ВВЕДЕНИЕ
1. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования, В настоящее время весьма активно осуществляются мероприятия по реформированию правовых основ государственной службы в России, в том числе и в системе внутренних дел. В связи с этим возникает необходимость разработки и принятия в этой области новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Действующие на сегодняшний день нормативные правовые акты и, прежде всего, федеральные законы: № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ»' и № 79 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации2 не предусматривают регламентацию всего комплекса вопросов, возникающих в процессе прохождения государственной службы. Помимо этого отсутствуют нормативные акты о таком специальном виде государственной службы, как правоохранительная, что негативно сказывается на порядке организации и прохождении службы в отдельном, так называемом специальном, государственном органе. Всё это вызывает необходимость не только совершенствования действующего законодательства, но и принятия новых нормативно - правовых актов, что в свою очередь, влечёт проведение научных исследований, в том числе и данной области. Не случайно Президент РФ, выступая на расширенном заседании коллегии МВД России в декабре 2005 года, подчеркнул, что «чёткое, последовательное совершенствование существующей правовой базы и разработка новых правовых актов позволяет добиться достаточной правовой обеспеченности государственной службы»3.
В условиях проходящей в Российской Федерации реформы государственной службы необходимость исследования отдельных её видов,
1 СЗ. РФ. 2003. № 22. ст, 2063. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 141-ФЗ; от 06.07.2006 №105ФЗ).
2 СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 02.02.2006 № 19-ФЗ).
3 Пугин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии МВД России 25 декабря 2005г. // Щит и меч. 2005. №1.
определения их места в системе - государственной службы приобретает всё большую актуальность, так как способствует качественному нормативно -правовому регулированию данных проблем.
Недостаточная теоретическая проработка исследуемых проблем, сложность и противоречивость их решения на практике обусловили необходимость концентрации исследования на изучении актуальных вопросов и поиске возможных путей и средств формирования концептуальных конституционных основ службы в органах внутренних дел как специфического вида государственной службы, что является объективной потребностью и важным условием успешного реформирования Российской государственности. При этом конституционно -правовое исследование службы в органах внутренних дел позволяет выделить основные направления и свойства системы правового обеспечения данного вида государственной службы.
Вместе с тем, несмотря на то, что принятие действующей Конституции Российской Федерации достаточно давно заложило предпосылки теоретического обоснования и определения исходных позиций и идей государственной службы (в том числе службы в органах внутренних дел), количество научных исследований, в которых комплексно рассматриваются поднимаемые проблемы именно в конституционно-правовом аспекте, не так уж и много. Остро ощущается необходимость научной оценки проблем совершенствования конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, направлений их развития и детализации в законодательстве, регламентирующем общественные отношения, связанные со службой в данном виде органов государства.
Актуальность изложенных проблем, недостаточная степень их разработанности в научной литературе, необходимость выработки адекватных современным условиям рекомендаций и предложений и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В последнее время появилось немало научных работ, посвященных исследованиям в целом проблем государственной службы Российской Федерации. Так, теоретические основы и
5
различные аспекты государственной службы разрабатывали такие учёные, как: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, А.А. Безуглов, И.А. Василенко, И.В. Ваурина, В.В. Володин, В.А. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, Л.А. Калиниченко, А.Т. Карасёв, А.Н. Кокотов, И.А. Кравец,, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, Л.М. Колодкин В.Ф. Коновалов, А.В. Куличенко, Г.Л. Купряшин, О.Е. Кутафин, В.И. Майоров, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, В.М. Лучин В.О., Манохин, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, А.С Прудников, В.П. Сальников, П.П. Сергун, Ю.Н., Старилов, Е.В. Титова, И.Д. Черник, К.С. Шеремет, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Значительный вклад в развитие теории и практики службы в органах внутренних дел внесли: А.Н Бабай, В.Н. Бойко, В.Н. Бутылин, Н.И Ветров, А.Ф. Волынский, О.А. Галустьян, К.К. Гасанов, В.Н. Григорьев, В.В. Гущин, Р.И. Денисов, А.С. Дугенец, В.Я Кикоть, С.С. Козлов, Л.М. Колодкин, В.Д. Коннов, А.В. Кудрявцев, СИ. Кузьмин, И.В. Кулешов, В.М. Курицин, В. Г. Кутушев, В.П. Лавров, С.Я. Лебедев, В.П. Малахов, В.А. Минаев, Г.М. Миньковский, Р.С Мулукаев, Г.М. Мякишев, Л.И. Поспелова, В.М. Плескачевский, Д.В., Сергун, Ю.Н., Соловей Ю.П., Черников, А.П. Шергин, и другие.
В работе использовались и труды учёных в области общей теории государства и права, конституционного права и других отраслей. Это - С.С. Алексеев, И.А. Азовкин, Н.А. Богданова, Л.Д. Воеводин, А.В. Зиновьев, Е.Н. Хазов, В.Е. Чиркин и другие.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью представленной работы является комплексный анализ конституционно - правовых основ службы в органах внутренних дел, принципов её организации и прохождения, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно — правовой базы анализируемого в работе вида государственной службы и правоприменительной практики в данной сфере.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:
- на основе имеющихся источников сформулировать определение
конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел и раскрыть его;
- показать место и роль службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации;
- систематизировать принципы государственной службы и рассмотреть их реализацию применительно к службе в органах внутренних дел;
- рассмотреть вопросы конституционно -правового регулирования службы в органах внутренних дел, выявить существующие в этой сфере проблемы;
- проанализировать конституционно - правовой статус сотрудников и служащих органов внутренних дел;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно - правовой базы, регламентирующей службу в органах внутренних дел.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах внутренних дел, имеющие комплексный характер.
Предметом исследования выступают проблемы определения конституционно-правовых основ, принципов, порядка и особенностей службы в органах внутренних дел. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы нормативно - правовых источников, регламентирующих службу в органах внутренних дел, практики её применения и особенностей конституционно - правового статуса сотрудников и служащих органов внутренних дел.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, системный, сравнительно- правовой, сравнительно-исторический, функциональный методы исследования, а также метод моделирования, и логико - юридический метод.
Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.
В процессе исследования использовались различные приёмы толкования норм права (логический, функциональный, систематический, филологический и другие), осуществлялась разработка определений и рекомендаций.
В процессе диссертационного исследования автором изучены соответствующие разрабатываемой проблеме источники: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления РФ, в т.ч. ряд документов ведомственного характера (приказы и положения МВД России), фактический материал, нашедший отражение в решениях судебных органов, средствах массовой информации, относящийся к предмету исследования.
Диссертантом использованы научные труды в области конституционного и административного права, теории государства и права, истории правоохранительных органов. Кроме того, многоаспектность исследуемых вопросов обусловила обращение к теоретическим источникам не только по специально-юридической тематике, но и к научным разработкам по философии, методологии науки, лингвистике, психологии и социологии.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности конституционно-правовых аспектов государственной службы в целом и службы органах внутренних дел, в частности, а также проблем правового регулирования государственной службы.
Диссертантом предпринята попытка комплексного системного исследования сущности конституционно - правовых основ службы в органах внутренних дел, результаты которого нашли отражение в содержании работы. В диссертации служба в органах внутренних дел рассматривается в качестве вида федеральной государственной «правоохранительной» службы. В работе отмечается, что правовой статус сотрудников, осуществляющих службу в органах внутренних дел, является одним из видов правового статуса государственных
8
служащих, обладающий соответствующими признаками, характеризующими их как государственных служащих.
В работе предлагается авторское видение поправок в действующее законодательство и подзаконные нормативные акты, позволяющие не только уточнить место службы в органах внутренних дел в общей системе государственной службы, но и дающие возможность осуществлять её более эффективно, в интересах защиты прав и свобод граждан.
Положения и выводы, выносимые на защиту, определяются содержанием диссертационного исследования и заключаются в следующем:
1. Вопрос о месте службы в органах внутренних дел в системе государственной службы остается на сегодняшний день нерешённым и окончательное его разрешение в соответствии с ч.З ст.4 проекта Федерального закона «О правоохранительной службе РФ» связано с изданием Указа Президента Российской Федерации. При этом, учитывая, что служба в органах внутренних дел, как и правоохранительная, напрямую связана с исполнением законов, обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, диссертант предлагает закрепить службу в органах внутренних дел в качестве разновидности правоохранительной службы, а, следовательно, и вида федеральной государственной службы.
2. Службе в органах внутренних дел присущи общие черты, характеризующие государственную службу Российской Федерации в целом, исходящие при этом из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации. Поэтому к рассмотрению службы в органах внутренних дел Российской Федерации необходимо подходить комплексно. Службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы России. Она основывается на общих положениях Конституции РФ, закрепляющих государственную службу в целом, но при этом служба в органах внутренних дел имеет и свои, присущие только ей, специфические черты и признаки.
3. Учитывая особенности службы в органах внутренних дел Российской Федерации, предлагается рассматривать ее как конституционно - правовую категорию, представляющую собой организованную в федеральных органах исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам государственную службу, имеющую специального субъекта, наличие особого статуса и такого статутного элемента как специальное звание.
4. При правовом регулировании вопросов службы в органах внутренних дел законодатель руководствуется принципами государственной службы, которые выступают основополагающими началами службы в органах внутренних дел. Принципы, закреплённые в действующем законодательстве, носят конституционно - правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы. В основе государственной службы лежат, прежде всего, общие принципы, которые свойственны всей правовой системе. В системе этих принципов можно выделить следующие: принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, в том числе и должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; законности; федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власти; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, при
10
этом подчёркивается особенность реализации этих принципов применительно к службе в органах внутренних дел.
5. Специальные принципы, закреплённые в действующем законодательстве, призваны конкретизировать общие принципы в процессе осуществления государственной службы. В системе специальных принципов представляется целесообразным выделить: принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; стабильности кадров государственных служащих в государственных органах; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязи государственной и муниципальной службы; открытости государственной службы и её доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, которые имеют свою специфику применения относительно службы в органах внутренних дел.
6. Диссертант, рассматривая систему принципов, предлагает отнесение к числу принципов государственной службы, обозначенных в действующем законодательстве в сфере государственной службы, также и принципа "единства служения многонациональному народу Российской Федерации", Данный принцип должен выступать в качестве нормативной предпосылки для объединения всех видов государственной службы в рамках единого статуса государственной службы РФ.
7. Органы внутренних дел, исходя из задач, места в механизме государственной власти, можно определить и в качестве специального субъекта государственного управления. Именно органы внутренних дел создаются и
11
функционируют как государственные органы исполнительной власти, специфика деятельности которых определяется на основе выполняемой государственной функции, установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объёмом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел.
8. В диссертации отмечается, что конституционно - правовые основы службы в органах внутренних дел представляют собой соответствующую систему, включающую в качестве элементов конституционно - правовые акты, закрепляющие её как вид государственной службы, и принципы, лежащие в основе организации и осуществления данного вида службы.
9. Одним из видов конституционно - правового статуса государственного служащего автором предлагается рассматривать конституционно - правовой статус сотрудников органов внутренних дел. При этом в работе отмечается, что правовой статус госслужащих является общим по отношению к статусу сотрудников органов внутренних дел, так как по существу все аттестованные сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими.
10. В системе элементов, составляющих статус сотрудников органов внутренних дел, представляется необходимым выделить: а) функции деятельности данных лиц, б) совокупность прав и обязанностей, определяющих положение данных лиц во взаимодействии с обществом и государством; в) гарантии, ответственность, запреты и офаничения, закреплённые в Конституции РФ, Федеральных законах и других нормативно - правовых актах.
Рассматривая правовой статус сотрудников органов внутренних дел, соискатель пришёл к выводу о том, что они обладают общими для всех государственных служащих правами, несут общие для всех обязанности, но в силу специфики данного вида службы их деятельность характеризуется специфическим чертами. Это проявляется, прежде всего, в компетенции, офаниченной рамками системы органов внутренних дел.
12
11. В связи с тем, что ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» включает в реестр должностей федеральной государственной службы пункт о перечне типовых должностей правоохранительной службы, но не раскрывает его содержания, представляется необходимым соответствующим образом скорректировать проекты законов «О правоохранительной службе РФ» и «О службе в органах внутренних дел РФ» в части определения статуса сотрудников органов внутренних дел в системе правоохранительной и федеральной государственной службы соответственно, а также уточнить, что государственными служащими в системе органов внутренних дел считаются только должностные лица этих органов, имеющие специальные звания. Все остальные лица входят в категорию «служащие органов внутренних дел».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обуславливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся различных аспектов службы в органах внутренних дел. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения и выводы развивают, дополняют и уточняют характеристику конституционно -правового регулирования, содержание принципов как службы в органах внутренних дел, так и государственной службы в целом.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней результаты исследования могут быть использованы для: - внесения дополнений и изменений в действующие и принятия новых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы службы в органах внутренних дел;-непосредственного применения сотрудниками органов внутренних дел в процессе своей повседневной профессионально-служебной деятельности, а также при организации учебного процесса в высших и средних юридических учебных заведениях при изучении ряда тем таких учебных дисциплин как конституционное, административное право, правоохранительные органы.
13
Обоснованность и достоверность полученных результатов обуславливается обширной теоретической, информационной и нормативной базой исследования. В работе использовались нормативно - правовые акты Российской Федерации, практика деятельности высших судебных органов, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах учёных.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Работа прошла рецензирование и обсуждение на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Отдельные положения диссертации излагались в научных докладах, сообщениях на научно - практических конференциях, научных публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались в учебном процессе при проведении занятий по спецкурсу «Правоохранительные органы», а также при проведении занятий по дисциплинам «Конституционное право РФ» и «Административное право».
Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
14
ГЛАВА 1. Служба в органах внутренних дел в системе государственной
службы: конституционно-правовая характеристика. §1. Государственная служба как конституционно-правовая категория: общая характеристика, структура.
Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, главным образом, в интеллектуальном отношении.
Решающим фактором является объект воздействия в процессе осуществления самой деятельности. Служба есть трудовая деятельность для других людей. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, при этом данное воздействие — непосредственное, а человек — как конкретный индивидуум. Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества1.
Можно полагать, что явление «служба» возникло в тот период, когда в треугольнике Владимир - Киев - Новгород начала формироваться государственность Руси. А со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти. Но рубежным событием, придавшем службе подлинно государственное значение, стала утвержденная Петром I 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако, воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был» . Это был актуальный для того периода и действенный нормативный акт, заложивший основы государственной службы в целом. Табель о рангах впервые сформировал в России подход к государственной службе как единой системе.
1 Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико - правовое исследование. -М.: Луч, 1995, с.78.
1 Хрестоматия по истории отечественного государства и права X век — 1917 г. Составитель Томсинов В.А. М.: «Зерцало», 1998, с. 248.
15
В самом общем значении служба - это профессиональная деятельность определенного контингента лиц по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Но управлением служба не исчерпывается. Служба состоит и в осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей, сюда же можно добавить и техническое обслуживание управленческой деятельности, которое зачастую осуществляют служащие, находящиеся на более низком должностном положении.
Во внутреннем содержании службы различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание службы (установление должностей, определение полномочий по каждой должности, установление порядка замещения должностей, прохождения службы, оснований и порядка увольнения со службы); во-вторых, сама служебная деятельность (весь процесс и временной период реализации должностных полномочий).
Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего её лица1.
Служба имеет многочисленные и разнообразные функции, которые позволяют ее специализировать. В результате взаимообусловленной связи службы и организации, в которой она осуществляется, статус организации определяет содержание и статус службы. Все организации (объединения) с учетом характера и содержания задач, делятся на государственные и негосударственные.
К государственным относятся организации, которые создаются государством для реализации государственных задач. Это - государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования. К негосударственным - можно отнести все
1 Л.А. Чиканова Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросу теории и практики. //Журнал российского права, 2005,N4, с. 11.
16
остальные предприятия, учреждения и организации. Таким образом, можно выделить службу государственную и службу негосударственную.
В связи с тем, что предполагается непосредственное рассмотрение именно государственной службы, необходимо отметить, что государственная служба существует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества таких, как: - управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); - управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); - управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).
При этом следует обратить внимание и на то, что в европейских языках термины описания государственной службы (управления) - civil, public, publique, offentlich («гражданская», «публичная», «общественная») - подчеркивают публичный характер деятельности государственной администрации и её взаимодействие с институтами гражданского общества. В российской же традиции акцент делается на государственном характере службы (т.е. службы «государевой»),
В отношении понятия «государственный служащий» существуют такие же различия.
Например, в англосаксонских странах используется термин civil servant, в буквальном смысле означающий «гражданский служащий», т.е. чиновник, который служит обществу, а не узкой касте бюрократов1. В русском переводе, в соответствии с политическими реалиями, оно обозначает не «гражданского служащего», а «государственного служащего», который подчинен не народу, а только своему начальству.
К тому же следует учитывать, что в некоторых странах Запада, имеющих стабильную систему служебного законодательства, отсутствует строгое нормативное определение государственной службы. Однако в этом случае
1 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США: Политико-правовой комментарий. М., Юристъ, 1985. с. 88.
17
законодатель указывает специфические признаки государственного служащего, которые отличают его от других категорий работников.
Так, например, во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или больничной государственной службы1.
На государственной службе в этой стране состоят лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня (около половины государственных служащих работают в учреждениях образования и здравоохранения. Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы:
1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты);
2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии.
В Германии понятие «государственная служба» также охватывает всех работников государственных учреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т.д2. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной
1 Балаж И. Французская система государственной службы // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. Вып. 2. - М.: РАГС, 1995, с. 9.
2 Топорник. Н. Государственное право Германии. -М.,: РАГС, 1994, с,27.
|
