Введение.
Актуальность темы данного диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что реформа государственного руководства сельским хозяйством, направленная на развитие рыночных отношений в этой сфере экономики в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации 1993 года, требует теоретического осмысления новых форм и принципов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов и исполнительных органов местного самоуправления как между собой, так и с сельскохозяйственными предприятиями и организациями, функционирующими в условиях конкуренции с иностранными и отечественными товаропроизводителями, как правило негосударственных форм собственности.
Необходимость такого рода анализа диктуется и возникающими на практике задачами разработки законодательных и подзаконных актов, направленных на обоснованное компетенции и структуры органов управления сельским хозяйством, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям подъема сельскохозяйственного производства, с учетом природно-климатических условий той или иной территории России.
Преобразование краев и областей из административно - территориальных едениц в государственно - территориальные субъекты Российской Федерации, конституционное закрепление самостоятельности местного самоуправления повлекло расчленение прежней системы органов управления сельским хозяйством, обособив её в три в основном неподчиненные друг другу звена: 1. федеральное; 2. субъектов РФ; 3. местное (муниципальное). Соответственно этому изменился и правовой статус каждого из названных звеньев.
-5-
Органы местного самоуправления, имеющие в своей структуре районные (городские) управления (департаменты) сельского хозяйства и продовольствия и став неподконтрольными органам исполнительной власти, по существу выпали из системы органов государственного регулирования сельского хозяйства. Установленная система этих органов по существу не представляет и не защищает интересы производителей сельскохозяйственной продукции, продовольственную безопасность страны. Она не в состоянии гибко реагировать на изменения внешних условий, определяемых рынком, что как раз и составляет содержание государственного регулирования.
Возрождение сельского хозяйства как важнейшей сферы материального производства невозможно без восстановления организационно единой системы органов управления сельским хозяйством, наделения этих органов правами не только экономического, но и административного воздействия.
Жизнь со всей убедительностью доказала несостоятельность монетаристской концепции управления сельским хозяйством, ориентированной на противопоставление экономического саморегулирования государственному управлению. Поэтому в данной работе теоретически осмысливается понимание государственного регулирования как одного из проявлений государственного управления, что как раз и позволяет государству реагировать на любые изменения коньюктуры рынка с учетом интересов населения страны, используя как экономические, так и административные методы управления.
Разрешению указанных административно - правовых проблем и посвящена данная работа, выполненная в соответствии с темой научно исследовательских работ кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета " Правовые проблемы управления агропромышленным производством в условиях рыночных отношений."
-6-
вии с темой научно исследовательских работ кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета "Правовые проблемы управления агропромышленным производством в условиях рыночных отношений."
Состояние изученности проблемы характеризуется тем, что в советский период такими авторами как Волович В.Ф., Козырь М.И., Павлов И.В., Павлович З.А., Панкратов И.Ф., были проведены фундаментальные исследования вопросов управления и руководства сельским хозяйством.1 В настоящее время эти проблемы исследуются также Бакуниной Т.С., Быстро-вым Г.Е., Демьяненко Д.Н., Осокиным B.C., Петриковым А.В., Ханнано-вым Р.А., Файзуллиным Г.Г. как в рамках административного, так и аграрного права 2, но необходимо отметить, что работ, специально посвященных системному исследованию административно-
1. См. напр.: Волович В.Ф. Государственное руководство и управление сельским хозяйством СССР: административно-правовое исследование. Томск, 1979.; Козырь М.И. Агропромышленный комплекс СССР: правовые аспекты организации и деятельности. М., 1988.; Павлович З.А. Государственное управление агропромышленным комплексом. Киев, 1984.; Панкратов И.Ф. Государственное руководство сельским хозяйством в СССР. М., Юрид.лит., 1969.; Правовые проблемы руководства и управления сельским хозяйством в СССР. / Под ред. И.В.Павлова М., "Наука". 1970.
2. См.: Быстрое Г.Е. Правовое регулирование земельных реформ в зарубежных странах. //Государство и право. 1996. №9. С. 92-103.; Осокин Н.Н. Зарубежная модель организации сельскохозяйственного производства (правовой аспект) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. N 5. С. 69-78.; Петриков А.В. Специфика сельского хозяйства и современная аграрная реформа в России. М., 1995.
-7-
правовых проблем государственного управления сельским хозяйством в последние годы не было.
Также в последнее время данные вопросы получили освещение в учебной литературе таких авторов как Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолиц-кий А.А., Клюкин Б.Д., Черноморец А.Е..1
Общетеоретические вопросы понятия и содержания управления экономикой, освещались Основиным B.C., Луневым А.Е., Пискотиным М.И., Лазаревым Б.М..2
В качестве целей исследования следует назвать теоретическое обоснование понятия государственного регулирования сельского хозяйства, анализ его соотношения с государственным управлением отраслью, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное регулирование сельского хозяйства, разработку предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления сельским хозяйством как на уровне органов исполнительной власти, так и на уровне местного самоуправления в зависимости от природно-климатических условий данной местности и видов объектов государственного регулирования.
В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следую-
1. Аграрное право. М., Юристъ. 1996. 376 с; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: М., 1997.; Природноресурсное право и право окружающей среды.- М., 1988; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. 798 с; Козырь М.И. Правовое обеспечение аграрной реформы в Российской Федерации: состояние и перспективы. // " Аграрная наука." 1995. N 4. С. 19-22.;
2. См: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. 247 с.
-8- . щиезадачи:
1. выявить сущность государственного регулирования сельского хозяйства, его административно-правовой аспект;
2. обосновать систему принципов государственного регулирования сельского хозяйства в том числе таких как планирование и централизация без которых реальное государственное воздействие на экономику в целом и на сельское хозяйство, в частности, практически невозможно.;
3. обобщить практику форм и методов государственного регулирования сельского хозяйства на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления и выработать предложения по ее совершенствованию;
4. выявить особенности государственного регулирования в зависимости от вида сельскохозяйственного товаропроизводителя;
5. охарактеризовать особенности объектов государственного регулирования сельского хозяйства.
Объектом исследования выступают нормативные акты и практика их применения федеральными органами государственного управления сельским хозяйством, а также органами исполнительной власти и местного самоуправления, наиболее развитых в аграрном отношении регионов Северного Кавказа и Центрального Черноземья Российской Федерации. Исследование вопросов, рассматриваемых в работе, проведено в аспекте науки административного права и, потому, деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию сельского хозяйства в Российской Федерации подробно не анализировалась, хотя и не была оставлена без внимания.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов, таких как дедукция и индукция, анализ и синтез, истори ческий, социологический. Кроме того, были применены сравнительно-правовой, историко-правовой методы, метод системного анализа.
-9-
Изучен опыт зарубежных исследователей аналогичных вопросов.1 При рассмотрении вопросов темы исследования изучен опыт и архивные материалы органов государственного управления сельским хозяйством и органов местного самоуправления, использованы выводы, содержащиеся в специальной литературе по теории государственного управления, конституционному, административному праву, аграрному, земельному и экологическому праву. Следует сказать, что глубокая комплексная разработка проблем государственного регулирования сельского хозяйства в целом - задача не только представителей какой-то одной отраслевой науки, например, административного права. Их необходимо исследовать совместными усилиями представителей большинства отраслевых юридических наук в тесном содружестве с практическими работниками. Именно поэтому автор стремится в настоящей работе на основании теоретического анализа сделать не только концептуальные, но и практические выводы и предложения по применению отдельных правовых норм, либо по их технико-юридическому совершенствованию.
Научная новизна данного исследования проявляется как в самом подходе к пониманию государственного регулирования сельского хозяйства, как метода государственного управления отраслью, так и в комплексности исследования указанной проблемы в аспекте отличном от понимания государственного регулирования как совокупности нормативных актов, регламентирующих исключительно экономическое воздействие государства на сельское хозяйство.
1. Альт Р. Правовые основы преобразования восточногерманского сельского хозяйства в условиях рыночной экономики // Государство и право. 1994. N 3. С.114-119.; Бакунина Т.С. Аграрная реформа в России и Испании: правовой опыт, проблемы, перспективы (Материалы круглого стола) // Государство и право. 1996. N 3-4.
-10-На защиту выносятся следующие положения:
1. Автор предлагает понятие государственного регулирования сельского хозяйства как одного из проявлений государственного управления, имея ввиду понимание государственного регулирования и как функции управления сельским хозяйством, и как метода государственного управления отраслью.
2. Исследуются принципы государственного регулирования сельского хозяйства, причем, они показаны как производные от общих принципов государственного управления сельским хозяйством с выделением принципов характерных именно для этого его проявления.
3. Исследуются нормативное закрепление как компетенционных, так и организационно-правовых аспектов построения системы органов, осуществляющих государственное регулирование сельского хозяйства, как одного из выражений неэкономического государственного регулирования.
4. В работе обосновывается необходимость усиления государственного воздействия на сельское хозяйство, с распространением координирующих и контрольных функций органов государственной власти по вопросам сельского хозяйства на органы местного самоуправления.
5. Обосновывается дифференциация в государственном регулировании сельского хозяйства в зависимости от форм собственности и организационно-правовых форм сельскохозяйственных товаропроизводителей.
6. Обосновывается необходимость передачи Министерству сельского хозяйства и продовольствия РФ всех функций, выполняемых специализированными структурными подразделениями при Президенте РФ и Правительстве РФ, а также всех функций управления землями сельскохозяйственного назначения, выполняемых иными органами исполнительной власти.
Практическая значимость и апробация результатов исследования со-
-11-
стоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства по вопросам государственного регулирования сельского хозяйства. Высказанные предложения представляется возможным использовать при разработке и принятии нормативно - правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, что нашло свое выражение в приложениях к настоящему исследованию.
Выводы и предложения, сформулированные в данной работе могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании соответствующих разделов административного и аграрного права.
Работа подготовлена на кафедре административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета, где была обсуждена и рецензирована. По результатам изучения вопросов темы было опубликовано 4 статьи общим объемом 2,83 п.л.. Кроме того, отдельные теоретические положения были апробированы в выступлении автора на Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы правового регулирования государственной поддержки аграрного сектора экономики" (г. Уфа, 1998 г.), а также на Первой муниципальной межвузовской научной конференции " Муниципальные проблемы в исследованиях вузовской науки" (г. Краснодар, 1998 г.).
Задачи и методика исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, трех при-ложений.
-12-
Глава 1. Государственное регулирование сельского хозяйства федеральными органами исполнительной власти.
§ 1. Понятие и принципы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации.
Рассмотрение административно-правовых проблем государственного регулирования вообще и государственного регулировании сельского хозяйства в частности, заставляет, прежде всего, определиться с самим понятием " государственное регулирование ". Решить данную проблему представляется возможным лишь через сравнительный анализ понятий "управление", " государственное управление ", "регулирование", "государственное регулирование ", хотя в этимологическом смысле различия между понятиями управление и регулирование практически нет.
Итак, в общеупотребительном смысле под управлением понимается направление хода, движения чего-либо, руководство.1 В теории управления это определяется как функция организационных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния или переход в другое состояние в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью.2
В свою очередь в управленческой литературе под регулированием понимается выработка управляющего воздействия в соответствии с отклоне-
1. Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., "Азъ". 1995. С.825.
2. Социальные технологии: толковый словарь. Москва-Белгород; "Луч-Центр социальных технологий." 1995. С.233.
-13-
нием регулируемого параметра от задаваемой величины для приведения системы в рабочее состояние.1
В юридической литературе понятия управление и государственное управления теоретически разработаны и широко применяются в научных работах по теории государственного управления и административному праву.2 У некоторых авторов сложилось мнение, что государственное управление есть ни что иное, как подзаконная исполнительно - распорядительная деятельность государственных органов.3
Также указывалось, что "государственное управление есть функционирование субъектов исполнительной власти и форма практической реализации исполнительной власти в её собственном смысле."4 Таким образом, сложилось понятие государственного управления в широком и узком смысле, причем сейчас сделана попытка включить в него муниципальное управление, хотя согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти.5
Нам представляется более определенной и обоснованной позиция, согласно которой государственное управление характеризуется как особый вид властно-организационной государственной деятельности,
1. Социальные технологии: толковый словарь. Москва-Белгород, 1995. С 150.
2. См.напр. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М., "Наука". 1981. 312 с.
3. Советское административное право. М., 1978. С. 104.
4. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской ¦ Федерации. 4.1. Учебник. М., " ТЕИС ". 1995. С.14.
5. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., "БЕК" 1993. С.1.
-14-
включающий в себя все виды воздействия на подведомственные объекты, в том числе и регулирование, а коль скоро оно осуществляется государством или по его поручению, то имеет смысл в данном случае говорить о государственном регулировании1 в то время как имеет место и внутриорга-низационное негосударственное регулирование на предприятиях2.
В этом смысле государственное регулирование справедливо рассматривать как одно из проявлений государственного управления, как метод осуществления стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления задач, а также как функцию управления. Надо отметить, что ныне действующая Конституция РФ, как определяющий отраслевое законодательство нормативный акт не содержит ни понятия " государственное управление " (за исключением п.д) ст. 71 Конституции РФ в части управления федеральной собственностью), ни понятия "государственное регулирование экономики", а говорит лишь о регулировании и о исполнительной власти, как о составной части государственной власти, действующей по принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Такого рода терминологическая неопределенность, вызванная кардинальными изменениями в системе органов государственной власти и местного самоуправления, усугубляется и широким применением в экономической и юридической литературе, нормативных актах термина " государственное регулирование ". Это вызывает необходимость сопоставить между собой такие понятия как "государственное управление" и " государственная власть."
Ранее действовавшая Конституция РСФСР содержала в некоторых
1. Методы и формы государственного управления. М., " Юрид.лит." 1977. С. 13.
2.См. напр. Козлова О.В. Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М., 1970. 286 с.
-15-
статьях (например 1363 ) понятие государственное управление наряду с понятием государственная власть.1 При этом органы государственного управления фактически приравнялись к органам исполнительной власти, хотя до внесения в Конституцию РСФСР 1978 года изменений и дополнений, в качестве органов государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а остальные органы считались не органами государственной власти, а государственными органами. 2
Как справедливо заметил А.П. Алехин, государственная власть есть политико-правовое понятие, а государственное управление - организационно-правовое, то есть, хотя эти понятия и тесно связаны между собой, но не являются однопорядковыми.3
Все сказанное позволяет предположить, что государственное управление есть особый вид государственной деятельности, выступающий как способ реализации исполнительной власти. В юридической литературе термин "государственное регулирование " ранее применялся крайне редко, зато применялся ( и применяется ) термин регулирование как в смысле формы проявления государственного управления (а именно - одного из его методов), так и в смысле функции государственного управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченности в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними . Хотя методы и функции весьма близки друг к другу по своему характеру, как отражающие содержание государственного управления, это разные категории. Можно сказать, что государственное регулирование является об-
1. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России М., " Известия" 1992. С. 67.
2. Конституционное право РФ. Учебник, М., Инфа. М, 1996. С. 297.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М., Зерцало, 1996. С. 17.
-16-
щим методом, методом, используемым при выполнении всех функций управления (и регулирования в том числе).
В юридической литературе предлагалось понимать государственное регулирование развития сельского хозяйства как целенаправленное воздействие государства на организацию хозяйственной деятельности коммерческих организаций в указанной сфере путем издания нормативных актов.1
Соглашаясь с тем, что такое воздействие осуществляется путем издания нормативных актов , отметим, что распространяется оно не только на коммерческие организации , но и на некоммерческие (например, на сельскохозяйственные потребительские кооперативы).
А.Б. Агапов, говоря о государственном регулировании агропромышленного комплекса, связывает это понятие с методами управленческого воздействия в сфере агропромышленного комплекса. 2
Д.М. Овсянко утверждает, что " управлять негосударственным, частным сектором экономики надо по-новому, больше того, это вообще вряд ли управление в его подлинном, властном смысле, скорее, - та или иная форма стимулирующего воздействия. " 3. Однако, здесь же высказывается несправедливое, на наш взгляд, утверждение о том, что " в России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины. " 4
1. Аграрное право. Учебник.- М.; " Юрид. лит.", 1996. С.129,138, 146.
2. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. - М., "Юристъ", 1997. С. 187.
3. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие.- М., "Юристъ", 1997.-С.182.
4. Там же.
-17-
Ю.А. Тихомиров отмечая, что государственное регулирование экономики " служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле ", делает вывод о том, что " вполне оправданно государственное регулирование рассматривать как один из элементов административно-правового воздействия.1
Таким образом, некоторые авторы допускают фактическую замену термина государственное управление на государственное регулирование, не проводя четкой грани между ними . Однако, вышеизложенный сравнительный анализ понятий говорит о том, что имеет смысл говорить о государственном регулировании, как об общем методе государственного управления, осуществляемом специальными субъектами - органами федеральной исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и, в определенных федеральным законом случаях, исполнительными (иными ) органами местного самоуправления в целях реализации функций государственного управления путем издания нормативных актов.
Вместе с тем, федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства " понимает государственное регулирование агропромышленного производства как экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально - техническое обеспечение агропромышленного производства. 2
В то же время, федеральный закон " О племенном животноводстве " в главе IV " Государственное регулирование племенного животноводства " говорит о лицензировании деятельности в области племенного животно-
1. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 376-379.
2. Собрание законодательства РФ. 1997. № 29 Ст. 3501. |
