получателя на оплату принятых в установленном порядке денежных и иных обязательств за счет средств бюджета, в пределах которых органы, исполняющие соответствующие бюджеты, осуществляют кассовые расходы по поручению получателя.
Бюджетные образовательные учреждения обязаны вести реестр закупок, в котором отражаются закупки товаров, работ, услуг на сумму не более 2000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) за один вид товара, работ, услуг (за один контракт).
Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТ осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов - договоров, заключенных органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами для обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Сторонами в государственном или муниципальном контракте являются бюджетное учреждение - в качестве покупателя товаров, работ, услуг, и иное юридическое или физическое лицо - в качестве поставщика товаров, работ, услуг.
Государственный контракт заключается обычно на основании конкурса, если иное не определено иными законами. Поэтому сделка, предусматривающая закупку государственным учреждением товаров, выполнение для него работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных месячных размеров оплаты труда, заключенная не на конкурсной основе или не предусмотренная в расходах соответствующего бюджета, считается ничтожной, как противоречащая закону.
17 |
