ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования, произошедшие в Азербайджанской Республике и Российской Федерации привели к отказу от несовместимой с ними системы Советов и необходимости поиска иной модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в мире принцип разделения властей, предполагающий введение в стране, помимо трёх ветвей государственной власти, института главы государства, в большинстве современных развитых стран представленный в виде института президента.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный развитыми странами мира в сфере организации и деятельности президентства, для рассматриваемых стран данный институт является новым и, в силу этого, требует специального исследования.
При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну, этот институт существует в Азербайджане и России более 5 лет. Уже накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и политико-юридической оценки. Специфика рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государств, находящихся на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительном анализе рассматриваемых институтов.
Дело в том, что, с одной стороны, каждое из государств имеет свои национально-историческое особенности и традиции, что
- 4 -
не может не сказаться на содержании и даже форме организации президентской власти: Азербайджан, согласно Конституции страны, президентская республика, Россия - республика смешанного типа.
С другой стороны, общее историческое прошлое: вхождение прежде в состав Российской империи и бывшего СССР, не может не отложить определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты института президента в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обо-щенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов формирования этих институтов, происходящих в России и Азербайджане с определённым временным отрывом.
Конечно, в Азербайджанской Республике и Российской Федерации происходит становление не только института президента, но и парламентаризма, формируется независимая судебная власть, иные органы исполнительной власти, местное самоуправление. Но ни один из перечисленных органов не существует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с Президентом как главой государства или как должностным лицом, возглавляющим систему органов исполнительной власти. Через призму этих отношений в настоящей работе исследуется не только институт президента, но и некоторые из перечисленных выше органов.
Данный анализ позволяет диссертанту прийти к общим выводам, касающимся оценки не только механизма взаимоотношений иных публичных институтов с институтом президента, но и дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в
- 5 -
рассматриваемых государствах.
Все эти процессы исследуются диссертантом на основе широкого анализа зарубежного опыта, обобщения практики развитых государств мира, что позволяет ему дать типологическую оценку формы правления в Азербайджане и России и места Президента в разделении властей не только с формально-юридической, но и содержательной точки зрения.
В диссертации проводится анализ действующего законодательства России, Азербайджана и иных государств, рассматривается значительное число исторических документов, опыт и политические итоги прошедших избирательных кампаний, данные социологических и политологических исследований. Автором вносятся конкретные предложения, направленные на развитие института президента в Азербайджанской Республике и Российской Федерации.
Степень разработанности темы и круг источников. Институт президента неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на процесс формирования и развития всей системы органов государственной власти. Исследованию этой проблемы посвящены работы многих советских, российских и азербайджанских уче-ных-государствоведов: Авреха А.Я., Атаманчука Г.В., Ахундова Э., Баглая М.В., Барабашева Г.В., Бачило И.Л., Боголюбова С.Д., Габричидзе Б.Н., Дашдамирова А.Ф., Ефимова В.И., Златопольского Д.Л., Ильинского И.П., Иорданского Н.И., Искандерова А.А., Кей-зерова Н.М., Козловой Е.И., Коркунова Н.М., Кутафина О.Е., Мишина А.А., Савича Г.Г., Страшуна Б.А., Энтина Л.М.. Якушина В.Е. и мн. др.
- 6 -
Естественно, что в диссертации использованы и работы зарубежных ученых. Таких как Брайс Дж., Девидоу М., Койл Д.К., Кох Г., Монтескье Ш.Л., Орландо В. и других.
Непосредственно исследованию института президента посвящены работы Алиева Ш., Аскерова М., Дмитриева Ю.А., Ибрагимова А., Илимского Д., Лазарева Б.М., Меликова М., Мижуева П.Г., Окунькова Л.А., Оруджова А., Сахарова Н.А., Скуратова Ю.И. и других.
В диссертации также подвергнуты анализу многочисленные исторические документы, связанные с процессами становления института президента в Азербайджане, России и других государствах. Параллельному исследованию подвергнут институт единоличной власти, изначально формировавшийся как институт монархии.
Основу диссертационного исследования составили многочисленные нормативные акты многих развитых государств Европы и Америки, средне развитых государств Азии, Африки и Латинской Америки.
Отдельному исследованию подвергнуты нормативно-правовые акты, сопровождавшие становление, развитие и современный этап существования института президента в Российской Федерации и Азербайджанской Республике.
Помимо теоретических и нормативно-правовых и исторических источников, в работе обобщена практика их реализации, фактический и социологический материал.
Исследование проведено с учётом современного уровня развития общественных, экономических и политических отношений в
- 7 -
рассматриваемых странах, уровня правосознания граждан и степени развития демократии.
Предмет, цель и задачи исследования. Основным предметом данного исследования является сравнительный анализ развития института президента в Азербайджанской Республике и Российской Федерации. Однако уровень развития этого института и его конкретное содержание в значительной степени зависит от национально-исторических традиций и особенностей социально-политического развития названных государств. Рассмотреть отдельные из них, так или иначе связанные с нормативно-правовым регулированием данного института - одна из задач настоящего исследования.
Институт президента - достаточно новое и сравнительно мало исследованное в России и Азербайджане явление, но имеющее солидную мировую историю. Поэтому задачей настоящего исследования является попытка дать классификацию основных признаков президентской, полупрезидентской и парламентарной республик, показать, опираясь на зарубежный опыт, место и роль президента в этих системах организации государственной власти, а затем "переложить" в эти схемы конкретный нормативно-правовой материал, накопленный Азербайджаном и Россией, с тем, чтобы дать единую типологию форм правления и организации государственной власти рассматриваемых государств.
Следует учесть, что институт президента проходит в данных странах этап становления, в связи с чем его состояние чрезвычайно изменчиво. Поэтому типологический анализ содержания института президента проведён в исследовании применительно к сов-
- 8 -
ременному этапу становления и развития в Азербайджане и России демократического государства.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего зарубежного законодательства и нормативно-правовых актов двух государств дать обощенную характеристику содержания конституционно-правового института президента, показать его отличие от иных правовых институтов, разработать модель его перспективного развития, а также внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- на основе анализа теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских, азербайджанских и зарубежных учёных, определить содержание и правовую природу института главы государства, в целом, и президента, в частности;
- на основе анализа исторических документов и иных источников, показать особенности становления и развития института президента в каждой из рассматриваемых стран;
- дать типологическую характеристику форм республиканского правления и классифицировать полномочия президента в каждой из них;
-проанализировать содержание института президента Азербайджанской Республики и Российской Федерации с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;
- сформулировать конституционно-правовую и содержательную
- 9 -
характеристику института президента применительно к каждому из исследуемых государств;
- наметить перспективы развития исследуемого института и внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонауч-ные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, компаративный, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней, впервые на современном этапе развития России и Азербайджана, дана сравнительно-правовая оценка уровня и характера развития института президента, предложена модель их типологизации как по форме, так и по содержанию и высказан прогноз дальнейшего развития этих институтов. В диссертации проведён анализ истории развития этих институтов, конституционных новелл, а также многочисленных национальных и зарубежных нормативно-правовых актов, действующих или действовавших в сфере рассматриваемых правоотношений.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Содержание института президента в самой общей форме
- 10 -
можно определить как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Он включает в себя следующие подинституты:
- порядок выборов президента (включая инаугурацию);
- положение президента в структуре высших органов государственной власти (конституционный статус - структурный аспект);
- функции и полномочия президента (конституционный статус - функциональный аспект);
- прекращение исполнения президентских полномочий.
2. Президент в любом типе республики обладает значительными полномочиями и юридическим весом. Даже в парламентарной республике, где, по общему мнению, президент имеет чисто номинальные функции, он обладает значительным политическим весом, имеет высокий конституционный статус и большой моральный авторитет в обществе, выступая в качестве "первого гражданина". Его полномочия и авторитет особенно возрастают в момент острых политических кризисов, когда именно единоличный глава государства выступает в качестве высшего должностного лица, способствующего сохранению преемственности власти, поддержанию спокойствия в обществе и соблюдению всеми гражданами законности.
3. Во взаимоотношениях с законодательными органами власти Президенты АР и РФ обладают значительными полномочиями. Особенности этих отношений состоят в том, что:
- в Российской Федерации они усложнены двухпалатной структурой Федерального Собрания, которая, в свою очередь, отражает
- и -
главное различие между АР и РФ в их территориально-государственном устройстве;
- взаимоотношения Российского Президента с Парламентом носят более гибкий характер: он не имеет, в отличие от Президента АР, права абсолютного вето на законы, принимаемые им, зато имеет право распустить нижнюю палату Федерального Собрания, что не вправе сделать Президент Азербайджана. В свою очередь, эти различия отражают специфику правового положения рассматриваемых Глав Государств в системе разделения властей, то обстоятельство, что Президент АР, в отличие от его Российского коллеги, является одновременно главой исполнительной власти.
4. Несмотря на то, что Президент Российской Федерации юридически не является главой исполнительной власти, тем не менее его полномочия в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти существенно мало отличаются от объёма полномочий Президента Азербайджана, который возглавляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией страны. Несмотря на то, что формально он имеет все полномочия, связанные с порядком назначения отдельных должностных лиц высших органов исполнительной власти, тем не менее он не обладает всеми полномочиями президента, предусмотренными в "классической" президентской республике.
5. В сфере охраны прав и свобод человека и гражданина Президенты АР и РФ обладают значительными полномочиями. Однако взрывоопасная ситуация, вызванная продолжающимися национально-этническим и социально-политическим конфликтами (Нагорный Карабах, Чечня и др.) требуют совершенствования законодательст-
- 12 -
ва в названных сферах с тем, чтобы Главы этих государств имели юридические основания для применения в случае необходимости силы и иных чрезвычайных мер для оперативного разрешения возникающих конфликтов. Иными словами, переходное состояние рассматриваемых государств требует формирования сильной и эффективно действующей президентской власти.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области, для преподавания учебного курса конституционного права. На основе проведённого исследования может быть построен спекурс по отдельным проблемам развития конституционного и административного права.
Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в законотворческой работе Парламентов названных государств.
Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях диссертанта , а также в практической работе Прокуратуры Азербайджанской Республики и законотворческой работе Парламента.
Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, заключение, а также список использованной литературы.
- 13 -
Глава 1. Институт президента: правовая природа, становление и эволюция
§ 1. Правовая природа института главы государства
В ряду основных вопросов политической и юридической наук процесс формирования единоличной власти вызывает наибольший интерес. История человеческой культуры вообще, история государственности в частности - до такой степени связана с ним, что иногда с трудом от него отделима. Большая часть государственной жизни большинства народов протекала в условиях монархического режима. Поэтому представляется необходимым прежде всего обратиться к анализу правового статуса монарха, показав ниже его отличие от института президента.
Место главы государства в системе государственных органов определяется идеей, положенной в основу организации государственной власти в подавляющем большинстве стран. Речь идёт о разделении властей.
В системе высших органов государственной власти глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая роль в ряде случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет всю государственную машину, обладает по смыслу конституции обширными полномочиями, наделен таким качествами, как безответственность, несменяемость, политическая нейтральность. Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства
- 14 -
в сфере международных отношений. Он "возглавляет" и "представляет" государство.
Глава государства - как институт, обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т.е. позднефеодальному политическому учреждению. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличается двумя основными особенностями. Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса. Монарх властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти. Монаршая прерогатива даже в парламентских монархиях пронизывает всю государственную систему, все государственное управление осуществляется от имени монарха. Один из крупнейших русских дореволюционных государс-твоведов Н.М.Коркунов писал по этому поводу следующее: "В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредото-
- 15 -
чения всей государственной деятельности" 1).
Эта характеристика с определенными коррективами верна и для современных парламентарных монархий, где также все государственное управление совершается от имени монарха, хотя фактически он абсолютно бессилен в сфере практического осуществления политики.
Власть монарха наследственна, она переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Порядок престолонаследия устанавливается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Законодательная практика зарубежных стран знает три системы престолонаследия.
1. Салическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследников исключаются полностью (Швеция).
2. Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам - младший брат исключает старшую сестру (Великобритания).
3. Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам преимущество во всех линиях и во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. Эта система была введена в России в 1797 г., после того, как известно, женщины на
1. См. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1893. С. 380.
- 16 -
российский престол не всходили.
Порядок престолонаследия в арабских государствах обладает определенными особенностями. Обычно наследником назначается старший сын царствующего монарха. Этот обычай не всегда соблюдается, так, например, в Кувейте наследником может быть назначен любой сын монарха, а в Катаре - любой из его родственников. Иногда предложенная монархом кандидатура подлежит одобрению национальным собранием.
В том случае, если монарх по какой-то причине (несовершеннолетие, душевная болезнь и др.) не в состоянии сам выполнять возложенные на него конституцией функции, специальным законом назначается регент или регентский совет из нескольких лиц. Регент осуществляет функции главы государства не от собственного имени, а от имени недееспособного или отсутствующего монарха.
Наследственный принцип является генеральным для всех монархий, хотя в истории известны случаи, когда монархии избирались 1). В настоящее время выборы монарха осуществляются в Малайской Федерации.
Необходимо заметить, что избираемая монархия представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, однако республиканский элемент несуществен и не меняет характера самого института.
Отличительной чертой монарха является то, что он занимает положение главы государства по праву наследования. Однако раз-
1. Польское королевство, Германская империя до 1806 г. и др.
- 17 -
личия в порядке престолонаследия в настоящее время практического значения не имеют.
Монарх имеет исключительное право на особый титул (императора, короля, великого герцога) и государственные регалии (внешние знаки верховной власти) - трон, корону, скипетр и т.п.
За монархом всегда признается право на содержание двора, т.е. штата лиц, ведающих не государственными, а частными делами монарха. В современных монархиях (Великобритании, Дании, Швеции и др.) придворные должности, впрочем, теперь превратились просто в почетные звания. Некоторые учёные считают, что при создании демократической республики учреждение института главы государства было данью преклонения перед короной.
"Даже президент - это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Его реальная роль и значение настолько ничтожны, что, как таковой, он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. В традиционной троице -глава государства, парламент, правительство - он занимает ничтожное положение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что не вяжется с теорией парламентаризма, противоречит ей" 1). Однако, надо заметить, что и в некоторых бывших "социалистических" странах наря-
1. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: Юрид. лит., 1989, С. 240. |
