ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
В последние годы проблема становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка все больше стала отражать закономерные конкретно-исторические процессы децентрализации государственного управления и расширения полномочий органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особенно ярко это находит выражение в установлении правил землепользования, поведения в общественных местах, соблюдения противопожарной и экологической безопасности, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, авариями и катастрофами на транспорте и т.п.
Организацию охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления с полным основанием следует расценивать как особое направление в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления и как фактор, способствующий преодолению социально-экономических противоречий в условиях конкретного региона.
Общесоциальная важность решения этой задачи диктует необходимость ее постановки на научном уровне в целях обоснования конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в правоохранительной сфере государственного управления.
Актуальность проблемы разработки конституционно-правовых основ реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка переоценить трудно, если признать, что современный этап обновления российской государственности характеризуется нарастанием таких негативных тенденций, как рост политического экстремизма, сепаратизма, терроризма, национальных и религиозных конфликтов, вооруженных столкновений и т.п. общественных катаклизмов.
Совершенствование и развитие федерализма, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, относит к числу задач обеспечения национальной безопасности, а обеспечение их взаимного соответствия, как и осуществление конституционного принципа народовластия обеспечивается четким распределения полномочий между органами государственной власти и органы местного самоуправления.
Переустройство системы и структуры федеральных и региональных органов представительной и исполнительной власти объективно сопряжено с разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектов на конституционно-правовой основе. В то же время конституционный принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в рамках федеративного конституционного законодательного развития не получает, а его реализация ограничивается нормативным правовым регулированием на уровне подзаконных актов1.
Очевиден в этой связи факт о явной несбалансированности конституционного и иного нормативного правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в целом и в сфере обеспечения правопорядка, в частности.
Научно-практическая значимость разработки проблем становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка объясняется все большим возрастанием их роли и значения в разработке мер социальной и правовой защиты местного населения. Именно это принципиально важное соображение
1 См.: Указы Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995, № 41. Ст. 3875; от 12 марта 1996 г. - Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации //Российская газета. 1996, 14 марта; постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 1045 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
позволяет отнести данную проблему к числу тех, которые оказывают существенное влияние на всю инфраструктуру социально-экономических отношений и ее успешная разработка возможна лишь при условии координации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.
С учетом сказанного, следует подчеркнуть, что до настоящего времени разработка и решение проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не получили соответствующее развитие в административном, муниципальном и иных отраслях права.
Социально-правовым последствием пробелов в законодательном регулировании явилось то, что вне нормативной регламентации остались не только гарантии прав граждан на местное самоуправление, но и виды юридической ответственности за их нарушение.
Во многом это объясняется тем, что к формированию правовой базы местного самоуправления законодатель приступил лишь в середине 1990-х годов и действующее законодательство в этой области еще не в полной мере отвечает ни возросшим общественным потребностям, ни международно-правовым стандартам, содержащимся в Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.).
В этой связи перед теорией и практикой конституционного, административного и муниципального права возникают задачи развития этого правового комплекса с учетом критического осмысления отечественного и зарубежного опыта становления федерализма и местного самоуправления, а также сложившихся в последние годы реалий в правоохранительной сфере государственного управления.
Степень научной разработанности темы
Теоретическую основу формирования полномочий органов местного самоуправления, реализуемых в том числе и в сфере обеспечения правопорядка, составили не утратившие и сегодня своей научной актуальности труды И.Н.Березина, Б.Б.Веселовского, Н.Ф.Дубровина,
Федерации» //СЗ РФ. 1997, № 34. Ст. 3984 и т.п. нормативные правовые акты о местном самоуправлении.
М.М.Ковалевского, Ф.И.Леонтовича, М.Петрова, К.И.Прушановского, П.Стучки и многих других российских ученых - основоположников идей отечественного местного самоуправления.
Разработке проблем становления отечественного местного самоуправления как конституционно-правового института уделялось большое внимание в работах С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Л.Бачило, Л.А.Григоряна, Ю.А.Дмитриева, А.В.Зиновьева, О.Е.Кутафина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, других ученых-правоведов.
В научных трудах А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, В.М.Безденежных, И.И.Веремеенко, А.П.Коренева, Ю.М.Козлова, Ф.Е.Колонтаевского, Б.М.Лазерева, В.В.Лазерева, Г.В.Мальцева, Л.Л.Попова, Т.Н.Радько и др. юристов ставились и решались в рамках конституционного, административного и муниципального права современные вопросы развития и реализации полномочий органов местного самоуправления.
Но проблема становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, объектом самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не стала.
В специальной литературе не акцентируется внимание ни на теоретических аспектах проблемы (например, полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как конституцией но- правовой институт), ни на прикладных вопросах, ориентированных на изучение особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Эти и иные проблемные вопросы и предопределили выбор темы диссертационного исследования, охватывающего критический анализ социально-правовых закономерностей становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и выработку на этой основе соответствующих предложений по повышению эффективности их реализации.
Объект исследования - комплекс социальных, политических, юридических (конституционно-правовых, административных, муниципальных) отношений, складывающихся в ходе становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Предмет исследования - практика законодательного и иного нормативного правового регулирования процессов становления, развития и реализации полномочий местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и особенности их реализации в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях столичного региона.
Цель и задачи исследования - теоретико-прикладное изучение проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и научное обоснование предложений по совершенствованию практики реализации полномочий органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в г. Москве.
Задачи исследования:
- выявить социально-правовые закономерности становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- изучить историографию становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- проанализировать современное состояние и тенденции развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- изучить сущность и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как конституционно-правового института;
- определить виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- выявить особенности формирования нормативных правовых основ полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения
8
правопорядка и уровень их обеспечения нормами действующей Конституции Российской Федерации;
- провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о полномочиях органов местного самоуправления и перспектив их развития;
- определить особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в г. Москве;
- обосновать предложения по совершенствованию конституционного и административного законодательства о полномочиях органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Методология и методы исследования
Теоретико-методологическую основу исследования составляет концептуальный подход к анализу социально-экономических, общественно-политических и нормативных правовых и т.п. предпосылок становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
В процессе исследования изучалась научная и специальная литература по проблемам теории и истории конституционного права, законотворческого процесса, практики применения конституционного, административного и муниципального законодательства.
В ходе работы использовались различные научные методы познания: анализ и синтез, сравнительно-правовой анализ, анализ документов, с помощью которых осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, положенного в основу выводов и предложений. В частности, проведен сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов мэрии и Правительства Москвы, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Положения, выносимые на защиту
1. Отечественный опыт становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не получил еще достаточно глубокого историко-правового
исследования в целом и в рамках науки административного и муниципального права, в частности.
Процессы становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка обусловлены закономерностями и особенностями развития как российской государственности, так и собственно местного самоуправления в России, а их содержание, имея конкретно-исторический характер, определяется ролью, местом и значением органов местного самоуправления в общей структуре социально-правовых институтов общества.
Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка происходило одновременно с формированием регулярной полиции по пути последовательного размежевания общих (смешанных) функций и по мере законодательного закрепления свойственных и вновь приобретаемых ими прав, обязанностей и направлений деятельности.
Превалировавший над местными (общественными) интересами абсолютизм верховной государственной власти в Российской империи обусловил не только дисбаланс компетенции центральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, но и оказал негативное влияние на весь ход становления и развития полномочий органов местного самоуправления в целом и в сфере обеспечения правопорядка, в частности.
2. Исторически обусловленная в отечественной теории и практике трактовка местного самоуправления как производное от централизованного государственного управления детерминировала ход развития и современное состояние системы органов местного самоуправления. Это находит свое выражение в реализации муниципальными образованиями не столько полномочий, вытекающих из их компетенции как органов местного самоуправления, сколько полномочий государственно-властного характера, определяемых нормативными правовыми актами органов исполнительной власти различного уровня.
К необходимым условиями эффективного развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка автор относит создание современной организационной
10
структуры муниципальных образований, системы профессиональной подготовки муниципальных служащих, обеспечение четкого соответствия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
К социально-правовым закономерностям становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка автор относит:
- нецелесообразность законодательной и иной нормативной правовой регламентации на федеральном уровне тех или иных вопросов местного значения;
- потребность в конкретизации норм федерального законодательства и (или) законодательства субъектов Федерации, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- прямое делегирование полномочий Российской Федерации и (или) ее субъектов по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения путем установления соответствующим законодательством перечня вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления и т.д.
Автор отстаивает точку зрения, согласно которой образующей местное самоуправление отраслью права является муниципальное право, позволяющее в наиболее полной форме регулировать складывающиеся в сфере обеспечения правопорядка отношения между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти.
На этом основании автор делает вывод о целесообразности дополнения норм Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующих законодательных актов субъектов Федерации положениями о содержании основных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как относящихся к вопросам местного значения.
Общей тенденцией развития российской теории и практики местного самоуправления следует признать органическое сочетание исторически сложившихся организационно-правовых форм местного самоуправления с их
11
ориентацией на интеграцию с западно-европейским опытом законодательного регулирования местного самоуправления.
К конкретным тенденциям (направлениям) развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка следует отнести дальнейшее совершенствование нормативной регламентации правового статуса органов местного самоуправления и организационной основы реализации их полномочий, а также вопросов организации охраны общественного порядка и общественной безопасности и порядка осуществления правоприменительной деятельности органами местного самоуправления.
Современный этап развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка протекает в сложной внутриполитической и социально-экономической обстановке, в условиях центробежных тенденций отдельных субъектов Российской Федерации, что, естественно, имеет противоречивый характер как на уровне теории, так и практики реализации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Среди факторов, отрицательно влияющих на процессы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, прежде всего, следует выделить политический, национальный и т.п. экстремизм, который имея транснациональные масштабы развития, является фактором, дестабилизирующим правопорядок, а в конечном счете - национальную безопасность и процессы демократического развития общества.
3. Выделяются конституционно-правовые признаки, характеризующие «вопросы местного самоуправления» и оказывающие влияние на формирование системы местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
На основе сравнительно-правового анализа положений Конституции Российской Федерации о содержательных элементах конституционно-правового института местного самоуправления конкретизируется круг вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления и реализуемых в сфере обеспечения правопорядка: укрепление
12
конституционного строя Российской Федерации, обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, развитие основ федеративного устройства Российской Федерации.
Применительно к теме диссертационного исследования уточняется содержание таких понятий, как «вопросы местного значения», «самостоятельное решение населением вопросов, входящих в их компетенцию», «территории, где осуществляется местное самоуправление», «структура органов местного самоуправления».
Отмечается, что понятие «полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка», имея конкретно-историческое содержание, находится в постоянном видоизменении и по своей сущности является производным от таких родовых понятий, как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления».
Обосновывается вывод, что полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка распространяются на ряд проблем, предполагающих государственно-правовое регулирование, например, в части, касающейся взаимодействия с органами исполнительной власти.
Выделяется формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, ряд условий и ограничений наделения органов местного самоуправления определенными государственно-властными полномочиями: правовой статус органа местного самоуправления, наличие конституционно-правовой основы делегирования органам местного самоуправления государственно-властных полномочий, соответствие контрольных функций государственным органам, по линии которых переданы и реализуются определенные государственные полномочия и т.п.
4. Проводится дифференциация полномочий органов местного самоуправления в зависимости от предмета административно-правового регулирования, что составляет основание для их условного разделения на две группы, отражающих соответственно общий и специальный характер и находящих свою реализацию в определенной совокупности административно-правовых и муниципальных отношений, складывающихся в сфере обеспечения правопорядка.
13
5. Научное обоснование дифференцированного подхода к определению особенностей реализации данного вида полномочий органов местного самоуправления, где критерием их разграничения может выступать потенциальная или реальная возможность наступления общественно опасных последствий в случае нарушения правил общественного порядка или обеспечения общественной безопасности.
Выделение круга полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности общего и специального характера обусловлено как содержанием, так и особенностями их реализации в данных конкретных сферах обеспечения правопорядка, что, в свою очередь, не исключает классификацию этих полномочий по иным направлениям, в зависимости от предмета административно-правового регулирования.
Научная новизна исследования
Диссертация является первым монографическим исследованием проблемы становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, решение которой направлено на развитие теории российского конституционного, административного и муниципального права, совершенствование практики реализации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области исследования.
Научная новизна исследования определяется еще и тем, что данная проблема разработана с позиций различных отраслей права (конституционного, административного, муниципального), а также с использованием научного аппарата таких отраслей научного знания, как политика, социология, экология, психология и т.п.
Впервые проведен сравнительно-правовой анализ состояния нормативной правовой базы органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и научно обоснованы пути совершенствования их реализации в условиях столичного региона.
Дальнейшее теоретико-прикладное исследование проблемы имеет важное значение для развития разделов теории государственного и социального управления, касающийся деятельности органов местного
14
самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Все это дало возможность обосновать вывод о социально-политической и конституционно-правовой важности постановки и решения проблемы становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и необходимости дальнейшего совершенствования нормативных правовых основ их реализации.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования
На основе познания конкретно-исторических и социально-правовых предпосылок и закономерностей становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка сформулированы выводы и положения, имеющие существенное значение для науки конституционного, административного и муниципального права. В целях разработки понятийного аппарата уточнен ряд терминов, касающихся развития теоретических положений о местном самоуправлении и повышения его роли в укреплении правопорядка.
С учетом данных историко-правового анализа становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка обоснованы выводы о современных тенденциях их развития и путях совершенствования механизма их реализации в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Практическое значение исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной работе органов местного самоуправления и правоохранительных органов по организации охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Ряд положений вполне может быть использован при преподавании теории и истории права и государства, конституционного права Российской Федерации, административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях системы МВД России.
Апробация результатов исследования
15
Основные результаты диссертационного исследования использовались в трех опубликованных работах автора, выступлениях на конституционно-правовые темы перед работниками муниципальных служб г. Москвы, сотрудниками различных подразделений ГУВД г. Москвы.
Отдельные материалы работы нашли применение в разработке учебных курсов административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
16
Глава I. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА
1.1. Историография становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
Отечественное местное самоуправление, по мнению некоторых исследователей2, начало складываться в государственном устройстве Киевской Руси еще в период монголо-татарского нашествия, но составляющие его элементы не носили, естественно, правового характера.
Возникновение в российском праве института местного самоуправления, а равно и полномочий органов (первоначально, сословных) местного самоуправление (в том числе сфере обеспечения правопорядка), связано со становлением в XV - XVI веках централизованного государства, проведением в XVIII веке ряда реформ по созданию централизованного государственного управления и особых форм городского управления.
Развитие правовых основ дворянского и городского самоуправления связывается с принятыми Екатериной II в 1785 г. указами: «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства», «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», а также с реформаторской деятельностью в XIX веке Александра II, подписавшего известный Манифест от 19 февраля 1861 г.
На протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления (а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, прав и обязанностей. Отсюда следует, что конкретно-исторические познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения правопорядка предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве.
Постовой Н.В, Местное самоуправление. М., 1995.
17
Охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью и т.п. полицейские функции, как известно, органически присущи любому государству. При этом их содержание, как и организационное выделение полицейских органов из структуры государственного (административно-управленческого) аппарата, а также механизм взаимосвязи с центральными и местными органами представительной и исполнительной власти в различные этапы развития этих государств имели конкретно-исторический характер и социально-правовые закономерности возникновения.
Становление в России самостоятельных полицейских структур связано с реформаторской деятельностью Петра I в области государственного устройства, административно-управленческих органов и армии.
В дореформенный период полицейские функции, а также такие функции государственного управления, как военные, судебные, налоговые, финансово-кредитные и т.п. осуществлялись центральными и местными органами государственной власти (приказами, воеводами). Их деятельность, в частности, регламентировалась Соборным уложением 1649 r.J, Указными книгами приказов - Тайный дел, Земского, Разбойного, Холопьего и т.д., указами Боярской думы и царя (Наказ о градском благочинии 1649 г.)4.
Характерной особенностью становления и развития полномочий полицейских органов и органов местной государственной власти являлась пришедшая из Европы и детерминировавшая отечественное государственное устройство идея «просвещенного абсолютизма», согласно которой во имя «общей пользы, человеческой безопасности» правовую регламентацию получали практически все стороны жизни общества и государства. В практическом отношении это выражалось в том, что органы государственной власти в центре и на местах и, в первую очередь, полиция наделялись полномочиями «тоталитарного» управления.
Период становления и расцвета абсолютизма (вторая половина XVII в. - вторая половина XVIII в.) характеризуется радикальными изменениями в
3 Маньков А.Г. Уложение 1649 года - Кодекс феодального права России. Л., 1980. С. 41-42. 4ПСЗ, Собр. 1.T.I, №6. |
