3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Радикальные социально-экономические и политические преобразования, происходящие в нашей стране, не могут не затрагивать Службу судебных приставов как составную часть государственной системы. Речь идет об актуализации проблемы организационного фактора в деятельности Службы судебных приставов, в частности, организаторской функции руководителя Службы судебных приставов субъекта РФ. В этой связи возникает острая потребность в адаптации Службы судебных приставов к современной динамичной, не всегда предсказуемой оперативной обстановке, более активном и целенаправленном использовании организационного фактора в повседневной практике Службы судебных приставов субъекта РФ.
Многие недостатки деятельности Службы судебных приставов обусловлены низким профессионализмом управленцев, что актуализирует проблему формирования в регионах полноценного аппарата Службы судебных приставов. Значительная часть аппарата управления Службой — военнослужащие, работники милиции, у которых имеется опыт оперативной работы, но, к сожалению, отсутствуют знания основ управления. Практика показывает, что некоторые руководители служб судебных приставов непрофессионально относятся к организации управленческой деятельности, что проявляется в реализации функций процесса управления.
Существует еще немало недостатков, связанных главным образом с неумением принять своевременные управленческие решения, добиться устранения возникающих отрицательных тенденций. Следствие этого — нарушения, на которые судебным приставам нередко справедливо указывают органы прокуратуры и суда. Такой подход к организации управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов негативно сказывается на работе аппарата управления и снижает эффективность функционирования Службы в целом.
Нужно уделять внимание технологиям принятия управленческих решений с соответствующей доработкой и адаптацией их к особенностям работы руководителей в Службе судебных приставов. Технологии принятия реше-
ний дают формальный аппарат руководителю, дисциплинируют и позитивно формализуют его мышление.
Принципиальные изменения концептуальной среды, политики и экономики, текучесть кадров, дефицит всех видов ресурсов, расширение сферы и форм координации и организации внешнего и внутреннего взаимодействия влекут за собой существенное усложнение организационных связей в системах управления, на передний план выдвигаются задачи повышения эффективности организационной деятельности руководителей Службы судебных приставов. Кроме того, усложнение организационной функции обусловлено влиянием науки, необходимостью поиска и внедрения новых форм и методов организации управленческой деятельности. Поэтому от руководителя Службы судебных приставов требуются глубокие и разнообразные знания теории управления, правовых наук, педагогики, психологии, необходимые практические навыки.
В настоящее время организационная функция руководителя Службы судебных приставов должна быть основана на максимальном использовании человеческого потенциала.
Недостаточной разработкой организации и правовых основ управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов и обусловлена актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности темы. Современный этап реформирования системы Минюста России сопровождается радикальными преобразованиями организации деятельности органов Минюста, в частности Службы судебных приставов, требует адекватных своевременных исследований всего блока проблем управления, прежде всего совершенствования деятельности руководителя.
Анализ литературы и практики деятельности руководителей Службы судебных приставов позволяет утверждать об отсутствии комплексных исследований и научно-практических разработок по этой проблеме. Ее изучением занимались М.Г. Авдюков, Л.В. Астафьев, A.M. Беляков, СЕ. Вицин, А.П. Герасимов, А.И. Зубков, Н.Н. Иванов, В.Е. Караканов, А.Н. Косачев, 0.3. Клушин, А.Г. Морозкин, П.Ю. Федоров, А.В. Чуриков, А.Т. Мельников, В.В. Головин, А.Г. Савинов, А.И. Репин и др.
Однако они рассматривали лишь отдельные аспекты указанной проблемы. Недостаточно исследованы правовой статус Службы судебных приставов субъекта Федерации, роль руководителя в реализации новых функций Службы, а также в организации кадрового, информационного, методического и ресурсного обеспечения ее деятельности.
Эти и другие причины побудили автора к проведению настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов.
Предмет диссертационного исследования - теоретические, организационные и правовые основы управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов.
Цель исследования состоит в разработке организационных и правовых основ деятельности руководителя Службы судебных приставов и обосновании предложений по ее совершенствованию.
Для достижения указанной цели диссертантом решались следующие задачи:
— анализ сущности организационной функции управления;
— уточнение определений ряда понятий, относящихся к организации управления службами судебных приставов;
— анализ правового статуса руководителя Службы судебных приставов субъекта Федерации;
— изучение и обобщение практики организаторской деятельности руководителя Службы судебных приставов по исполнению судебных актов и актов других органов, обеспечению установленного порядка деятельности судов;
— раскрытие содержания новых функций Службы судебных приставов в исполнительном производстве и роли руководителя в их реализации;
— выявление основных перспективных направлений деятельности руководителя Службы судебных приставов по ее информационному, кадровому, ресурсному и методическому обеспечению;
— рассмотрение истории становления и развития Службы судебных приставов;
— рассмотрение планирования в Службе судебных приставов и формулирование конкретных предложений по повышению роли руководителя Службы в его совершенствовании.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, комплексный и системный подходы. При исследовании проблемы деятельности руководителя Службы судебных приставов реализован конкретно-исторический подход с учетом процессов реформирования Службы судебных приставов.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Гражданско-процессуальный, Арбитражно-процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, регулирующие деятельность Службы судебных приставов.
В целях совершенствования правового регулирования организации деятельности Федеральной службы судебных приставов автор осуществил комплексный анализ научных трудов по политологии, социологии, гражданскому, гражданско-процессуальному и административному праву, теории управления, различных теоретических исследований в данной сфере.
Научная новизна исследования заключается в том, что после принятия Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» это первая выполненная на монографическом уровне работа, в которой рассматриваются организационно-правовые основы управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов субъекта РФ.
Кроме того, показана роль руководителя в реализации новых функций Службы судебных приставов, предложены пути повышения эффективности организационной деятельности руководителя Службы и определены перспективные формы контроля с его стороны.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Организационно-правовой статус Службы судебных приставов.
7
2. Элементы правового статуса руководителя Службы судебных приставов.
3. Содержание организационной функции руководителя Службы судебных приставов.
4. Предложения по совершенствованию руководства деятельностью Службы судебных приставов по исполнению судебных актов и актов других органов государственного управления, обеспечению установленного порядка деятельности судов.
5. Организация руководителем деятельности Службы судебных приставов по реализации новых функций: дознания и административной юрисдикции.
6. Организация руководителем Службы судебных приставов методического, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения ее деятельности.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены его методикой и эмпирической базой, включающей в себя обширный теоретический и практический материал, собранный за 5 лет работы над темой. В качестве респондентов социологического исследования выступили ПО руководителей Службы судебных приставов, начальников отделов (Белгородская, Тульская, Тамбовская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Липецкая, Московская, Ярославская, Орловская области).
Соискатель изучил публикации в общей и специальной литературе о деятельности служб судебных приставов и их руководителей, обобщил собственный опыт работы.
Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны полученных результатов. Диссертация является первой в юридической науке работой, в которой на основе комплексного монографического исследования на стыке юриспруденции, теории социального и государственного управления разработана система управления Службы судебных приставов. Предложены приоритетные направления совершенствования деятельности руководителя Службы судебных приставов. Этим определяется ее вклад в развитие науки государственного управления.
Практическая значимость исследования выразилась в различных формах.
1. Обоснованы предложения по совершенствованию организационных основ руководства деятельностью Службы судебных приставов по исполнению судебных актов и актов других органов, обеспечению установленного порядка деятельности судов.
2. Раскрыты новые функции Службы судебных приставов в исполнительном производстве и определена роль руководителя Службы в их реализации.
3. Показана роль руководителя Службы судебных приставов в улучшении ее информационного, кадрового, методического и ресурсного обеспечения.
4. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении соответствующих тем курсов «Государственное управление», «Конституционное (государственное) право», «Административное право» и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях, участии автора в научно-практических конференциях и семинарах, внедрении в практику и учебный процесс. Диссертант опубликовал монографию «Организаторская функция руководителя Службы судебных приставов», аналитический обзор «Роль руководителя в управлении деятельностью территориального органа юстиции», ряд статей. Общий объем опубликованных работ составляет 12,4 п. л.
Опубликованные работы внедрены в учебный процесс образовательных учреждений (Академия права и управления Минюста России, Рязанский государственный педагогический университет им. С.А. Есенина), а также в практическую деятельность (Управление Минюста России по Тамбовской области, Управление Минюста России по Ивановской области).
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих в себя 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
9
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ РУКОВОДИТЕЛЯ
СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ
СУБЪЕКТА РФ
§ 1. Становление и развитие Службы судебных приставов
Проводимая в России судебно-правовая реформа не сводится только к реформированию судебных органов. Одним из ключевых ее направлений является оптимизация правового статуса правоохранительных органов и учреждений, совершенствование нормативной регламентации их деятельности. Во второй половине 90-х гг. XX в. существенно изменился правовой статус Службы судебных приставов. Однако произошедшие изменения до настоящего времени не получили системного теоретического анализа.
Исследование эволюции правового статуса Службы судебных приставов несомненно имеет социально-политическую и теоретико-методологическую актуальность.
Появление института судебных приставов - это в определенной степени возврат к той российской юридической традиции, которая существовала до событий 1917 г.; в какой-то мере возрождение известного института судебных приставов, существовавшего в дореволюционной России. Видный русский юрист той эпохи профессор Е.В. Васьковский отмечал, что судебные приставы являлись органами судебной полиции . Согласно Учреждению судебных установлений, принятому в период судебной реформы при императоре Александре II, компетенция судебных приставов включала в себя следующие полномочия: исполнение судебных решений и определений, доставка сторонам повесток и бумаг по находящимся в производстве делам, исполнение иных поручений судов, в том числе распоряжений председательствующего в судебном заседании.
1 См.: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. 1. С. 266.
10
Законодательство Российской империи устанавливало ряд квалификационных требований к лицам, желающим занять должность судебного пристава. Судебным приставам как государственным служащим был определен порядок приема и вступления в должность. Кандидаты на должность судебного пристава сначала исполняли свои обязанности в течение одного года, а затем, при условии надлежащего их исполнения, утверждались в должности. К исполнению своих обязанностей они допускались только после соответствующей проверки в Кассационном департаменте Правительствующего Сената и внесения залога на случай неправильных действий, причинивших убытки, а также после получения судебного места в соответствующем суде.
Согласно Закону «О судебных приставах» ими не могли быть: мужчины, не достигшие 21 года, несостоятельные должники, иностранцы, лица, состоящие на службе за рубежом, на выборных должностях, находящиеся под арестом, подвергшиеся судным приговорам, лишенные или ограниченные в правах состояния, а также исключенные из службы по суду.
Судебные приставы избирались в окружные суды, судебные палаты и мировые съезды председателями этих органов, а в Кассационный департамент Правительствующего Сената - только по решению обер-прокурора и после удостоверения в благонадежной нравственности и способностях кандидата к исполнению принимаемых на себя обязанностей. В связи с особой значимостью этой должности кандидат в судебные приставы приводился к присяге духовным лицом в большом зале судебного собрания либо Сената в присутствии всех членов суда или Сената.
Для того чтобы стать судебным приставом, необходимо было подать докладную записку на имя председателя окружного суда с прошением об определении на должность, где указывались не только фамилия, имя, отчество, чин, возраст, образование, семейное положение служащего, но и его вероисповедание, происхождение. В процессе определения кандидатов на судебные должности сведения о них неизменно ежегодно представлялись в вышестоящие инстанции, и обычно приходил запрос на кандидатуру от управляющего
11
канцелярией Министерства юстиции председателю окружного суда. Однако в действительности этот порядок не был незыблемым: практиковались и частные письма, письма сторонних (третьих) лиц с просьбой поучаствовать в судьбе того или иного кандидата на должность.
Интересным является тот факт, что, хотя на должности судебных приставов брали в основном представителей дворянства, унтер- и обер-офицерских детей, большинство их было из духовенства. Особое внимание уделялось чиновничеству как более профессионально подготовленным кадрам. Случайные люди, попав на эту службу, долго там не задерживались, так как работать приходилось много1.
Как и в наши дни, приставы давали присягу «по вступлению на должность», только более торжественную: «Обещаю и клянусь всемогущим Богом, перед святым его Евангелием и животворящим крестом Господним хранить верность его императорскому величеству государю императору, самодержцу всероссийскому, честно и добросовестно исполнять все обязанности принимаемой мною на себя должности и все относящиеся до сих обязанностей законы и правила, распоряжения и поручения, не превышать предоставленной мне власти и не причинять с умыслом никому ущерба или убытков. А напротив, вверяемые мне интересы ограждать как свои собственные, памятуя, что я во всем этом должен буду дать ответ перед законом и перед Богом на страшном суде его. В удостоверении сего целую слова и крест Спасителя моего. Аминь».
После принятия присяги на судебного пристава возлагался особый высеребренный знак. В центре его изображен герб судебного ведомства, а внутри по окружности имеется надпись (рис. 1). Носился знак на высеребренной бронзовой цепи, состоящей из небольших продолговатых колец, при исполнении служебных обязанностей и в особо торжественных случаях, которые
См.: Из истории формирования в Вятской губернии института судебных приставов // Бюл. Министерства юстиции РФ. 2003. № 10. С. 99-100.
12
оговаривались отдельно (встреча императора, представление ко двору, торжественные приемы и другие официальные случаи).
Рис. 1. Знак судебного пристава. Размер 60 х 48 мм. Бронза 26.
Лицевая сторона: в центре столп закона.
По овалу надпись: «СУДЕБНЫЙ = 1864 г. = ПРИСТАВ = 20 Ноября». Оборотная сторона гладкая
После вручения знака судебному приставу выдавалось свидетельство о вступлении его в должность с указанием назначенного ему места жительства. Впоследствии в этом свидетельстве делались отметки обо всех переменах его места жительства1.
Судебному приставу также вручалась печать с изображением герба судебного ведомства и надписью вокруг него, например: «Судебный пристав Кассационного департамента Правительствующего Сената». Печати изготавливались по распоряжению начальников (председателей) тех судов и судебных мест, при которых состояли судебные приставы, а в кассационных департаментах Правительствующего Сената - по личному распоряжению обер-прокурора.
Для всеобщего сведения публиковалась информация о назначении на должность судебного пристава. Как государственным служащим им устанавливались оклады, размеры которых зависели от классной должности и разряда.
Судебный пристав получал оклад, то есть ежегодное содержание, в рублях (серебром): чистого жалованья - 300 руб., столовых (на питание) - 150
1 См.: Мельник Г., Можепко И. Должностные знаки Российской империи. М.: Юрид. лит., 1993.
13
руб., квартирных (на оплату жилья) - 150 руб., всего 600 руб. в год. Кроме того, за исполнение своих обязанностей судебный пристав получал денежное вознаграждение по определенному тарифу (временной таксе), который утверждался Министерством юстиции и изменялся в законодательном порядке. На судебных приставов возлагались следующие обязанности:
а) сопровождать присяжного заседателя при выходе из зала суда;
б) допускать публику на судебное заседание по билетам, количество которых определялось председателем суда (выдавались они судебным приставом);
в) представлять ежемесячную ведомость о своей деятельности;
г) содержать учетные книги с записями о каждом поручении, исполнении судебных действий и иных налагаемых на них обязанностей.
В дни судебных заседаний как Кассационного департамента, так и судов двух первых инстанций судебный пристав обязан был прибыть в Сенат или суд не менее чем за час до его открытия и впускать в зал заседания публику по билетам, количество которых определял председатель суда, не ранее чем за полчаса до начала судебного заседания.
Дежурный судебный пристав, доложив председательствующему перед открытием судебного заседания о готовности, объявлял присутствующим о входе судьи и присяжных в зал заседания. Судебный пристав предлагал всем встать и неотлучно присутствовал в течение всего судебного разбирательства, наблюдая за порядком и тишиной в зале суда. Кроме того, он исполнял все распоряжения председательствующего суда, в том числе о заключении под стражу лиц, нарушающих порядок (только по письменному приказу).
В рамках любого судебного разбирательства действия судебного пристава были четко процессуально регламентированы, а отношения с председательствующим и присяжными официально фиксировались обер-секретарем суда для дальнейшего доклада прокурору. Обязанности дежурных судебных приставов, как и их число, в ходе судебного заседания мог определять председательствующий.
14
Судебные приставы имели право избирать из своего состава совет, включающий в себя старшину и нескольких членов, без определения сроков их полномочий и через эти советы ходатайствовать о разрешении им образовывать товарищества с круговой порукой друг за друга. Тем самым приставы принимали на себя ответственность за все убытки, которые могли быть причинены их действиями.
Однако в дореволюционной России механизм принудительного исполнения судебных и других актов сформировался в иных, по сравнению с современными, экономических условиях и не был рассчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания на имущество не только граждан, но и индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам.
Важность анализа правовых основ организации и деятельности государственных органов в современной России, качественные преобразования в экономической и политической жизни российского общества включили в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур федерального, регионального и местного уровней в системе жизнеобеспечения общества, различных сферах экономической, политической, социальной и культурной жизни.
21 июля 1997 г. Президентом Российской Федерации были подписаны федеральные законы «Об исполнительном производстве»1 и «О судебных приставах»2.
Российское государство впервые после 1917 г. сочло необходимым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения решений судов и других исполнительных документов, образовав для их реализации жестко структурированную государственную службу судебных приставов.
1 Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.// Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591; 2004. №27. Ст. 2711.
2 О судебных приставах: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2004. № 27. Ст. 2711.
15
Причины возрождения института судебных приставов в основном заключаются в следующем.
Во-первых, в условиях построения системы государственной власти, основанной на принципе разделения властей, полномочия по организационному обеспечению принудительного исполнения должны осуществляться органами исполнительной власти. Суды реализуют свои полномочия в сфере исполнительного производства путем разрешения споров и решения иных вопросов, отнесенных к их подведомственности.
Во-вторых, возникла необходимость обеспечения безопасности судов и судей, порядка в судебном заседании. Усложнение рассматриваемых судами дел, значительные экономические и политические интересы, нередко стоящие за тем или иным делом, давление на суд и судей, в том числе в формах, угрожающих жизни и здоровью самих судей, их близких, а также их имуществу, требовали усиления форм и средств защиты, поскольку обеспечение безопасности судов и судей силами других (силовых) ведомств оказалось недостаточно результативным. Известны многочисленные случаи угроз и насилия в отношении судей, в том числе со смертельным исходом.
В-третьих, следовало обеспечить принудительное исполнение решений судов и других исполнительных документов. Сложилась нетерпимая ситуация, когда решения судов не исполняются годами, что дискредитирует идею правосудия. Следует иметь в виду, что еще до принятия Федерального закона «О судебных приставах» в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 поддержание порядка в заседании Конституционного Суда РФ было возложено на судебных приставов, требования которых признаны обязательными для всех присутствующих.
В соответствии с законами «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» в 1997 г. в составе Министерства юстиции Российской Федерации была создана Служба судебных приставов.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
16
Служба получила статус органа принудительного исполнения судебных актов и имеет четко очерченную законом организационно-правовую структуру; централизованную систему управления, где каждое вышестоящее звено организует и контролирует работу подчиненных ему подразделений; определенные законом каналы финансирования.
Прошедшие годы можно смело считать годами становления службы в рамках территориального органа юстиции. Деятельность судебных приставов постепенно становится серьезным фактором укрепления российской государственности, реальным механизмом обеспечения правосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства. Подразделения судебных приставов стали необходимым атрибутом государственной власти в городах и районах (наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами). Так, в изученных нами регионах (Белгородская, Тульская, Тамбовская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Липецкая, Московская, Ярославская, Орловская области) в 2003 г. в Службу судебных приставов Управления Минюста России обратился каждый пятый житель.
Рождение и становление Службы судебных приставов происходило в период политической и экономической нестабильности. Ярким примером являются показатели работы судебных приставов-исполнителей. В 1998 - 2000 гг. снижался процент исполнения исполнительных документов (в 1998 -95 %, 1999 - 83, 2000 - 79 %), что было связано с критическим финансовым положением большинства предприятий. В настоящее время Служба судебных приставов исполняет не только судебные решения, на принудительное исполнение направляются постановления специально уполномоченных органов: налоговых, таможенных, административных и др. В общей сложности Служба судебных приставов исполняет постановления более чем 20 уполномоченных органов и при этом является единственным органом принудительного взыскания.
17
Формирование Службы судебных приставов субъекта Федерации, как и любой организационной структуры, проходило в несколько этапов. На первом этапе (1997-1999) особое внимание уделялось комплектованию ее полноценными кадрами, обеспечению необходимых материально-технических условий для эффективной деятельности, а также созданию механизма отчетности и контроля. После отделения в 1998 г. от Судебного департамента увеличились штаты судебных приставов, остро встала проблема с обеспеченностью собственными помещениями и транспортом. Благодаря активным действиям руководителя во многом решены проблемы ресурсного, методического обеспечения. Большинство подразделений в настоящее время переселены из зданий судов в другие обособленные помещения, везде произведен ремонт, имеется мебель, методическая литература, тексты законов, бланки процессуальных документов, канцелярские принадлежности, компьютеры и множительная техника, налажена телефонная связь, выделены автомобили.
На втором этапе формирования (2000—2001) Служба, приступив к освоению новых функций - принудительному исполнению постановлений налоговых и специальных уполномоченных органов по взысканию задолженности по налогам, сборам и другим обязательным платежам, стала одним из органов, пополняющим бюджеты всех уровней. Тогда же началась практическая реализация функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Третий этап развития службы судебных приставов (2002-2003) связан с очередным расширением ее полномочий. Впервые за всю историю российской юстиции Служба судебных приставов наделена полномочиями по производству дознания по пяти статьям Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, Службе предоставлено право составления протоколов по фактам административных правонарушений, предусмотренных одиннадцатью статьями Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, например, за неисполнение распоряжения судьи |
