3 ВВЕДЕНИЕ
«Одною из характернейших особенностей современного экономического строя является чрезвычайно широкое развитие кредитного хозяйства. Экономисты в один голос отмечают, что кредит является главным средством и одним из главных двигателей современного рыночного оборота...», - писал еще в начале XX века А.С. Звоницкий1.
В условиях рыночной экономики одним из самых надежных средств обеспечения обязательств по кредитным договорам, договорам займа, купли-продажи и другим является, как известно, залог недвижимости, применительно к теме исследования - залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Переход к рыночной экономике обусловил необходимость создания в сельском хозяйстве условий для развития предпринимательской деятельности, осуществляемой самостоятельно, на свой риск и направленной на систематическое получение прибыли от пользования землей, другими средствами производства, от продажи сельскохозяйственной продукции.
Функционирование в сельском хозяйстве субъектов предпринимательской деятельности основывается на ст. 34 Конституции Российской Федерации , устанавливающей, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, а также на статьях Гражданского кодекса Российской Федерации3 (далее - ГК РФ), регулирующих предпринимательскую деятельность граждан и юридических лиц.
Актуальность исследования правового регулирования ипотеки земель сельскохозяйственного назначения состоит в том, что вопрос ипотеки сегодня
1 Звоницкий А.С. О залоге по русскому праву. - Киев, 1912. - С. 1.
2 "Российская газета", № 237,25.12.1993.
3 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 (часть первая), СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410 (часть вторая).
4 является особенно важным для развития экономики сельскохозяйственного
производства Российской Федерации в целом и чрезвычайно важным для развития финансово-кредитной системы агропромышленного комплекса.
Возвращение России к рыночной экономике и признание права частной собственности на землю означало, по существу, и признание необходимости восстановить институт залога земельной недвижимости (ипотеки).
Формирование цивилизованного оборота земельных участков стало в настоящее время одним из основных факторов в системе мер, направляемых на развитие сельскохозяйственного производства. Значительная роль в этом обороте принадлежит ипотеке, способной обеспечить в условиях рыночной экономики социально значимое функционирование права собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
До внесения изменений в п. 1 ст. 63 Федерального закона от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»4 (далее - Закон об ипотеке) Федеральным законом от 5 февраля 2004 г.5 Закон об ипотеке содержал запрет на ипотеку сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств, т. е. фактически содержал запрет на залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Актуальность исследования правовых проблем залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения подтверждает принятая Правительством Российской Федерации Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р)6, в которой создание системы земельно-ипотечного кредитования названо в числе одной из приоритетных задач национального проекта по развитию АПК на ближайшие два года.
4 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
5 СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 406.
6 СЗ РФ. 2006. №5. Ст. 589.
5 Постановка такой задачи есть доказательство того, что общие предписания
об ипотеке действующего законодательства - ГК РФ и Закона об ипотеке -практически не могут обеспечить залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, т. е. не могут обеспечить функционирование института ипотеки в отношении данной категории земель.
В условиях современного состояния правового регулирования залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения существует ряд правовых проблем, требующих научного анализа его теоретических основ, соответствующего законодательства, а также истории развития данного правового института в целях выявления тех правовых механизмов, которые способны реализовать потенциальные возможности данного института применительно к землям сельскохозяйственного назначения. Это обстоятельство определило интерес к данной теме, обусловило ее выбор и направление исследования.
Исторический опыт применения института залога недвижимости, земельной недвижимости, в особенности, свидетельствует о том, что социально-эффективное функционирование этого института обеспечивается в контексте взаимодействия частного и публичного права. Это касается правового регулирования залога земельной недвижимости в его целостности -правового статуса залогодателя, правового статуса залогодержателя, системы учреждений ипотечного кредитования, государственного контроля за ипотечными операциями7.
В данной работе основное внимание уделяется проблемам, относящимся к правовому статусу залогодателя и залогодержателя (в параметрах договора об ипотеке). Вопросы, относящиеся к правовому статусу учреждений ипотечного кредитования и правовому регулированию государственного контроля за ипотечными операциями являются предметом самостоятельного исследования.
7 Фомина Л. П. Банковский кредит под залог сельскохозяйственных земель // «Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы». - М.: Институт государства и права РАН, 1998. -С. 137.
6
Объектом диссертационного исследования является действующее федеральное законодательство, регулирующее залог недвижимости и относящиеся к залогу недвижимости, земельной недвижимости, в частности, иные нормы гражданского, земельного и экологического права. В рамки исследования было включено также законодательство о залоге земель дореволюционной России и действующее законодательство Германии.
Предмет исследования в данной работе - процессы развития правового регулирования залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, факторы, оказывающие воздействие на это развитие и определяющие его направление.
Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы выявить объективные требования, предъявляемые к правовому регулированию залога земель сельскохозяйственного назначения и, соответственно, объективно необходимые особенности этого регулирования, выявить содержащиеся в действующем законодательстве об ипотеке положения, препятствующие динамичному развитию ипотеки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. На этой основе -разработать предложения по совершенствованию правового регулирования залога земель сельскохозяйственного назначения с тем, чтобы обеспечить функционирование института ипотеки соответственно его социальному назначению применительно к данной категории земель.
Для достижения названной цели были поставлены следующие основные задачи:
1) провести детальный анализ действующего российского законодательства об ипотеке, законодательства о залоге земель дореволюционной России и действующего законодательства Германии, а также проанализировать в сравнительно-правовом аспекте массив изученного законодательства;
2) выявить в аспекте поставленной цели исследования недостатки действующего российского законодательства, касающиеся его теоретико-правовых основ и конкретных предписаний;
7 3) сформулировать предложения по совершенствованию правового
регулирования залога земель сельскохозяйственного назначения в
направлении, обеспечивающем оптимальный учет экономического,
социального и экологического значения этих земель.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, историко-правовой, сравнительно-правовой, лингвистический анализ. Их применение позволило выявить широкий круг взаимосвязанных проблем в области правового регулирования залога сельскохозяйственных земель, проанализировать в комплексе проблемы организации земельного ипотечного кредитования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области гражданского, земельного, экологического права: Беляевой З.С., Брагинского М.И., Витрянского В.В., Грачева И.Д., Дмитриева А.В., Звоницкого А.С., Иконицкой И.А., Кассо Л. А., Лукиной З.П., Мей ера Д.И., Пухты Г.Ф., Смирнова В.В., Суханова Е.А., Фоминой Л.П., Шершеневича Г.Ф.
В работе использовались труды, посвященные непосредственно проблемам залога земель сельскохозяйственного назначения: Акманова С.С., Быстрова Г.Е., Лойко ПФ., Мигулина П.П., Соловьева М.А., Черных А.В., Фоминой Л.П. и диссертационные работы Барашян М.М., Пономарева М.Г., Семченковой СВ.
Данное исследование является первым в современной России комплексным монографическим исследованием проблем правового регулирования залога земель сельскохозяйственного назначения, что позволило раскрыть применительно к данной категории земель потенциальные возможности института ипотеки после почти девяностолетнего отсутствия его в российском праве.
Результаты проведенного исследования дают основание считать, что в случае залога земель сельскохозяйственного назначения особенности предмета залога и особый социальный статус залогодателя требуют «специализации» общих предписаний ипотечного права.
8
Во-первых, земли сельскохозяйственного назначения включают сельскохозяйственные угодья, являющиеся средством производства в сельском хозяйстве, и их нерациональное использование ставит под угрозу экономическую безопасность государства (продовольственную безопасность). Отсюда вытекает огромное социальное значение земель сельскохозяйственного назначения и особая социальная роль сельхозпроизводителей. Во-вторых, организация использования этой категории земель технологически наиболее сложна. Этот процесс на практике включает постоянное поддержание плодородия земель и функционирование соответствующей инфраструктуры.
В действующем российском законодательстве отмеченная (общеизвестная!) особенность земель сельскохозяйственного назначения (земельного участка как предмета ипотеки) по существу не учитывается. Состояние указанного законодательства есть, следовательно, вторая причина, которая требует дополнительно к общему специального правового урегулирования ипотеки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Данная специализация может осуществляться как посредством конкретизации действующих гражданско-правовых норм, так и на основе публично-правового урегулирования определенных аспектов ипотеки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Специализация норм современного ипотечного права применительно к земельным участкам из земель сельскохозяйственного назначения может быть представлена в виде Федерального закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения».
Данный вариант представляется оптимальным. На основе теоретических выводов и конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования залога земель данной категории разработана концепция и подготовлен проект названного закона.
Концепция закона ориентирована на обеспечение функциональности института ипотеки применительно к землям сельскохозяйственного
9 назначения, в том числе 1) на поддержку залогодателя в его производственной
деятельности, 2) на сохранение земельного участка в собственности залогодателя и сельскохозяйственном производстве, 3) на обеспечение законных прав залогодержателя.
Общая цель такого закона - содействовать решению экономических и социальных проблем в сфере сельскохозяйственного производства.
Концептуальные положения проекта закона выносятся на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Сложность такого предмета ипотеки как земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения обусловила необходимость сформулировать юридическое понятие предмета ипотеки данных земельных участков как определенное правовое единство земельного участка и находящихся на этом земельном участке объектов недвижимости, прочно связанных с землей.
Предлагается следующее определение предмета ипотеки в рамках Закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» - земельный участок, отнесенный к категории земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с действующим законодательством, находящиеся на этом земельном участке здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также коммуникации, мелиоративные сооружения, многолетние насаждения.
Объективная необходимость обозначенного правового единства обусловлена тем, что данные объекты недвижимости органически включены в процесс сельскохозяйственного производства, составляют его необходимый элемент, обеспечивающий использование производительных свойств сельскохозяйственных угодий, организацию (функционирование) сельскохозяйственного производства от использования сельскохозяйственных угодий до первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Основная позиция в вопросе определения предмета ипотеки при залоге земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения состоит в том,
10 что прочно связанные с земельным участком объекты недвижимости не могут
быть самостоятельными предметами прав. Такой земельный участок есть некая целостность имущества, составляющая единство в правовом отношении -единый предмет прав.
1.1. Концепция Федерального закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» должна строиться на принципе залога земельного участка, а не его части.
Понятие части земельного участка как самостоятельного объекта земельных отношений в п. 1 ч. 3 ст. 6 ЗК РФ не имеет юридического содержания. В абз. 2 п. 2 ст. 6 ЗК РФ речь идет о понятии делимого земельного участка, т. е. участка, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок. В данном контексте предметом прав признается только самостоятельный земельный участок.
1.2. Согласно Закону об ипотеке (п. 3 ст. 31) залогодержатель имеет право на удовлетворение своего требования по обязательству, обеспеченному ипотекой, из страхового возмещения. Проведенное исследование дает основание считать, что в случае наложения взыскания на земельный участок залогодержатель должен быть вправе обратить взыскание, в том числе на: 1) принадлежности земельного участка; 2) продукты земельного участка (сельскохозяйственная продукция); 3) требования в отношении выплаты арендной платы (если земельный участок сдан в аренду).
Залогодержатель получает право на обращение взыскания на принадлежности и продукты земельного участка только в случае, когда такие принадлежности и продукты к моменту обращения взыскания являются собственностью собственника земельного участка.
К принадлежностям земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения необходимо отнести: средства сельскохозяйственного производства (включая скот), сельскохозяйственные продукты, поскольку они необходимы для дальнейшего ведения хозяйства до того срока, когда предполагается сбор
11
таких же или подобных продуктов, а также имеющиеся удобрения, полученные в границах земельного участка.
Целью наделения залогодержателя указанными правами является возможность получить удовлетворение за счет принадлежностей, продуктов земельного участка, требований в отношении арендной платы в случае если долг не покрыт продажей земельного участка.
2. Особое социальное назначение института ипотеки применительно к землям сельскохозяйственного назначения дает основания полагать, что Федеральный закон «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» должен строиться на принципе целевого установления ипотеки: земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут быть предметом ипотеки для таких целей развития сельскохозяйственного производства как: а) улучшение земель и осуществление мероприятий по повышению их продуктивности; б) покупка земель сельскохозяйственного назначения, покупка сельскохозяйственной техники; в) строительство, реконструкция или приобретение объектов сельскохозяйственного назначения; г) закладка и уход за многолетними насаждениями; д) приобретение поголовья племенного скота.
3. Основной цели Федерального закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» подчинены предложения установить в данном законе ряд позиций, направленных на сохранение земельного участка в сельскохозяйственном производстве:
а) установить право арендатора или собственника соседнего земельного участка приобрести земельный участок, на который обращено взыскание, в приоритетном порядке, используя преимущественное право покупки, до проведения торгов; арендатор вправе приобрести земельный участок, на который обращено взыскание, при условии, что данный арендатор не является залогодателем прав аренды земельного участка; в случае если арендатор не воспользуется своим правом, то право преимущественного приобретения получает собственник соседнего земельного участка, имеющего общую
12 границу с участком, на который обращено взыскание, с которым продаваемый
земельный участок может составить единый массив (т. е. быть объединен в составе категории земель сельскохозяйственного назначения); и арендатор, и собственник соседнего земельного участка вправе воспользоваться преимущественным правом покупки при условии рационального использования находящихся у них во владении земельных участков в соответствии с их целевым назначением;
б) установить институт принудительного управления, когда залогодержатель, помимо права обратить взыскание на предмет залога, получает право требовать введения принудительного управления заложенным земельным участком;
4. В названом проекте закона говорится о поддержке государством участников ипотечных операций, в частности, это;
а) возмещение кредиторам кредитной ставки или ее части по кредитам, полученным залогодателями, при предоставлении кредиторами обязательных отсрочек возврата кредитов в срок, в течение которого обеспечивается устранение возникших обстоятельств и нормальное функционирование производства в случае чрезвычайных обстоятельств вследствие стихийных бедствий (засуха, наводнение и пр.) и по техногенным причинам;
б) возмещение кредиторам кредитной ставки или ее части по кредитам, полученным залогодателями, при предоставлении кредиторами в течение первых трех лет действия кредитного договора отсрочки по выплате кредитной ставки;
в) возмещение кредиторам суммы, не покрывшей задолженность по кредиту (займу) при реализации земельного участка с торгов.
5. Необходимо изменить ряд норм действующего законодательства с целью обеспечения большей функциональности ипотеки земельных участков: представляется обоснованным внести поправки в п. 2 ст. 62 Закона об ипотеке, в п. 1 ст. 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, что позволит участнику общей долевой собственности на земельный участок
13 заложить свою долю в праве общей собственности без согласия остальных
собственников и без выделения земельного участка в счет земельной доли; необходимо устранить противоречие п. 5 ст. 22 ЗК РФ подпункту 1.1. п. 1 ст. 62 Закона об ипотеке (нормы ЗК РФ должны быть приведены в соответствие с нормами Закона об ипотеке); необходимо ввести императивную норму в Закон об ипотеке, согласно которой будет устанавливаться залог на прочно связанные с земельным участком объекты недвижимости, которые будут возведены на землях сельскохозяйственного назначения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется поднятыми теоретическими и практическими проблемами в сфере ипотеки земель сельскохозяйственного назначения и внесенными предложениями для их решения, ориентированными на дальнейшее совершенствование института ипотеки.
Подготовленный автором проект Федерального закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» прилагается к тексту диссертации.
Указанный проект закона был представлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, могут быть использованы в законотворческой деятельности, в научно-исследовательской работе, в учебном процессе юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора. Основные теоретические разработки докладывались и обсуждались на заседаниях сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН.
Основные выводы диссертационного исследования были изложены автором в публикациях журнала «Государство и право», Сборнике статей аспирантов и стажеров института государства и права РАН.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, списка
14 использованной литературы, нормативно-правовых актов и приложения
(Проекта Федерального закона «Об особенностях ипотеки (залога) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения»).
15 ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ЗАЛОГА В РОССИИ
§ 1. Институт залога и его развитие в ХШ-XVTi вв.
Институт ипотеки в России имеет многовековую историю. Уникальность и национальное своеобразие отечественного правового регулирования в данной
о
сфере системы состоит в том, что оно развивалось от ипотеки к фидуции , а не наоборот.
Развитие залога на территории Древней Руси происходило неравномерно, поскольку этот правовой институт в первую очередь развивался в центрах торговли, где его регулирование и было наиболее прогрессивным.
В древнейшую эпоху развития Руси в качестве обеспечения исполнения обязательства служило не имущество, а личность должника. Такая форма залога получила название «закупничество» или «закладничество» и достаточно долго существовала в России9.
Объяснить это можно тем, что ценности, отдаваемые в долг, не могли сами обеспечивать верителя, так как они, по общему правилу, предназначены были к потреблению самим должником. Имущество должника тоже не служило надежным обеспечением, потому что при отсутствии постоянного менового оборота оно не могло иметь объективной меновой ценности. Вследствие перечисленного главным средством взыскания служило понуждение должника
8 Фидуция (fiducia) - форма права собственности и вид залога по римскому праву. Отдача в залог в этом случае совершалась посредством mancipatio или in jure cessio вещи, с условием remancipatio после полного удовлетворения кредитора. - Хвостов В.М. Система Римского права. Учебник. -М., 1996. - С. 335.
9 Залог и ипотека в российском и зарубежном праве (материалы международной научной конференции). - М.: Институт государства и права, 1999. - С. 4S,
16
к уплате посредством репрессивных мер против его личности10.
Закладничество вплоть до XVII в. было одним из способов закрепощения крестьян и посадских людей и продолжало действовать в России практически до начала XIX в. Столь длительное существование закладничества, - как пишет Климов Я. Ю., - было обусловлено практически полным отсутствием какого-либо имущества у крестьян, которые составляли основною массу должников, и не могли предоставить кредитору в обеспечение исполнения своего обязательства какое-либо обладающее стоимостью имущество. Закладничество в определенной степени тормозило развитие других форм залога, поскольку
было достаточно распространенным в отношениях с участием крестьян и
«и простых людей .
Закладничество не было, однако, единственной формой залога в России, поскольку общей особенностью развития российского залогового права было параллельное существование различных форм залога. Этот вывод, в частности, позволяет сделать анализ статей Псковской судной грамоты, в которой упоминается об обеспечении исполнения обязательства имуществом должника, об оценке имущества судом и даже о взыскании путем продажи залога12. И уже в Пскове был известен институт, по которому грамота (грамоты, кроме правительственных, - акты о владении землей) могла быть объектом залоговой сделки. О возможности залога грамот шла речь в 29-Й статье Псковской судной грамоты: «А которой человъкъ кому закладъ положить въ чемъ, грамоты или иное што...». И нет оснований отрицать возможность аналогичной сделки в других местностях, особенно в Новгороде1 . Можно допустить, что заклад документа был слишком сложной сделкой для древнего правосознания, но если мы встречаем заклад документов в памятниках, то это потому, что документ выступает здесь в качестве документа, содержащего сведения о недвижимом
10 Звоницкий А.С. О залоге по русскому праву. Киев, 1912. - С. 9.
" Залоги ипотека в российском и зарубежном праве (материалы международной научной конференции). - М:
Институт государства и права, 1999. - С. 48.
13 Зноницкий А.С. О залоге по русскому праву.-Киев. 1912. -С. 41.
11 Там же, С. 51.
|
