ВВЕДЕНИЕ 1. Актуальность темы диссертационного исследования
Проблемы административно-правовой регламентации статуса религиозных объединений в нашей стране неразрывно связаны с обеспечением конституционного права личности на свободу совести и свободу вероисповедания. На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации эта одна из наиболее актуальных проблем, имеющая большое общественное и научное значение. Между тем необходимо отметить, что формирование нормативной правовой базы, определяющей административно—правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации, су-щественно отстает от общего уровня развития административного законодательства.
Так, нормы, определяющие административно-правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации, отличается своим несовершенством. Подтверждением этому является ряд постановлений Конституционного суда Российской Федерации о проверке конституционности положений Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях». Одной из причин несовершенства действующего законодательства, регламентирующего функционирование религиозных объе-динении, является отсутствие теоретических исследовании, посвященных их административно-правовому статусу в Российской Федерации.
Как показывает практика, в административно-правовом регулировании нуждается не только внешняя деятельность религиозных объединений как коллективных субъектов административного права, но и часть внутренних взаимоотношений, возникающих между участниками религиозных объединений. Такая регламентация необходима, поскольку при таких взаимоотношениях затрагиваются права и законные интересы личности, интересы обще- ства и государства, которые не должны оставаться вне сферы административно-правового воздействия. Помимо этого об актуальности исследуемой
проблемы свидетельствуют принятые Федеральные законы «О противодей- ствии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. и «Об альтернативной гражданской службе» от 25 июля 2002 г. Данные акты имеют самое непосредственное отношение к исследованию административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации. Поэтому положения вышеприведенных законодательных актов должны получить свою теоретическую оценку именно при исследовании административно-правового статуса религиозных объединений в нашей стране.
Необходимо отметить, что анализ отдельных аспектов административно-правового статуса религиозных объединений осуществлялся рядом отечественных ученых и специалистов-практиков. В частности, вопросы, касающиеся правового положения религиозных объединений рассматривались в работах А.Б. Агапова, Т.Ю. Архирейской, М.В. Баглая, С.А. Бурьянова, В.В. Бородина, Ф.М. Рудинского, Г.Г. Черемых, В.В. Покровского, Е.И. Ро-манюк, А.Г. Емельянова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Г.А. Михайлова, В.Н. Калинина, А.И. Кудрявцева, Г.П. Лупарева, В.А. Цыпина, П.П. Яшина и др. Среди работ, имеющих большое торетическое значение для исследования, следует выделить научные труды Ю.А. Резенбаума, А.С. Ловинюкова, которые существенно расширили научные представления об административ-но—правовой охране свободы совести в Российской Федерации.
Вместе с тем необходимо сказать, что современной концепции административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации еще не создано. Подобное положение обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. Поэтому исследование административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации будет способствовать разработке указанной концепции.
2. Объект и предмет диссертационного исследования
^ Объектом настоящего диссертационного исследования являются обще-
ственные отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием религиозных объединений в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты реализации административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации.
3. Цель и задачи диссертационного исследования
Цель диссертационной работы состоит в проведении комплексного ис-следования административно-правового статуса религиозных объединений в нашей стране и разработке на этой основе предложений по совершенствованию административного законодательства, регламентирующего общественные отношения, связанные с реализацией гражданами их права на свободу совести и свободу вероисповедания.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
- исследовать процесс становления отечественного законодательства, регламентирующего административно-правовой статус религиозных объединений;
- проанализировать современную модель отношений государства и религиозных объединений и на этой основе раскрыть содержание политики государства в области свободы совести;
- выявить специфические признаки административно-правового статуса религиозных объединений и сформулировать предложения по их законодательному закреплению;
- раскрыть организационно-правовые элементы административно-'• правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации;
- проанализировать правовые и организационные основы формирования особенностей административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации;
- исследовать методы осуществления контроля за деятельностью религиозных объединений в Российской Федерации;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего административно-правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации, а также порядок взаимодействия религиозных объединений и органов исполнительной власти.
4. Методология и методика диссертационного исследования
В процессе работы над темой диссертации кроме общенаучных (анализ и синтез, обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частно-научные методы: сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства, регулирующие порядок функционирования и регистрации религиозных объединений); анализ документов (законодательных и иных нормативных правовых актов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования). Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации, ознакомления с различного рода решениями, статистическими материалами, отчетами Министерства юстиции России, относящимися к теме диссертационного исследования, анализа и обобщения результатов сбора и оценки собранного эмпирического материала.
Информационной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях», отдельные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, иные норма-
тивные правовые акты, регламентирующие административно-правовой статус религиозных объединений в нашей стране. Помимо этого информационной базой исследования явилась практика деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по контролю за соблюдением законодательства о свободе совести и свободе вероисповедания, судебная практика, касающаяся исследуемой проблематики.
5. Научная новизна диссертационной работы
Диссертация представляет собой исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений концепции административно-правового положения религиозных объединений в Российской Федерации. В диссертации выдвигаются предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего административно-правовой статус религиозных объединений в нашей стране, а также предложения по совершенствованию правовых форм взаимоотношений государства и религиозных объединений.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- авторское определение религиозного объединения, под которым понимается добровольное, негосударственное, некоммерческое объединение индивидов, законно реализующих право на свободу совести, обладающее общими и специальными признаками. Данное определение отражает правовую природу религиозных объединений, являющихся, с одной стороны, свободными коллективными образованиями, а с другой - воплощающих признанное в международно-правовых документах право на свободу совести как составную часть неотъемлемых прав личности;
- динамика административно-правового статуса религиозных объединений показывает, что каждый исторический этап приносил в административно-правовое положение религиозных объединений характерные черты,
обусловленные особенностями той или иной исторической эпохи, а международное правовое признание права каждого на свободу совести в системе основных прав человека и гражданина заложило международно-правовую основу их административно-правового статуса в нашей стране;
- административно-правовой статус религиозных объединений — это комплексная категория, включающая в себя следующие элементы, выделяющиеся по признаку этапности деятельности религиозного объединения: административно-правовые нормы, регулирующие порядок создания религиозного объединения, в том числе административно-правовые нормы, регулирующие порядок их государственной регистрации; административно-правовые нормы, определяющие цели деятельности религиозного объединения; нормы административного права, регламентирующие порядок приостановления деятельности религиозного объединения; нормы административного права, закрепляющие права и условия деятельности религиозного объединения; нормы административного права, закрепляющие их обязанности; нормы административного права, регулирующие ответственность религиозного объединения; нормы административного права, регулирующие порядок ликвидации религиозного объединения; нормы административного права, закрепляющие гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных законом на религиозное объединение, и административно-правовые нормы, закрепляющие гарантии их охраны;
— в административно-правовой сфере религиозные объединения являются субъектами как внешних, так и внутренних административных правоотношений, взаимодействуя с государственными органами и гражданами, как входящими, так и не входящими в состав указанных объединений. Таким образом, основы правосубъектности религиозных объединений в административно-правовой сфере определяются содержащимися в законодательных и иных нормативных правовых актах требованиями, относящимися к процессу государственной регистрации и ликвидации религиозных объединений. Другие административно-правовые отноше-
ния, связанные с деятельностью религиозных объединений, возникают в процессе регламентации имущественных отношений, при урегулировании особенностей вероисповедания, в процессе осуществления образовательной и иной творческой деятельности, при осуществлении государственного контроля за деятельностью религиозных объединений;
— в целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти с религиозными объединениями представляется целесообразным Правительству Российской Федерации разработать и принять положение, которое определит формы взаимодействия органов исполнительной власти с религиозными объединениями в целях наиболее эффективной реализации права граждан на свободу совести;
- контроль органов исполнительной власти за деятельностью религиозных объединений должен основываться на принципах системного, комплексного подхода, поэтому в целях совершенствования контроля органов исполнительной власти за деятельностью религиозных объединений необходимо уточнение правового статуса субъектов контроля, а также четкое разграничение компетенции каждого из элементов данной системы.
6. Теоретическая и практическая значимость работы
Содержащиеся в работе теоретические выводы о сущности исследуемого правового явления позволят расширить теоретические взгляды на природу и содержание административно—правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации, выявить новые подходы к нормативному определению взаимоотношений государства, и религиозных объединений. Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что внедрение разработанных в процессе исследования предложений и рекомендаций в деятельность органов исполнительной власти позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи по контролю за соблюдением законода-
10
тельства о свободе совести и свободе вероисповедания. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения соответствующих тем курсов «Конституционное право России», «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел».
7. Апробация результатов диссертационного исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проходивших в 2000-2001 гг. в Московском университете МВД России, Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России, отдельные положения диссертации докладывались на заседаниях кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Московской академии МВД России, а также использовались при проведении семинарских и практических занятий по административной деятельности органов внутренних дел. Положения диссертации были внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел.
Результаты проведенного исследования отражены в двух научных публикациях.
8. Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
11
Глава 1. Понятие и содержание административно-правового статуса религиозных объединений в Российской Федерации
1.1. Понятие религиозного объединения как субъекта административного права России
Реализация гражданами свободы совести, гарантированной Конституцией России, предполагает существование и деятельность различных религиозных образований - религиозных объединений,, представляющих собой более или менее устойчивые образования со специфическими целями и функциями, конкретными задачами и средствами их осуществления.
Построение религиозного объединения, взаимоотношения их высших и низших органов, система внутреннего управления, порядок отправления религиозного культа и другие элементы, определяющие характер их деятельности, зависят преимущественно от вероучения. В то же время законодательство, исходя из необходимости охраны интересов личности, общества и государства, регламентирует порядок образования и деятельности религиозных объединений, устанавливает их права и обязанности. Эффективность контроля за соблюдением законодательства о религиозных объединениях, совершенствование форм и методов научной работы в немалой степени зависит от правильного понимания социального и правового характера религиозных объединений.
В связи с этим перед исследованием содержания административно-правового статуса религиозных объединений представляется необходимым определить, что вкладывается в понятие субъект права, субъект административного права, поскольку религиозное объединение является одним из субъектов административного права. Исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует, прежде всего, определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать. Это особенно важно для юриди-
12
ческой науки, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным правовым выводам.
Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов.
Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия:
1) социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта;
2) юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях '.
В общей теории права до недавнего времени было распространено мнение, что все субъекты права делятся на две группы: граждане и организации 2. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп - неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений не учитывают их многообразия.
Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способность вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации право-
1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М, 1982 г. С. 138-139.
2 См.: Теория государства и права. Учебник для вузов, М., 1983 г. С. 331.
13
вых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает.
Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права: «1 Органы государства и их агенты. 2. Общественные организации и их органы. 3. Граждане СССР»3.
Более развернутый перечень дает Г.И. Петров. «Субъектами административного права, - пишет он, - являются: 1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; 4) органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, их внутренние части; 5) организации общественного содействия государственному управлению; 6) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав»4.
Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации»5. В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.
Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой отрасли права, и состав ее компонентов не совпадает с
3 См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореф., дисс, доктр., юрид., наук. М., 1958 г. С. 10.
4 См.: Петров Г.И. Советское административное право. Часть Общая. Л., 1960 г. С. 106.
5 См.: Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права. // «Советское государство и право». 1986 г. № 2. С. 42.
14
компонентами иных отраслевых систем. Так, А.П. Коренев в число субъектов административного права включает: граждан (граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства); органы исполнительной власти; органы местного самоуправления; государственных служащих; предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации, общественные объединения и их служащих (общественные объединения, религиозные объединения)6.
Ю.Н. Старилов выделяет индивидуальных и коллективных субъектов административного права. Индивидуальными субъектами являются граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. К индивидуальным субъектам административного права относятся также государственный служащий или должностное лицо. Коллективные субъекты административного права - это группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными), которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами.
В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени, законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности 7. Как отмечает Д.Н. Бахрах «в науке административного права логично было бы говорить об индивидуальных и коллективных его субъектах». Предложение разделить субъектов правоотношений на индивидуальные и комплексные (коллективные) впервые было сделано С.Ф. Кечекьяном 8.
6 См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. I. M., 2000 г. С. 73 -174.
7 См.: Старилов Ю.Н. Курс административного права. Том первый. М., 2002 г. С. 426^27.
8 См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 19858 г. С. 91.
15
После критического отношения к данной точке зрения9 такая позиция была поддержана С.С. Алексеевым, который также предлагает делить субъектов права на три основные группы: индивидуальные субъекты, коллективные субъекты и общественные организации 10.
Такая классификация субъектов права обоснована, поскольку понятие «гражданин» имеет определенный смысл, с ним связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть не просто гражданином, а студентом, военнослужащим и т.д., то есть иметь различный круг специфических прав и обязанностей, предусмотренных нормами административного права. Эти наслоения на общий правовой статус гражданина упомя-нутый термин отразить не может. Поэтому лучше применять название «индивидуальные субъекты административного права». Он объединяет всех лиц, которые выступают от своего имени, персонально, имеют личные права и обязанности, в том числе специфические. Что же касается другой группы субъектов, то кроме организаций он включает в себя и их структурные подразделения и трудовые коллективы, суды, органы прокуратуры, общественные организации и религиозные организации.
Вот почему по мнению Д.Н. Бахраха, предпочтительнее эти субъекты называть коллективными, такое их наименование более точно отразит состав данной общности и критерий классификации субъектов административного права п.
Предметом нашего исследования являются религиозные объединения, которые являются специфической разновидностью коллективных субъектов
9 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973 г. С. 516.
10 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982 г. С. 147.
11 См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права. // «Государство и право». 1994 г. № 3. С. 16.; Система субъектов советского администра-тивного права. // «Советское государство и право». 1986 г. № 2. С. 42-45.
16
административного права России. Употребляя понятие «религиозное объединение», необходимо иметь в виду, что оно может быть использовано в двух аспектах. Во-первых, как религиоведческое понятие, отражающее сущность и закономерности складывающихся отношений в процессе организации религии. Во-вторых, как юридическое понятие, хотя и разработанное с учетом данных религиоведения, но определяющее правовой статус этих объединений из совокупности внешних факторов и формальных признаков.
В истории допетровской России православная церковь была независимым от царя институтом. Подтверждением этому является сформулированное Собором 1666 - 1667 гг. положение в котором было сказано: «Да будет признано заключение, что царь имеет преимущество в делах гражданских, а патриарх - в церковных, дабы таким образом сохранилась целой и непоколебимой стройность церковного учреждения» 12. Петр I сделал шаг в сторону радикальной реформы отношений между государством и церковью. В этот период был создан специальный орган управления церковью Священный Синод, который представлял из себя, так называемую, коллегию из высшего духовенства. Священники стали получать жалованье от государства и фактически превратились в государственных служащих. Это привело к тому, что церковь была лишена самостоятельности и превратилась в одно из учреждений государственного управления. Будучи частью государственного аппарата, православная церковь пользовалась особыми привилегиями: владела недвижимым имуществом, получала субсидии из^ казны, осуществляла контроль за народным образованием. Право на пропаганду своего вероучения, миссионерство закреплялось в законе только за православной церковью. Однако, несмотря на то, что православная церковь была господствующей, Россия оставалась поликонфессиональным государством, в котором существова-
12 См.: Русская Православная Церковь и право: комментарий. / Под редакцией М.В. Ильичева. М., 1999 г. С. 29.
17
ли де-факто неправославные христианские церкви и нехристианские религиозные общины. Поэтому внутренняя политика государства не могла игнорировать факта их существования, что выразилось в принятии соответствующих актов, закрепляющих правовое положение данной категории верующих. Следует отметить, что государство вмешивалось во внутренние дела различных конфессий, строго регламентировало их структуру и деятельность. Все религии на территории страны делились на три группы: государственную (православное исповедание), терпимые (католическая, протестантская, армяно-григорианская церкви, ислам, буддизм, иудаизм, язычество) и нетерпимые (секты - дохоборы, молокане, скопцы).
Обращая внимание на особое положение Русской Православной Церкви, необходимо отметить, что она представляет собой особую разновидность религиозного объединения. Ныне действующая Церковная организация объединяет десятки миллионов приверженцев, она непосредственно связана со становлением и развитием государственности и общественного самосознания русского народа. Статус Русской Православной Церкви несовместим с ее непосредственным участием в государственном управлении, однако непререкаемый духовный авторитет Церкви содействует начинаниям исполнительной власти, укрепляя тем самым устои российской государственности.
Независимость Русской Православной Церкви связывается с фактом предоставления в 1959 г. Константинопольским Патриархатом автокефалии Русской церкви. Механизм взаимоотношения Русской Православной Церкви и государственной власти подвергался неоднократным изменениям. События октября 1917 г. и последующие десятилетия характеризуются активным богоборчеством во всех проявлениях: от осквернения святынь Русской Православной Церкви до физического уничтожения ее иерархов. Советская власть рассматривала и сугубо церковные проблемы, непосредственно затрагивающие статус высших органов управления Русской Православной Церкви. |
