ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ее научно-теоретической и практической значимостью. В научно-теоретическом плане изучение проблемы конституционно-правового регулирования референдума субъекта Российской Федерации диктуется тем, что данный правовой институт является сравнительно новым для российского конституционного права, который проходит этап своего становления. В настоящее время накоплен определенный опыт использования референдума в субъектах Российской Федерации, который требует своего научного осмысления.
Исследование института референдума на данном этапе развития нашей страны представляется необходимым, поскольку именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие, которое является неотъемлемым признаком демократического правового государства.
Неравномерность, неоднородность развития законодательства о референдуме на региональном уровне ставит перед современной наукой конституционного права задачу разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства о референдумах.
Эти обстоятельства и определяют растущий интерес исследователей к проблемам референдума субъекта Российской Федерации.
Степень изученности темы. Вопросам становления и развития института референдума посвящена обширная научная литература, которую можно разделить на несколько групп.
К первой группе относятся статьи, монографии, исследования, касающиеся общих вопросов референдума. Это
3
работы таких современных российских исследователей как М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Б.В. Круглое, Г.В. Синцов, В.А. Туманов, И.А. Филипова. В.В. Комарова, например, наиболее полно рассматривает вопросы закрепления референдума на федеральном уровне в Российской Федерации, его основные стадии, а Г.В. Синцов акцентирует свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права.
Вторая группа работ посвящена проблемам анализа референдумов в зарубежных странах, занимались А. Ангелов, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, Б. Спасов, В.А. Туманов, H.A. Трайнин, СВ. Троицкий. Они также посвятили проблемам референдума монографии. В.Н. Мамичев, например, проводит историко-правовое исследование референдума в законодательстве зарубежных стран и России, В.В. Маклаков посвятил свои монографии анализу законодательства о референдуме в странах Европейского союза, а также в буржуазных государствах.
В работах таких ученых-правоведов как Г.В. Барабашев, В.И. Дорогин, В.Т. Кабышев, P.A. Сафаров, А.П. Фарберов, Г.Х. Шахназаров институт референдума в СССР занимает одно из ключевых мест.
Вместе с тем, недостаточно изученными продолжают оставаться вопросы, связанные с тенденциями развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации. Также, проблема становления и развития института референдума субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке. В связи с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», регулирующего отношения, связанные с референдумом, это стало еще более актуальным.
Цель представленной диссертации состоит в обобщении и критическом анализе законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, практики применения данного правового института в субъектах Российской Федерации, а также в рассмотрении истории развития правового института референдума в России и зарубежом.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - законодательство Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума субъекта Российской Федерации, его современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике. Данные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в его сравнении с федеральным законодательством.
Предмет исследования определяет и его основные задачи, которые заключаются в определении тенденций и закономерностей развития института референдума субъекта Российской Федерации, его реализация в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов; анализе особенностей конституционно-правового развития института референдума субъекта Российской Федерации; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации; определении юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые представлен комплексный анализ современного состояния, основных тенденций, закономерностей и противоречий развития законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.
Научную новизну диссертации дополняют положения, выносимые на защиту. Они состоят в следующем:
1. Определение понятия референдума субъекта Российской Федерации как голосования на определенной территории, проводимого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющегося непосредственным выражением народовластия;
2. Обоснование положения о том, что в настоящее время в Российской Федерации не существует единого, непротиворечивого института референдума субъекта Российской Федерации;
3. Вывод о том, что для квалифицированного проведения референдума необходимо, чтобы граждане заблаговременно получали по месту жительства информацию с текстом проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему, как это предусмотрено в законодательстве некоторых зарубежных стран (Швейцария, США, Австрия, Венгрия);
4. Исследование тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, указывающих на постоянный характер процесса совершенствования регионального законодательства о референдуме; унификация законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме; расширение практики региональных референдумов, постоянно выявляющей недостатки законодательства; создание «модельных» законов, носящих рекомендательный характер и корректирующих развитие законодательства о референдуме;
5. Исходя из анализа предмета референдума субъекта Российской Федерации, сделан вывод о необходимости закрепления в законодательстве перечня вопросов, решение которых должно производиться исключительно путем вынесения на референдум субъекта Российской Федерации;
6. Установление того факта, что введение понятия консультативного референдума в некоторых субъектах Российской Федерации не противоречит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как на уровне субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить дополнительные виды референдумов, но только в том случае, если решения, принятые на этих референдумах, не имеют юридической силы.
7
Методологической основой работы стали современные научные концепции референдума, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Поскольку институт референдума является правовым институтом конституционного права, то оно играет систематизирующую, интеграционную и обобщающую роль в его становлении, закреплении, развитии и реализации на практике.
Среди методов исследования, используемых в диссертационном исследовании, следует отметить диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно - научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Теоретическая значимость диссертации обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, выявить основные тенденции и закономерности его развития. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдумах, демократии, правах и свободах гражданина, приведут к совершенствованию и развитию понятий аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость диссертации диктуется необходимостью дальнейшего совершенствования федерального и законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации можно использовать в учебном процессе при чтении курса конституционного права России,
8
спецкурсов и спецсеминаров на юридических факультетах высших учебных заведений.
Основными источниками права, изучаемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов Российской Федерации; постановления
Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам конституционности положений федерального законодательства о референдуме; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации, касающиеся института референдума.
Апробация диссертационного исследования
осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского, в выступлении автора на Всероссийских научно-практических и международных конференциях (Пенза, 2004-2005 гг.), опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного университета и Пензенского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения и списка источников права и научной литературы. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
1.1. Теоретико-правовые основы института референдума
Конституция Российской Федерации, провозглашая и закрепляя единственным источником власти, многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы1.
Однако референдум является далеко не единственной формой непосредственной демократии. Разработкой и анализом этой проблемы занимались многие отечественные ученые государствоведы2. Несмотря на то, что каждый из них по своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящийся к институту непосредственной демократии, а также содержание этого института, тем не менее, в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам»3. Исходя из этого определения, на наш взгляд, необходимо провести сравнительно-правовой анализ содержания института референдума
1 Конституция Российской Федерации.- Ст.З. Ч. 3.
2 Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия.- М.Д974.-С.137.; Сафаров P.A. Развитие непосредственной демократии в СССР.- М.,1962.-С237, 241.; Фарберов А.П. Демократия развитого социалистического общества.- М., 1975.-С.22.; Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии с Советском государстве.- М.,1965.-С.З.; Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве.- Саратов.,1974. - С.4-5.; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР. -М.,1984.-С5.
3 Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.- С. 35.
10
с иными, наиболее близкими к нему по форме и содержанию институтам непосредственной демократии.
В российской правовой науке уже были попытки сравнения института референдума с похожими правовыми институтами4. Так, Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к институту референдума следующие институты непосредственной демократии: институт выборов народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; институт всенародного опроса (плебисцита); институт отзыва народных представителей; институт петиций (обращений) граждан5. Г.В. Синцов более подробно останавливается на первых двух институтах, так как, по его мнению, они схожи с институтом референдума. Что касается института отзыва народных представителей - фактически, содержание этого института сводится к организации властного, общественно значимого волеизъявления граждан по поводу представительного мандата лица, лишившегося доверия избирателей. А институт петиций (обращений) граждан относится к числу наименее разработанных государственно-правовой наукой6.
На наш взгляд институт референдума наиболее близок институту всенародного опроса (плебисцита). В пользу этого говорит не только активная правовая полемика, которая велась и продолжает вестись по этому поводу последние десятилетия, но и анализ определений, содержащихся в энциклопедических словарях и другой справочной литературе.
4 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации.//Право и жизнь. - 1995. - №7.; Синцов Г.В. Анализ содержания понятия референдума.//Актуальные проблемы политики и права. - 2004. - №7.
5 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Указ. соч. - С. 52-56.
6 Синцов Г.В. Анализ содержания понятия референдума.//Актуальные проблемы политики и права. - 2004. -№7.-С. 190.
11
Что касается споров по поводу отождествления референдума и плебисцита, то в отечественной науке нет однозначного ответа на данный вопрос. Одни ученые-правоведы высказываются за разделение таких понятий как «референдум» и «плебисцит», другие - придерживаются строго противоположного мнения.
Автор полностью поддерживает позицию В.Ф. Котока, утверждающего, что «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер»7.
В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит - это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума, и, исследуя данный вопрос, указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение .
Б. Спасов и А. Ангелов трактуют понятие референдума как такую форму «всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения»9.
И.П. Трайнин полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга10, и понимал под референдумом «право
7 Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве. М., 1965.- С. 585.
8 Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. - С. 49.
9 Спасов Б., Ангелов А. Государственное право Народной республики Болгария. М., 1962.- С. 79.
10 Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистических странах.//Советское государство и право.-1937.-№1-2.- С. 100.
12
народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством»11.
СВ. Троицкий рассматривает референдум как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения»12.
В.В. Маклаков указывает, что «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта»13.
В. Дорогин отмечает, что «референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно-правовой институт референдума»14.
Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населения в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни»15.
М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что «по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин «плебисцит» часто употребляется как синоним референдума»16. С ними категорически не соглашаются P.A.
11 Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистических странах.//Сов. гос. и право. 1937. №1-2. С. 100.
12 Троицкий СВ. Институт референдума в освободившихся странах в южной Азии. М., 1990.С. 23-40.
13 Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1985. С. 132.
14 Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С .199.
15 Непосредственная демократия в СССР. М., 1984. С. 33.
16 Баглай М.В., Туманов В.А. Референдум: малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998.-С. 401-403.
13
17 16
Сафаров и Г.В. Синцов , отвергая такое отождествление, и указывают на то, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование.
Не существует единого мнения и в законодательстве зарубежных стран по данной проблеме. Например, на основании ст. 49 Конституции Бразилии 1988 года, определяющей компетенцию Национального конгресса, ряд конституционалистов склоняются к тому, что референдум в Бразилии носит консультативный характер, а плебисцит - решающий. Французская классификация основывается на трудах Л. Дюги, различавшего понятия «референдум» и «плебисцит».
В отличие от референдума, на плебисците все связано с личностью инициатора и рассматривается как голосование о доверии ему (его политике), независимо от поставленного вопроса или проекта. Референдум, по Л. Дюги, является частью представительного правления, а плебисцит — актом, которым народ делегирует суверенитет одному человеку19 .
В то же время, в зарубежной практике применяется термин «плебисцитарный референдум»20, означающий голосование по вопросу исключительной общенациональной значимости по методу «да» или «нет». Так, например, в 1969 году во Франции проводился плебисцитарный референдум, целью которого было внесение изменений в Конституцию21.
17 Сафаров P.A. Институт референдума в условиях общенародного государства.//Советское государство и право. 1963. №6. С. 18-19.
1 Синцов Г.В. Анализ содержания понятия референдума. // Актуальные проблемы политики и права. № 7. 2004. С. 192.
19 Дюги Л. Конституционное право: Общая теория государства. М., 1908.С. 397.
20 Дюкло Ж. Будущее демократии. М., 1963. С. 162.
21 Синцов Г.В. Становление института референдума в зарубежных странах.//Право и жизнь, № 68, 2004. С. 132.
14
Таким образом, автору представляется вполне допустимым разделить мнение М.Н. Марченко, который указывает на то, что «в некоторых зарубежных актах референдум представляется не иначе как народным (ст.75 Конституции Италии) или всенародным (ст.92 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом»22.
Обратимся теперь к анализу определений, содержащихся в энциклопедических словарях и другой справочной литературе, и проанализируем определения, данные референдуму и плебисциту. Это поможет нам опровергнуть мнение P.A. Сафарова, Г.В. Синцова и других ученых-правоведов, признающих различия между этими институтами непосредственной демократии.
Прежде всего, обратим внимание на происхождения терминов «референдум» и «плебисцит». Так, референдум или re-fero (лат.) -означает сообщать, передавать, докладывать23. Советский энциклопедический словарь дает более точную формулировку referendum (лат.) - это то, что должно быть сообщено24. В свою очередь латинский термин «плебисцит» или plebiscitum (plebs -народ, scitum - решение), означает всенародное решение25.
Исходя из определения, данного юридическим энциклопедическим словарем, под референдумом понимается «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим вопросам». Кроме названных функций данный институт непосредственной демократии, по мысли авторов определения, может быть использован как метод решения территориальных споров в международной практике . Этот же
22 Марченко М.Н. Методологические проблемы правоведения. М., 1994. С. 92-93.
23 Латино - русский словарь. М.,1976. С. 861.
24 Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 1133.
25 Большой юридический словарь. М., 1997.-С. 490.
26 Юридический энциклопедический словарь. М.,1987. С. 410.
15
словарь трактует понятие «плебисцит» достаточно двояко: с одной стороны, как «опрос населения, с целью определения судьбы соответствующей территории», а с другой - «с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита независимо от того, какой вопрос при этом решается, ничем не
от
отличается от процедуры референдума» . Тем не менее, в последнем определении налицо отождествление исследуемых нами понятий.
Исходя из определения, данного политологическим энциклопедическим словарем, референдум определяется как «народное волеизъявление (голосование или опрос) по важному государственному или общественному вопросу» . Это определение, по нашему мнению, лишний раз свидетельствует в пользу отождествления референдума с плебисцитом (опросом).
Окончательную точку в этом споре ставит политологический энциклопедический словарь, в котором термин «плебисцит» определяется как «вид всенародного голосования»29.
Таким образом, мы видим, что анализ определений, содержащихся в энциклопедических словарях, свидетельствует о схожести понятий «референдум» и «плебисцит».
Так, что же понимается под референдумом Российской Федерации?
Подытоживая вышеназванное, и учитывая современную правовую базу референдумов в России, вполне возможно согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой30, а также Г.В. Синцова31 которые полагают, что референдум следовало бы
27 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 252.
28 Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 341.
29 Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 248.
30 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации.//Право и жизнь. М., 1995. №7. С. 56
Синцов Г.В. Анализ содержания понятия референдума.//Актуальные проблемы политики и права. № 7. 2004. С. 194.
16
определить в качестве формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан, по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер.
Что касается референдума субъекта Российской Федерации, то его стоило бы определить в качестве голосования на определенной территории, проводимое в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющегося непосредственным выражением народовластия.
1.2. История развития референдума в России и зарубежных
странах.
Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества.
Развитие института референдума в зарубежных странах
Экскурс в историю института референдума, на наш взгляд,
необходимо начать с анализа зарубежного опыта, поскольку
институт референдума и, в частности, практика его проведения в
России имеет относительно короткую историю развития и
17 |
