3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность-. темы; исследования. Современная; российская* прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным* объективными потребностями* реформируемого? российского? общества;. Роль, прокуратуры? в» становлении! демократического t правового; федеративного государства! в г России; определяется? тем; что) она» представляет собой? необходимый? и? достаточное надежно? работающий? механизм формирующейся системы разделения!и взаимодействия властей. Она* устанавливает ш принимает меры* к; устранению* любых нарушений! законов,. от кого ? бы они t ни i исходили i (законодательной; исполнительной; судебной властей);. в г то же время i организационно * не входяшш в i одну из i ветвей? государственной? власти? иши > в* коей\ мере не превращаясь в j некую * контрольную* или какую-либог иную власть. Все: ветвш власти^ взаимодействуют ш как единая государственная* власть, заинтересованы: bi сохранении ш укреплении? законности; обеспечить которую? ш призвана? прокуратура: Без? соблюдения законности; не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной;власти.
Законность представляет собой? политико-правовое явление;, характеризующееся f процессом; совершенствования е государственно-правовой: формы организации i общества и реализации с идеш социальной* справедливости! путем строгого и неуклонного* соблюдениям и исполнения; действующего^ законодательства:. Согласно ч.2 ст.. 15 Конституции РФ «органы: государственной5 власти, органы? местного самоуправления, должностные лица, граждане; и их объединения обязаны соблюдать Конституцию шзаконы»..Эта^краткая!формулировка не раскрывает всего содержания принципа законности, но устанавливает всеобщую обязанность
соблюдать законы. Принцип законности - это всеобщий принцип, но для* прокуратуры он- имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства! закона,. единства! и < укрепления законности * направлена вся деятельность органов • прокуратуры., Прокуратура* Российской; Федерации! является единственной5 системой органов- страны, для? которых: надзор? за* исполнением законов* федеральными» органами« исполнительной? власти; представительными! (законодательными); и? исполнительными - органами? субъектов Российской} Федерации;, всеми? правоохранительными« и контролирующими органами; органами*военного управления; должностными лицами; органами местного :-самоуправления; органами« управления? иг руководителями: коммерческих и с некоммерческих: организаций; выступает в качестве? основной;, главной задачш Законность действий и актов органов, организаций и лиц; надзор за: исполнением законов! которыми? осуществляет прокуратура; является! единственным? критерием; применяемым? прокуратурой г для? оценки их деятельности.
Актуальность темы исследования обусловлена тем^ что Конституция t РФ 1993- года: в? самых: общих; чертах? определила? статус прокуратуры, отметив; что? она составляет централизованную; систему, организация: и; порядок деятельности' которой; определяется» федеральным законом (ст. 129): Этого* явно* недостаточно» для; уяснения? роли* прокуратуры, в; государственном механизме; К тому же помещение статьи: о прокуратуре в i ¦ разделе «Судебная власть» вызывает неоднозначную характеристику их
взаимоотношений. Прокуратура, как: известно, не является элементом*
*' * -
механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия.
Кроме того, Федеральный закон «СИ внесении изменений и дополнений; в; Федеральный, закон? «О прокуратуре Российской *
Федерации»» актуализировал вопрос о четком определению статуса прокуратуры^ № проблема заключается в; первую- очередь bi конституционном» закреплении положения о прокурорском: надзоре. Согласно^ обновленной? редакции? т. Г ст.. II Закона; РФ? «О< прокуратуре1 Российской Федерации»* прокуратура; «осуществляет надзор? за? соблюдением? Конституции« РФ* ш исполнением? законов; действующих на? территории?РоссийскойiФедерации». Таким*образом, органы, прокуратуры t стали; органами- конституционного? надзора:. Это^ вносит принципиальные изменениям в: определение роли! и местам прокуратуры; в? системе; органов г государства; что требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.
Степень научной; разработанности проблемы: Тема1 обеспечения; конституционной; законности! органами! прокуратуры! Российской; Федерации является? актуальной для? практики? государственного« строительства: bs Российской^ Федерации* и« для наукш российского* конституционного права:
Большое значение для« осмысления и познания' роли г прокуратуры* в? обеспечении^ конституционной« законности^ имеют труды? ведущих конституционалистов; посвященные: актуальным! проблемамt состояния;, совершенствования и i развития ? Конституции ? Российской 1 Федерации, науки * ш отрасли: конституционного права« (G.A. Авакьян; М:В1 Баглай; А.Д1. Бойков; H.BI, Витрук, B:Bi. Комарова; А.В; Кряжков; O.E. Кутафин; С.В; Поленина; B.E; Чиркин; E.G. Эбзеев и другие);
Особый; интерес многих отечественных: конституционалистов иа специалистов« в области теории; правам и государства вызывают вопросы* правового положения прокуратуры, определение ее; конституционного; статуса,, роли: в* системе органовi государственной власти, основных
направлений деятельности и» функций» (В1И.Басков;. А.Д.Бойков, В:Г.Бессарабов, В*. Божьев,* К.Ю; Винокуров, В;Е. Даев, В.С.Джатиев, №И.Костенко;. В:В.Клочков; Л.М'Ковалев; AiML Муртазалиев, Ш;Б. Магомедов, В;Гл.Розенфельд, В:И.Рохлин, В:П:Рябцев, В.Симученков, Ю.И.Скуратов; А;Я; Сухарев, В1И;Туйков; П.В*Хашимов, ЮШ.Шульженко* и другие).
При{ этом! многие: актуальные вопросы; деятельности^ органов^ прокуратуры i в обеспечении * конституционной законности s не получили еще должного теоретического осмыслениям Ы исследуемой ? теме немало^ дискуссионных моментов,* которые; не- только* вызывают интерес специалистов,, но и имеют большое ? прикладное значение для» реализации! проводимой* конституционно-правовой^ реформы (проблемы? определения! конституционного* статуса: прокуратуры, правотворческаяf компетенция! прокуроров, соответствие законов РФ и субъектов РФ и другие)^
Цель, и* задачи; исследования. Настоящее диссертационное: исследование посвящено изучению^ ряда существенных проблем« науки* конституционного- права, связанных с выяснением^ роли? прокуратуры в, обеспечении- конституционною законности» в Российской* Федерации. Основная цель исследования« состоит bs выявлении^ и уточнении' места-прокуратуры в* системе: органов! государственной» власти и- анализе: приоритетной функции^ прокуратуры; — надзора* заг исполнением! Конституции РФ? иг законов^ действующих на территории; Российской! Федерации.
Эта цель» достигается в работе путем рассмотрения и решения следующих задач:;
исследование конституционно-правового статуса i прокуратуры \ РФ;;
анализ роли и; значения? деятельности прокуратуры в* системе : органов государственной власти;:
изучение конституционно-правовых принципов- обеспечения? конституционной* законности: в* правотворческой' деятельности« прокуратуры;:
- рассмотрение опыта: осуществления» функции! надзора» за: соблюдением Конституции РФ органами; прокуратуры;:
выявление: общего и особенного^ в; обеспечении* законности? прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ;
разработка; мер по* совершенствованию г конституционно-правовых : норм, направленных наг повышение статуса; прокуратуры t и более эффективное обеспечение ею конституционной законности в РФ.г.
Объектом! диссертационного« исследования? является? деятельность, прокуратуры в обеспечении конституционной законности в РФ.
Предмет. диссертационного: исследованиям составляют» правоотношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой РФ« ее надзорных функций; а также функций, связанных: с: ее участием: в реализации: конституционной: законностиi ш правотворчестве иными субъектами;
', Методологическая основа; диссертации. При* работе над
'. диссертацией? для^ достижениям ее цели» и. решения< поставленных; задач:
использовался! комплексный метод: исследования. Применялись как
' общенаучные методы« познания! (анализ, синтез, индукцияз и дедукция,
сравнение), так и методы: юридической« науки (формально-логический;
if
компаративистский, историко-правовой и другие).
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской! Федерации, федеральные законы, указы: Президента РФ;
8
постановления Правительства РФ; региональные и местные акты по ! вопросам роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности.
Эмпирическую« базу исследования составилиs опубликованные материалы¦- деятельности! органов? государственной; власти! Российской Федерации? и материалы^ деятельности? органов; государственной^ власти отдельных; субъектов % России,, отражающие* проблемы; обеспечения* конституционной? законности» на? современном! этапе. При? работе^ над^ диссертацией; использованы» также материалы? практики, обобщенные с участием; автора! на кафедрегконституционного4 и муниципального права! Дагестанского? государственного университета^ в; ходе: подготовки* к
1 республиканским* ш межвузовскими научно-практическим? конференциям
2004и2005тг.
I В? процессе исследования? использовалась правоприменительная?
1 практика федеральных судов;, законопроекты,, материалы» палат
\ Федерального Собрания;, а также результаты опроса, проведенного автором
среди? сотрудников правоохранительных; органов; В« ходе; исследованиям использовалась также практика -¦ нормативно-правового разрешения рассматриваемых вопросов как на федеральном, так и на уровне субъектов х
s РФ:
| Научная^ новизна диссертационного исследования; заключается« в\
¦1
I комплексном >. исследовании t роли- прокуратуры в; обеспечении
I
j конституционной: законности* в; РФ; В связи er осуществлением
Ч
| прокуратурой * надзора за соблюдением Конституции,- и • законодательства на
I территории Российской Федерации важным аспектом является определение
if-4
г конституционно-правового* статуса прокуратуры и ее: места, в: системе
\ органов государственной власти, а также формулирование предложений по
I совершенствованию законодательства в данной сфере.
¦
Основные положения, выносимые на защиту:
Г.. Осуществление эффективного» надзора, за обеспечением" верховенства Конституции, федеральных законов, принципов федерализма, единства и укрепления законности в деятельности органов государственной: власти* m местного» самоуправления, защиты прав граждан* ш их конституционных гарантий^ требует; от прокуратуры^ выработки» новой структурной! ш функциональной политики; Bi организации! деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Часть, первая» ст. 1.1= Конституции»: должна! быть г дополнена? указанием ? Hat то, что > прокуратура» РФ * является ? одним из носителей государственной власти.
Т. Прокуратуре в Конституции? РФ» должна^ быть* посвящена самостоятельная* глава; В^ нет в\ общеш форме: должно? быть, определено назначение прокуратуры, ее место ?¦ в i механизме государственной> власти, закреплены^ функции? прокуратуры, причемг они? могут быть изложены; примерно Bt том; виде, как это? сделано * в> действующем? Законе о.> прокуратуре. Вместе с тем целесообразно, чтобы предмет общего надзора i определялся как «исполнение Конституции и* законодательства»,, а* не «законов». Конституция \ должная четко определять, что? понятие* «законодательство» подразумевает: также законодательство субъектов;
1
1 Федерации:
3 * В ¦ Конституции \ необходимо предусмотреть право законодательной ? инициативы^ Генерального» прокурора* РФ (кг чЛ ст. 104), а также аналогичные полномочия^ Генерального прокурора? применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
4: В Конституции нужно установить, что о прокуратуре принимается не федеральный,.а федеральный; конституционный закону что?важно для
10
престижа прокуратуры как органа: надзора за законностью^ m стране ш стабильности законодательства о ней.
5; Необходимо изменить установленный ст. 129 Конституции порядок, назначения* на должность прокуроров субъектов sРоссийскойi Федерации; по» согласованию» с: администрациями: субъектов! для^ того,, чтобы; не? ставить« прокуроров^ в прямую^ зависимость от органов представительной! ш исполнительной власти субъектов Федерации; что противоречит одному} из; основополагающих принципов прокурорского? надзорам — независимости? прокуроров; от каких-либо юрганов! власти? и негативно »сказывается; на их деятельности. Нужно* также: внести изменениям в^ Закон* "О* прокуратуре: Российской! Федерации" ж законодательно? закрепить, право органов; прокуратуры i в; борьбе с преступностью * координировать < деятельность не только правоохранительных,. но? И) специализированных, органов;, ал также служб государственного контроля.
6;, Деятельность« российской: прокуратуры по* обеспечению? верховенства Конституции! Российской Федерации; единства! правового^ пространства, укреплению законности;, защите прав и свобод«человека к и гражданина, а также? охраняемых: законом« интересов; общества? w государства» в последнее времяt заметно» активизировалась. В5 этой^ связи представляется недостаточно i обоснованным высказываемое предложение об устранении; так; называемой i «общенадзорной» функции i прокуратуры. Например, по состоянию Hai начало г 2005; года? в? соответствие с Конституцией Российской Федерации^ и федеральными законами! были приведены; положения 68 конституций* и? уставов, 4893; иных правовых актов органов;государственной власти субъектов Российской Федерации,, причем две трети из них — благодаря мерам прокурорского реагирования:
I 7. Одним из главных приоритетов в надзорной практике прокуратуры
К;
,ф должен; стать надзор за исполнением- Федерального закона* «О» внесении!
изменений! и* дополнений; в Федеральный < закон» «Об общих принципах организации! законодательных: (представительных)i w исполнительных: органов» государственной* власти! субъектов Российской: Федерации», который» по существу концептуально? меняет направление: развития-федеративных отношений;, вводя? их вг правовое: русло> развития? федерализма в * России, упорядочивает деформированную вертикаль власти,
• предусматривает ответственность главtадминистраций» и*законодательных.
ц
j органов s субъектов г Федерации '¦; за; принятие; законов* и« иных: нормативных;
; правовых актов; противоречащих Конституции РФ и федеральным законам
вплоть до« роспуска* законодательного органа* w отрешения* от; должности! I главы администрации Президентом РФ1
j 8.. Обосновывается» необходимость внесения^ в; порядке
|
j законодательной: инициативы? в> Государственную? думу проекта» новой^
I
j редакции ст. 35 Федерального закона? «О прокуратуре; Российской
Федерации»* на« предмет расширения права обращения- Генерального
I прокурора РФ> в »Конституционный? суд о разрешении дел о соответствии:
i
! Конституции Российской Федерации; по всем^ вопросам, предусмотренным'
\
{ пунктами^ «а», «б», «в» ш «г» ч; 2 ст. 125 Конституции« Российской^
j
[ Федерации;
I
| Теоретическая;и практическая значимость работы. В диссертации
; предлагаются конкретные практические меры, направленные на устранение
имеющихся, пробелов и противоречий г в; определении статуса; прокуратуры;
т . . . .
и ее функциональной деятельности. В осуществлении- приоритетных направлений? деятельности прокуратуры в? обеспечении конституционной
12
законности в Российской? Федерации? должны быть заложены; следующие требования:
- в надзорной деятельности руководствоваться положением о высшей\ юридической: силе Конституции Российской* Федерации, прямом^ ее действии и неукоснительном применении на всейтерриторииРоссии;
- управлениям! Генеральной? прокуратуры! в^ федеральных округах сосредоточить» свош усилия? наг координации* деятельности* прокуратур в федеральных^ округах bi вопросах, касающихся« соблюдения! Конституции) РФ; федерального8 законодательства в сферах государственного* строительства и федерализма, защиты прав и свобод граждан;,
- во взаимодействии с полномочным? представителем {Президентам РФ опротестовывать противоречащие Конституции РФ и федеральным законам % положения? конституций; уставов; законов; ш иных нормативных актов; субъектов;
- в случае отклонения s органами? власти* субъекта Российской * Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт все: материалы- с необходимым- обоснованием* незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру;
- Генеральной \ прокуратуре Российской Федерации ^проанализировать -, практику ш обоснованность» отклонения* протестов^ на* несоответствие: положений* конституций; и; уставов« субъектовi Федерации? Конституции! Российской* Федерации, ш материалы с необходимым; обоснованием* целесообразно; представить Президенту РФ? для запроса в» Конституционный суд РФ о проверке их конституционности;
- в порядке надзора продолжить проверки договоров о разграничении i предметов ведения и полномочий между органами государственной власти г Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 гг..
13
При выявлении? противоречий^ положений договора Конституции РФ- и; федеральным законам направить материалы с необходимым обоснованием в Генеральную? прокуратуру РФ для представления« Президенту РФ для; запросам в Конституционный суд РФ о^ проверке конституционности положений договора;
- активизировать, надзор за законодательством« о? местном? самоуправлении, о государственной и муниципальной службах.
Кроме того; положения, диссертации? могут быть использованы в процессе подготовки« студентовi. по курсу конституционного? права: Российской < Федерации, при % чтении соответствующих спецкурсов, атакже представлять интерес для научных и практических работников.
Апробация^ результатов! исследования. Диссертация?подготовлена) на» кафедре конституционного^ и; муниципального» права; Дагестанского государственного университета.
Основные положения и практические выводы диссертации изложены автором в; десяти опубликованных работах, также нашли отражение в выступлениях автора на республиканских научно-практических и межвузовских конференциях, а также ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава ДГУ;
Структура и' объемг диссертации* обусловлены предметом и задачами; исследования; Диссертация? состоит из введения; трех глав, включающих семь параграфов, заключения и? библиографического списка литературы.
14
ГЛАВАМ 11 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ h Конституционно-правовой статус прокуратуры« в? Российской Федерации?
Конституционализацияг правового статуса прокуратуры- России? в. современных условиях! необходима вследствие того,, что* без» конституционного определения» ее правового- статуса; российский конституционализм! как образ правовой! жизни? современного1 общества- и* как: политический! режим* не: приобретает логически завершенное, стабильное • и полностью демократизированное состояние нишо * форме; нш по содержанию.
В то же время i конституционализация правового статуса прокуратуры; России имеет наибольшее значение дляt ее общего надзора, нежели« для« иных; ее: надзорных; направлений; связанных с уголовно-правовыми! нарушениями и; уголовным» преследованием. Именно «общий! надзор» у многих вызывает сомнение в его конституционности, особенно тогда, когда этому? надзору^ подвергается? сфера частноправовых; отношений* людей; путемя «инициативного присутствия* прокуратуры в людских; делах»?. В! результате- введения >. в действие г «Основных; положений* преобразования * судебной- части; в; России» (29 s сентября;. 1862) Hi «Судебных уставов России» (20 ноября, 1864) общенадзорная? функциям прокуратуры России^ была отменена hi отсутствовала около 60 лет, тем не менее прокуратура* России; продолжала! обладать надзорной функцией в досудебном производстве по уголовным делам, что не вызывало ни у кого никаких
1 Бойко А. Прокурорский надзор ш социально-психологическая атмосфера// Уголовное право. 2002. №4; С. 79-82.
15
сомнений в t допустимости и; правомерности этого вида; прокурорского * надзора ю воспринималось, всеми мыслящими! людьми как вполне нормальное и демократичное явление.
Общенадзорная* функция! прокуратуры» России видоизменялась, то1 сужаясь, то расширяясь, не;только в;¦ досоветский-. но»и* впостсоветский« период, когда! из .• нее законодателем? был исключен? надзор за?исполнением\ законов? гражданами« ш судебными? органами; однако^ в« нее- был введен-надзор за- соблюдением; Конституции? РФ- w прав« и свобод человеках и гражданина!.
Законодательная) база? РФ, возникшая после: 12 декабря- 1993 г.. с; введением; в?действие' новой!Конституции^ РФ,* накопленная«за это? время? прокурорско- надзорная * и i судебная i практика* (особенно г конституционного, гражданского и<арбитражного судопроизводства) позволяют сделать вывод i о том, что общенадзорная ^ функция»прокуратуры России в том ее варианте^ который.' изложен* в* Федеральном^ законе «О* прокуратуре Российской» Федерации» в редакции от 17 ноября 1995г. с последующими изменениями; противоречит, требованиям, духу и принципам-действующей Конституции? РФ; требует корректировки! и> приведения? в? соответствие; с ней; путем, прежде* Bceroj конституционализациш правового статусам прокуратуры и; возведения его (статуса) в конституционные рамки, а также путем увязки еег общенадзорной* функции* с ее: же полномочиями« в-, конституционном! и* гражданском (в т.ч. арбитражном) судопроизводстве.
Причем этаг же практикам и исторический: опыт развития правового пространства страны показывают, что конституционный статус прокуратуры t России- не может быть привнесен в правовую систему России
1 Басков В.Иг История прокуратуры? Российской империи? II Вестник; Московского университета. Серия 11. Право. 1997. №2i С. 3-13.
16
извне или выдуман кем-то, ибо и этот статус, и эти «границы» органически« ш логически» вытекают из сложившейся; В; России за- последние годы реальной правовой действительности.
Конституция?РФ* 1993; года в самых общих чертах определила статус прокуратуры, отметив,, что? она» составляет централизованную систему, организация? и¦ порядок;деятельности*которой определяютсяiфедеральным* законом (ст. 129);
Этого» явно недостаточно для* уяснения» ролш прокуратуры, ег государственном»механизме; К тому же ¦ помещение статьи; о прокуратуре в -разделе "Судебная t власть" сеет: иллюзии\ о: характере их взаимоотношений; Прокуратура,- как, известно,- не; является\ элементомt механизмам судебной« власти, ибо не осуществляет правосудия*
К. сожалению,, в- многочисленных; проектах; Конституции? РФ,\ опубликованных до! принятия? ныне действующей- Конституции (период 1990-1993 гг.), статус прокуратуры не был прописан! должным^ образом; Чаще* всего статья о прокуратуре оказывалась все в том же: разделе? "Судебная власть"^ а; из ее функций* упоминались, функция» уголовного преследования, поддержания! обвинения^ в; суде; надзор 3at законностью,
расследования уголовных дел и в редких; случаях - надзор за исполнением ш
1
I применением законов
1
1
s Опыт работы* прокуратуры* в\ последние годы; связанные с
1 "переходным? периодом?, диктует необходимость, внесения; следующих
{
1 изменений в Конституцию РФ.
Так, например, в законодательстве почти' всех европейских;
щ
I государств и многих других стран; закреплены - и реализуются на практике
1 Басков? В.И. Отечественнаяе прокуратураa в 1922-1996 гг. II Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998i№l. G. 101-1141
I принципы ее объективности, беспристрастности и независимости.
:т Прокуратура независима, (или же- стремится; быть таковой) от любой* внешней * власти, в том числе политической. В' настоящее время \ едва ли \ не
; повсеместно« законодательство? о; прокуратуре развивается? т том*
¦ направлении; чтобы обеспечить. гарантии' невмешательства!
I законодательной; и исполнительной! ветвей» власти« в* содержательную?
| деятельность, прокуратуры; Полномочия! как законодательной; так и*
| исполнительной* властиi определяются \такимt образом, чтобы» они« не: имели»
правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность. Во всяком*
I г
] случае для такого вмешательства определяются конкретные границы .
з Общимдля* всех: прокуратур является также принцип -действенности;,
1
Основная* задача* прокуратур— защита общества* от преступности; Решая?
эту задачу,.прокуратура^сама?определяет, конкретные, не противоречащие
ft
закону и ее правовому статусу меры противодействия преступности;.
Особое значение в зарубежных странах отводится ? вопросу взаимодействия органов \ прокуратурыс полицией. Прш всем многообразии^ форм необходимо отметить, что общим в \ этом вопросе для i большинства зарубежных; стран» является^ понимание m законодательное- закрепление того,, что; прокуратура' есть, и: будет практически? единственным? органом? контроля! за; полицией; соблюдением* ею>закона; за? реализацией^основных; нормативных актов по защите прав и свобод человека;
BJ целом, в= мире нет единой схемы, определяющей^ полномочия и? задачи прокуратуры. Так, например, Португалия является* членом; Совета* Европы и Европейского союза; В государственном! устройстве данной
1 См.: Бессарабов * В.Г. Динамика становления; и • развития российской прокуратуры// Право и политика. 200U №3. -С.27-28Г

 Часть из работы     Получить работу