ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В последние годы в российском административном законодательстве произошли значительные изменения, связанные, прежде всего, с принятием большого количества нормативного материала, направленного, с одной стороны, на совершенствование правового регулирования в сфере государственного управления, с другой стороны, расширением судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц. В настоящее время активно обсуждается идея создания системы административных судов, разработаны проекты законов «Об административных судах», «Кодекс административного судопроизводства».
В 2002 году вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в 2003 году — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Также был принят Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
Однако в названных актах имеются отдельные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержание которых способствует возникновению новых вопросов, как в теоретическом плане, так и в правоприменительной деятельности. В этой связи объективно существует потребность в более четком регулировании норм производства по делам об административных правонарушениях, не позволяющем допускать произвольное толкование норм.
Сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности теоретических вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Существующие различные позиции ученых-административистов и практиков по вопросам толкования самого понятия «производство по делам об административных правонарушениях» и его сущности усложняют проблему совершенствования норм.
В настоящее время получили дополнительную аргументацию идеи о создании специализированных судов, осуществляющих административное
правосудие. Однако на сегодняшний день отношение к созданию админист-ративных судов весьма неоднозначно. Представителями науки и практическими работниками активно обсуждаются два варианта развития организационной структуры судебных органов, уполномоченных рассматривать дела, возникающие из административно-деликтных отношений. Первый вариант заключается в совершенствовании деятельности нынешней системы судов за счет четкой регламентации административных процессуальных норм и специализации соответствующих судей. Второй вариант — создание специализи- рованных органов, осуществляющих правосудие по единым процессуальным правилам, систематизированным в специальном кодифицированном акте.
Степень научной разработанности! темы. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращениям положениям административного права, имеющим общетеоретическое значение и почерпнутым диссертантом из работ Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П1 Коренева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, С.С. Студеникина, Ю.А.Тихомирова; В.А. Юсупова и др.
Современные основы теории административного процесса и административно-процессуальных отношений сформированы во многом благодаря фундаментальным трудам основоположников юрисдикционной и управленческой концепций административного процесса Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокина.
Исследование различных аспектов административного судопроизводства и административно-процессуальной деятельности в Российской Федерации невозможно и без обращения к работам А.Н. Борисова, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, И.Е.Махрова, И.В. Пановой, Ю.А.Поповой и др.
Значительное количество работ посвящено непосредственно производству по делам об административных правонарушениях, среди которых выделяются труды таких ученых, как Д.Н. Бахрах, И.Б. Кардашова, А.В. Куракин, А.Н. Малолетко, М.Я. Масленников, Т.В. Обыденнова, Э.Н. Ренов, В.Д. Си- мухин, В.А. Тюрин и др.).
Немало ценного содержится в работах, посвященных исследованию то-I»
го, как соотносятся административная юрисдикция и административная юстиция. Разнообразные аспекты их соотношения стали предметом рассмотрения Ю.Н. Старилова, А.П.Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Интересными работами представлена библиография по проблемам ад-министративно-деликтных отношений (В.В: Денисенко), административной деликтологии (Э.Е. Гензюк), административной ответственности (А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.А Галаган и др.).
< % Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу
для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере касались производства по делам об административных правонарушениях свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Однако основные исследования по проблемам производства по делам об административных правонарушениях проводились еще до вступления в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ориентировались на законодательство Российской Федерации, которое в настоящее время утратило силу. Учитывая современные тенденции развития законодательства, направления проводимой в стране административной реформы, новеллы нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеется необходимость на основе критического анализа нормативного материала и специальной литературы определить общую характеристику производства по делам об административных правонарушениях и детально проанализировать сущность его стадий.
Вместе с тем, следует признать, что, несмотря на объективную потребность в современной научной разработке этой проблематики, вопросам комплексного исследования производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время не уделяется достаточного внимания.
Настоящее исследование представляет собой попытку системного изучения проблем производства по делам об административных правонаруше-
ниях в его современном содержании, а также анализа состояния и перспектив его развития.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов административной юрисдикции и административной юстиции с не подчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты сущности производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом» диссертационного исследования выступают нормы Ко- декса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, а также административно-юрисдикционнаяи судебная практика.
Целью диссертационного исследования является системное изучение производства по делам об административных правонарушениях, уточнение его теоретических основ, детальный анализ его стадий, обобщение накопленных научных сведений и результатов судебной практики и выработка на их основе научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию его правового регулирования, устранению имеющихся пробелов и коллизий, а также определению направлений его дальнейшего развития.
Реализация обозначенной * цели предопределила необходимость решения следующих конкретных задач исследования:
- охарактеризовать производство по делам об административных правонарушениях в качестве структурного элемента административного процесса и составной части административно-юрисдикционной деятельности;
- провести теоретический анализ понятия «производство по делам об административных правонарушениях», правовых категорий «судопроизводство по делам об административных правонарушениях» и «административное судопроизводство»;
- проанализировать роль и место административных судов в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях;
- исследовать процессуальные нормы КоАП РФ в системе нормативно-го регулирования административно-правовых отношении;
- рассмотреть стадии производства по делам об административных правонарушениях как системные элементы административного процесса;
- проанализировать практику применения норм КоАП РФ и АПК РФ на основных и факультативной стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
- разработать и обосновать предложения по совершенствованию норм производства по делам об административных правонарушениях.
Методологическими основами диссертационного исследования»являются методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный, функциональный, метод анализа, синтеза) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, статистический и другие) методы познания.
Применение названных методов позволило провести комплексное исследование производства по делам об административных правонарушениях, выработать отдельные предложения и рекомендации по совершенствованию регламентирующих его норм. Методологической основой для выработки понятий послужили законы формальной логики и правила лингвистики.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, источники отечественного административного законодательства, иные законодательные и подзаконные акты.
Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, а также материалы судов общей юрис- дикции и мировых судей Краснодарского края.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования заключатся в том, что диссертация представляет собой опыт системного изучения на монографическом уровне проблем производства по делам об административных правонарушениях, основанный на анализе новейшего российского законодательства и практики его применения. Наиболее существенными теоретическими положениями, выносимыми на защиту, являются:
1. Автором определяется понятие производства по делам об админист-ш ративных правонарушениях как составной части административно-
юрисдикционной деятельности, осуществляемой, наряду с производством по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности, с целью рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решений по ним в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации порядке.
2. На основании анализа правоприменительной практики, сложившейся после введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в диссертации:
2.1. аргументируется предложение об унификации процессуальных норм КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, имеющее целью способствовать устранению возможности рассмотрения дел этой категории по двум норматив-ным актам и, соответственно, по разным правилам, и выработке оснований для единообразной правоприменительной практики рассмотрения одних и тех же дел на одной и той же стадии в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.
2.2. обосновывается целесообразность создания системы администра-тивных судов, в том числе и для рассмотрения дел об административных
^ правонарушениях.
8
3. В качестве системных элементов административного процесса в производстве по делам об административных правонарушениях могут быть выделены следующие четыре стадии: возбуждение дела и административное расследование (если законом предусмотрено); рассмотрение дела; обжалование (пересмотр) постановлений по делу и исполнение данных постановлений. Особенность каждой из стадий заключается в том, что они регламентированы нормами административно-процессуального права, направлены на решение конкретных задач, охватывают особый круг участников, имеющих
« специфический правовой статус. Административно-процессуальные действия требуют процессуального оформления и для них обозначены конкретные сроки совершения. Вместе с тем, диссертант полагает, что стадия исполнения постановления по делу фактически дополняет компетенцию органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении.
4. Диссертант предлагает четко определить границы усмотрения должностных лиц о передаче дела на рассмотрение судьи. Для этого представляется правильным ч.1 и ч.2 ст.23.1 КоАП РФ соединить в одну, закрепив ее только в компетенцию судьи, изъяв из дополнительного рассмотрения иных органов или должностных лиц.
5. В работе отмечается неясность позиции законодателя, не обозначающего возможность обжалования постановления судьи должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении и отправившим его на рассмотрение судье, в случае прекращения производства по делу, в то время как привлекаехМое лицо вправе оспаривать принимаехмые по-становления в кассационном порядке вплоть до Верховного Суда РФ. Анализ практики показывает, что имеется необходимость предоставить указанным лицам право обжалования постановления по делу.
6. Диссертант считает необходимым закрепление уголовной ответственности не только за незаконное привлечение к административному аресту, но и за незаконные лишение специального права, предоставленного физиче-
<* скому лицу, и дисквалификацию, поскольку каждый из этих видов админи-
стративных наказаний фактически также являются наиболее существенным ограничением прав гражданина.
7. В работе приводятся предлагаемые редакции норм КоЛП РФ, сформулированные в результате анализа действующего законодательства и практики его применения.
Научная обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и предложений автора обеспечиваются систе*мным характером проведенного исследования, использованием специальной научной литературы « по административному, гражданско-процессуальному и арбитражно-
процессуальному праву, материалов судебной практики, личным опытом многолетней практической работы в суде г. Тихорецка Краснодарского края, а также историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных понятий и категорий.
Научная и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что дается развернутый научный анализ производства по делам об административных правонарушениях. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают и дополняют научные знания о понятии, стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Сформулированные в диссертации практические предложения направлены на совершенствование законодательства об административной ответственности и практики его применения и могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания административного права и административно-процессуального права, могут быть полезны при подготовке изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях, а также Федеральных законов «О производстве по делам об административных правонарушениях» и «Об административных судах». Представленные рекомендации и проекты статей КоЛП РФ учитывают современные тенденции развития законодательства, направлены на устранение коллизий в сфере
10
нормативно-правового регулирования административно-деликтных отноше-
НИИ.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского • филиала (г. Краснодар) Российской академии правосудия, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения работы, выводы, научно-практические предложения внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского филиала (г. Краснодар) Российской академии правосудия и используются « при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Админи-
стративное право» и «Административная ответственность». Результаты теоретических исследований диссертанта и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в области производства по делам об административных правонарушениях внедрены в практику работы суда г. Ти-хорецка Краснодарского края. По теме диссертации автором опубликовано 3 работы общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, последовательно раскрывающих тему диссертации, заключения и библиографии.
11
ГЛАВА 1. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРОЦЕССА
1.1. Производство по делам об административных правонарушениях как составная часть административно-юрисдикционной
деятельности
Исследование проблем, возникающих при применении норм производ-ства по делам об административных правонарушениях, непосредственным образом связано с определением его места в структуре административного процесса, и, следовательно, обусловлено важнейшими положениями административно-процессуального права.
В- отечественной правовой науке прочно- сложилось представление, подкрепленное законодательной практикой, о том, что понятия «процесс» и «производство» соотносятся между собой как общее и частное, при этом процесс — есть сумма производств, производство — органическая часть процесса.
Один из основоположников теории административного процесса и автор первого в отечественном правоведении учебника по административно-процессуальному праву В.Д. Сорокин1 отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории . Справедливость этого утверждения подтверждается тем, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной литературе не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс, и публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов (А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.И. Попова и др.) содержали,
1 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — СПб., 2004.
2 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 2002. — С. 175.
12
как правило, отдельные высказывания авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса3. Поэтому не будет преувеличением сказать, что начало формирования теории административного процесса в нашей стране было положено двумя первыми фундаментальными работами Н.Г. Салищевой4 и В.Д. Сорокина5.
В начале семидесятых годов двадцатого века административный процесс впервые был включен в учебники административного права6. В последние годы характерно повышение активности в поиске места административного процесса в правовой системе и определения места производства по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса .
Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, существование этого вида производства в структуре административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса — «юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство8.
Юрисдикционная концепция административного процесса. Приверженцы этой концепции B.C. Тадевосян и А.А. Мельников отмечали, что административным процессом является определенная деятельность по разре-
3 Там же: С. 19.
4 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964.
5 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. — М., 1968.
6 Петров Г.И. (при участии В.Д.Сорокина). Советский административный процесс. Советское административное право. Часть общая. — Л., 1970. — С. 275.
7 См. напр.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990, его же: Российский административный процесс. Тверь, 2001; Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж, 1999; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. — Екатеринбург, 2000.
8 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб., 2002. - С. 175.
13
шению споров, вытекающих из административно-правовых отношении, и что предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия9. Подобную точку зрения высказала и Н.Г. Салищева, определившая административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения10.
Сторонники юрисдикционной концепции фактически не проводят разницы между административным, уголовным и гражданским процессами. Так, О.В. Иванов утверждал, что процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному11. В свою очередь, А.В. Самойленко высказал мнение о том, что административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения12.
9 Советское государство и право. — 1963. — № 1. — С. 131.
10 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. - С. 16.
11 Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г. Салищевой «Административный прцесс в СССР» // Труды Иркутского гос. ун-та. Т. XXXIX. Сер. Юрид. Вып. 7. Ч. II. - Иркутск, 1965. - С. 265.
12 Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, Киев, 1971.
14
Управленческая концепция административного процесса. Данная концепция характеризуется более широким подходом к содержанию анализируемого правового явления. Так, Д.Н. Бахрах особенностью административного процесса считал то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, т.е. деятельность положительного характера13.
Еще раньше, С.С. Студеникин писал, что исполнительно-4 распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных
процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс14. Подобную мысль высказали А.Е. Лунев, по мнению которого административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также Ц.А. Ям-польская, которая рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах административного права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности15. В.М. Манохин считал, что административный процесс - не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм16.
Суть различий между «управленческой» и «юрисдикционной» концепциями одним из первых обозначил Г.И. Петров, написавший, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления; админист-
-С. 7.
13 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об ад*министративной ответственности. - Пермь, 1969. - С. 276.
14 Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права; Вопросы советского административного права. — М., 1949. - С. 44.
15 Советское государство и право. - 1963. - № 1. - С. 130, 131.
I* 16 Манохин В.М. Органы государственного управления. (Вопросы формиро-
вания). - Саратов, 1962. - С. 44-45.
15
ративныи процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов госу-дарственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции .
В настоящее время традиционные подходы к содержанию административного процесса могут быть определены следующим образом.
Административный процесс (в широком смысле) — совокупность последовательных действий, урегулированных правовой нормой, обеспечивающих определенный порядок деятельности органа исполнительной власти «< (должностного лица) по применению и реализации административно-
правовых норм, соответствующие административно-процессуальные правила, касающиеся порядка подготовки и принятия актов государственного управления, ведения делопроизводства, порядка проведения контроля, оформления юридических документов, а также порядка выдачи.разрешений и лицензий на определенные виды деятельности, порядка регистрации юридических лиц и т.п.
Административный процесс (в узком смысле) — это урегулированная законом административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности. В зависимости от характера и содержания регулируемых нормами материального административного права отношений можно вьщелить следующие виды административно-процессуальных производств: по жалобам (административно-правовым спорам); по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство18.
17 Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. — 1962. — № 5. — С. 30.
18 Словарь административного права. Отв. ред. Бачило И.Л., Салищева Н.Г., Хаманева НЛО. - М., 1999. - С. 10.
16
Таким образом, производство об административных правонарушениях является составной частью административно-юрисдикционного процесса, в отношении содержания которого в юридической литературе также исторически сложились два подхода.
1. Административная юрисдикция — это урегулированная законом деятельность уполномоченного органа государственной власти, должностного лица по разрешению индивидуальных административных дел (споров), связанных с административно-правовыми отношениями гражданина либо него- сударственной организации с государственным органом (его должностным лицом) при осуществлении этим органом публичной власти, как правило, исполнительной власти.
2. Административная юрисдикция — это урегулированная законом деятельность уполномоченного органа, должностного лица по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности — административных взысканий. В настоящее время значительно расширена компетенция судов общей юрисдикции по рассмот-рению дел об административных проступках19.
При этом представители как широкой трактовки понятия административного процесса (В.М. Горшенев Ю.М.Козлов, Г.И. Петров, А.П. Коренев и другие), так и узкого его смысла (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, А.Е. Лунев, М.И. Еропкин и другие) определяют место административно-юрисдикционной деятельности в качестве составной части административного процесса.
Сторонники широкого понимания административной юрисдикции, в частности В.М. Горшенев, Ю.М. Козлов, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов, Д.Н. Бахрах понимают под ней вид административно-
19 Словарь административного права. Отв. ред. Бачило И.Л., Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. - М., 1999. -СИ.
20 Горшенев В.М. Теория юридического процесса. — Харьков, 1985. — С. 8; Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. -М., 1999. -С. 381; И.В. Панова. Актуальные проблемы административного
17

Получить работу