3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В 1991 г. в России была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая органично вписалась в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Исходное положение о правовом статусе личности содержится в статье 2 российской Конституции: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина- обязанность государства», которое определяет содержание главы 2 Конституции РФ, целиком посвященной правам и свободам человека и гражданина.
Однако для того чтобы права и свободы граждан не просто провозглашались в Конституции, а реально могли реализоваться гражданами, необходимо наличие эффективных механизмов охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Поскольку на практике для осуществления основных прав человека одного процесса их реализации часто бывает недостаточно. При неблагоприятном стечении обстоятельств этот процесс может быть прерван. Чтобы его восстановить, необходимо вводить в действие механизм конституционно - правовой защиты прав.
Обеспечить эффективную реализацию и действенную защиту прав и свобод человека возможно лишь при создании надлежащих структур, выработке и законодательном закреплении соответствующих процедур и механизмов, с помощью которых человек может потребовать соблюдения своих прав, осуществлять их и добиться устранения их нарушений. Необходимо, чтобы права и свободы человека пронизывали все конституционные институты, находились во взаимосвязи с принципами государственного управления, хозяйствования и с федеративным устройством. Конституционная юрисдикция является одним из наиболее эффективных средств защиты конституционных прав человека и гражданина, которые выступают как основополагающий критерий оценки Конституционным судом соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ. Так в соответствии с ч.4
4
ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке установленном федеральным законом. Статья .3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» начинается с определения целей конституционного правосудия, к которым относится защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущности, органически связаны с правами и свободами, защита которых становится не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.
Исходя из этих правовых установок как определяющих его деятельность и его решения, Конституционный суд обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите личных прав и свобод гражданина. Эта двуединая функция - охрана и защита Конституции и охрана и защита прав и свобод неделима и неразрывна. Поэтому практическая деятельность судебного органа конституционного контроля в рассматриваемой области нуждается в определенном научном обобщении.
За 10 лет работы Конституционным Судом РФ было принято и рассмотрено в публичных судебных заседаниях 2989 жалоб граждан и 65 жалоб объединений граждан (юридических лиц), при этом в этот же период рассмотрено, например, 10 запросов Президента, 5 запросов Совета Федерации, 45 запросов судов. Всего обращений, рассмотренных в судебном заседании 3211 (более 95 процентов из них - конституционные жалобы граждан). Представленные статистические данные свидетельствуют о том, что быстрее всего оценили необходимость конституционного судопроизводства именно граждане и их объединения.
Отметим также, что в настоящее время в российском обществе нет четкого представления о роли Конституционного суда РФ, что он может, а что
5
ему не подвластно. Граждане обычно требуют от Конституционного суда проверки фактических обстоятельств дела, отмены тех или иных правоприменительных решений. Они рассматривают его как вышестоящую надзорную или апелляционную инстанцию. Зачастую сами государственные органы и должностные лица, обладающие правом обращения с запросами в Конституционный суд, неверно толкуют нормы Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Более того, становление конституционной юстиции в субъектах Федерации в условиях отсутствия должного правового регулирования ряда вопросов организационного и процессуального характера, существование проблемы «конкурирующих полномочий»- все это свидетельствует о недостаточной теоретической разработанности проблем, связанных с особенностями защиты личных прав и свобод граждан в Конституционном суде.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем охраны, защиты личных прав и свобод граждан Конституционным судом; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Конституционного Суда Российской Федерации; необходимостью обобщения практики судов конституционной юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы.
В социалистический период развития нашего общества проблеме охраны личных прав и свобод человека и гражданина посредством судебного конституционного контроля практически не уделялось внимания.
До 90-х годов прошлого столетия судебного конституционному контролю были посвящены работы таких авторов как М.А. Нудель «Конституционный контроль в капиталистических государствах» 1968 г., В.В. Маклаков «Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах» 1988 г. и др. Однако, в этих научных изысканиях уделялось внимание дея-
6
тельности органов конституционного контроля исключительно зарубежных стран.
Постсоветский период исследования проблем, связанных с правами и свободами человека и гражданина, характеризуется расширением их спектра, сопряжением с международными аспектами, поисками правозащитных механизмов и процедур и т.п. Весомый вклад в разработку данной проблемы внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, P.M. Акутаев, Н.С. Бондарь, О.В. Брежнев, Н.В. Витрук, О.Н. Доронина, В.М. Жуйков, Н.М. Кострова, В.А. Кряж-ков, Л.В. Лазарев, О.В. Лучин, И.Л. Марогулова, М.А. Митюков, Т. С. Морщакова, Ж.И. Овсепян, Д.Ш. Пирбудагова, Н.В. Селезнев, М.С. Сали-ков, О.И. Тиунов, Ю.В. Трошин, Т.Я. Хабриева, А.М. Цалиев, В.Е. Чиркин, X. Шейнин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев. В целом теоретический анализ деятельности Конституционного Суда Российской Федерации как правозащитного органа находится еще на начальной стадии и требует дальнейшего изучения данного института.
Предметом исследования является Конституционный суд как правозащитный орган, теория и практика, накопленная в России, ее субъектах, в ряде зарубежных стран в области охраны и защиты личных прав и свобод человека и гражданина судебными органами конституционного контроля.
Объектом исследования служит деятельность по охране и защите прав и свобод человека и гражданина судебными органами конституционного контроля и в первую очередь Конституционным судом Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе анализа соответствующего законодательства, а также практики органов конституционной юстиции в рассматриваемой области определить роль Конституционного суда Российской Федерации в охране личных прав и свобод человека и гражданина, выявить проблемы функционирования данного института и обозначить пути их решения.
7
Понятию «охрана прав человека» синонимично понятию «защита прав человека». Поэтому в работе наравне с понятием «охрана прав человека» используется и термин «защита прав человека».
Следует отметить, что правоохранительные средства включают в себя не только меры пресечения правонарушений, меры защиты субъективных прав и обеспечения юридических обязанностей, меры юридической ответственности, но и меры предупредительного воздействия. Очень важно, чтобы государственные органы, и в первую очередь судебные органы конституционного контроля, имели возможность применять и определенные меры превентивного характера, меры предупреждающего воздействия, а не вмешиваться тогда, когда личные права и свободы уже были нарушены. Поэтому термины «охрана», «защита» личных прав и свобод граждан в настоящей работе используются в обобщенном смысле, имея в виду деятельность не только по пресечению правонарушений, но и по их возможному предупреждению.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:
1) исследование конституционного правосудия как института российского конституционализма;
2) исследование правовой природы и деятельности Конституционного суда Российской Федерации как правозащитного органа;
3) исследование особенностей процедуры обращения граждан и их объединений в Конституционный суд с жалобами о проверке конституционности норм законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле;
4) обобщение практики судов конституционной юрисдикции, как Российской Федерации, так и ее субъектов и разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в области судебного конституционного контроля.
8
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально- юридический и иные методы научного познания. В ходе исследования применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.
Правовой базой диссертации являлись: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», положения иных Федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, затрагивающие полномочия судебных органов конституционного контроля, Регламент Конституционного суда Российской Федерации. Значительную роль в исследовании проблемы охраны прав и свобод граждан, сыграло изучение различных решений органов конституционной юстиции Российской Федерации и ее субъектов, принятых, в том числе, в связи с жалобами граждан на нарушение конституционных прав и свобод.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании проблем охраны личных прав и свобод граждан посредством конституционного правосудия как на федеральном, так и на региональном уровне, с учетом норм действующего законодательства, имеющейся практики судебных органов конституционного контроля. В работе подвергается анализу деятельность не только Конституционного суда России по охране личных прав и свобод граждан, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в данной сфере, выявлены проблемы и обозначены возможные пути их разрешения в исследуемой области.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В организации и деятельности судебных органов конституционного контроля двух уровней можно выделить достаточное количество общих моментов, не только процессуального, но и материального характера, которые должны быть единообразно урегулированы. Поэтому необходимо совершен-
9
ствование законодательства о конституционном правосудии в Российской Федерации путем принятия федерального закона: «Об общих принципах и порядке осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации», что позволило бы решить вопрос о разграничении задач и полномочий между Конституционным судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» наряду с материальными нормами содержит и нормы процессуального характера. Тем не менее Конституционным судом был принят Регламент, регулирующий те процессуальные моменты, которые все же не нашли закрепления в Законе о Конституционном суде: организационные моменты, определяющие порядок избрания Председателя, его заместителя, судьи-секретаря, порядок формирования палат; вопросы, касающиеся предварительного рассмотрения обращений поступивших в Конституционный суд и другие. Представляется, что подобные вопросы должны быть урегулированы в специальном процессуальном акте, а Регламент, в свою очередь, должен регулировать исключительно вопросы внутренней организации Суда, его вспомогательного аппарата и т.д.
3. Конституционному суду необходимо предоставить полномочия, позволяющие ему непосредственно оценивать на предмет соответствия Конституции действия и акты высших должностных лиц государства, затрагивающие права и свободы граждан, что, в свою очередь повысит эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина.
4. Необходима разработка специального механизма конституционно -правовой ответственности государственных органов и должностных лиц, несвоевременно исполняющих решения органов конституционной юстиции, а именно учреждение института конституционно-исполнительного производства, который мог бы вобрать в себя весь комплекс мер, предпринимаемых для обеспечения эффективного и своевременного исполнения решений органов конституционной юстиции Российской Федерации и ее субъектов. С этой
10
целью нужно создать объединенную комиссию представителей Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации для разработки проекта Закона «О механизме исполнения решений органов конституционной юстиции Российской Федерации», в котором должна найти закрепление юридическая сила решений судебных органов конституционного контроля, с четким и единообразным понятием обязательности для всех субъектов правоотношений, в том числе и для высших судебных инстанций общей и арбитражной юрисдикции, а также положения о конституционной ответственности, процедуры конституционно-исполнительного производства.
5. Для повышения правовой культуры населения относительно защиты их прав и свобод следует провести ряд мероприятий, как то: организация более тесного взаимодействия со средствами массовой информации в части разъяснения сути правовых позиций Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; выделение эфирного времени на одном из общероссийских теле- (радио) каналов в целях доведения до сведения населения сути принимаемых судами конституционной юрисдикции решений, как на федеральном, так и на региональном уровне, их назначений, правовых последствий.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что положение диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях ряда научных проблем в области конституционного судопроизводства, разработке спецкурсов, посвященных защите конституционных прав и свобод граждан.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы в последующем в правотворческой деятельности, в судебной и адвокатской практике. Подобные исследования, будут способствовать повышению юридической грамотности населения, что расширит их знания о полномочиях судебного органа конституционного контроля по защите их прав и свобод.
и
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Апробации результатов исследования.
Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли отражение в научных публикациях автора. Большинство положений, выводы диссертации прошли апробацию на научных заседаниях, семинарах, конференциях. Они были обсуждены на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета; докладывались на итоговых научных конференциях профессорско-преподавательского состава университета (2004, 2005, 2006 гг.); на межвузовской научной конференции «Правовая система Дагестана» (2005 г. Махачкала); докладывались на 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (2005. г. Пенза).
12
ГЛАВА 1. Конституционная юстиция в условиях современного
российского федерализма
§1. Конституционное правосудие как институт российского
конституционализма
Конституция РФ, предписав, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, действительность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления, одновременно установила способ обеспечения этих прав и свобод - правосудие.
Правосудие - это деятельность суда, осуществляемая в предусмотренном процессуальным законом порядке и заключающаяся в рассмотрении и разрешении конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм гражданского, уголовного, административного и иных отраслей права1.
Осуществление правосудия является основной функцией судебной власти, а конституционное судопроизводство включено в общую систему правосудия, а это значит, что термин «конституционное правосудие» правомерно употреблять по отношению к деятельности конституционных судов.
В условиях федеративного государства, каковым является Россия, осуществление конституционного правосудия приобретает свою специфику, так как наряду с Конституцией Российской Федерации, законами и иными федеральными нормативными актами, действуют конституции, законы и иные правовые акты составных частей Федерации. Как федеральной Конституции, так и конституциям (уставам) субъектов Федерации необходима правовая защита.
Конституционное правосудие своей деятельностью обеспечивает такую защиту, выступает важным звеном механизма сдержек и противовесов.
1 Права человека. Учебник для вузов / Отв ред Е А. Лукашева - М, 1999. - С 305
13
Правосудие имеет стабилизирующую созидательную и умиротворяющую роль. Конституционное правосудие учеными определяется как деятельность судебных органов, состоящая в рассмотрении дел, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с обеспечением соблюдения Конституции государственными органами и в принятии по ним решений, влекущих правовые последствия2.
Конституционному правосудию присущи основные признаки правосудия, характерные для всех других судебных органов.
К этим признакам относятся:
1) осуществление судебной деятельности только судами - органами государственной власти;
2) осуществление правосудия от имени государства;
3) осуществление правосудия методами, определенными в законе;
4) состязательность процесса, гласность судопроизводства, коллегиальность при рассмотрении дел;
5) использование в необходимых случаях мер государственного принуждения.
В науке применяется и более широкий перечень признаков правосудия, в который включают назначение судей; независимость судей и подчинение их только закону; публичный характер деятельности суда; требование установить объективную истину по делу и руководствоваться методом свободной оценки доказательств по внутреннему убеждению; национальный язык судопроизводства; равенство всех перед законом и судом3.
Некоторые ученые выделяют и такие признаки конституционного правосудия, как самостоятельная процессуальная форма отправления правосудия; особая система законодательства регулирующего конституционное правосудие; юридическая сила решений конституционного правосудия, приравненная к юридической силе конституции.
2 Юдин Ю А. Модели конституционного правосудия //Сравнительное конституционное право - М, 1996. -С.161.
3 Петрухин И Л. Правосудие время реформ -М.: Наука, 1991 -С. 160-161.
14
Современное конституционное правосудие, сложившееся не только в Российской Федерации, но и в других странах на постсоветском пространстве, имеет глубокие корни.
Политико-правовые воззрения на судебный конституционный контроль в отечественном государствоведении формировались в течение двух веков. Многочисленные проекты и идеи, в том числе и Временного правительства о судебной охране Конституции опережали историю и в политическом плане оказались нереализованными.4
Учреждение Конституционного суда России - результат длительного исторического развития естественного конституционализма. Являясь специализированной разновидностью конституционного контроля, конституционное правосудие сущностно и логически связано с доктриной конституционного контроля (надзора), что дает основание многим исследователям рассматривать его в контексте общей истории конституционного контроля страны и считать современным этапом ее развития.
Однако было бы ошибочным считать, что история конституционного правосудия - это только история развития соответствующего специального судебного органа конституционного контроля. Тогда бы она ограничивалась только деятельностью Верховного суда СССР (1924-1933гг) в сфере конституционного надзора СССР (1989-1991) и Конституционного суда России (к 1991). Конечно, эта история, кроме институционального аспекта, охватывает исследование воззрений на конституционное правосудие в нашей стране, официальных и неофициальных проектов и возможных институциональных предпосылок для их гипотической реализации.
С учетом изложенного можно выделить следующие хронологические стадии истории конституционного правосудия России:
1. Зарождение идей конституционного правосудия в России (XIX - нач. XX вв.). Это - период генезиса судебного конституционного контроля стра-
4 Митюков М.А О генезисе конституционного правосудия в России (идеи, проекты, институционные предпосылки XIX - начала XX вв) // Государственная власть и права человека Сб статей - М,2001. ¦С 101 -118
15
ны, проявившегося в многочисленных политико-правовых идеях, конституционных проектах и попытках приспособления действующих государственных институтов к обеспечению иерархии нормативных актов;
2. Приспособление Верховного суда СССР к осуществлению «подсобной» роли в конституционном надзоре, осуществляемом высшими органами государственной власти союзного государства, за соответствием Конституций СССР актов союзных республик и центральных органов управления Союза ССР (1924-1933). Данная стадия примечательна и неудавшейся попыткой в 1928-1929 гг. преобразовать конституционный надзор в систему конституционного контроля по «американскому» образцу.5
Однако уже через несколько лет по идеологическим причинам, а главным образом вследствие нарастания авторитарных тенденций, опыт даже ограниченного участия Верховного суда СССР в конституционном надзоре был сочтен опасным для сложившегося в стране политического режима.
3. Период более чем полувекового осуществления конституционного контроля только в «квазипарламентских» формах, по существу являющихся декорацией для «жесткого» партийного механизма проверки законопроектов, оформляющих решение партийных верхов П936-1987)6.
Вплоть до конца 50-х гг. XX в. проблемы конституционного контроля и конституционного надзора были фактически зоной «табу» для советских исследователей.
На данной стадии происходило осмысление опыта участия Верховного Суда СССР в осуществлении конституционного надзора в предшествующий исторический период. Вместе с тем на рубеже 1970-х гг. нашим государство-ведением не воспринималась идея конституционного суда, хотя уже заявлялось, что сама идея конституционного надзора не чужда социалистическому строю. Наиболее распространенным к концу 80-х гг. стало направление, вы-
5 Логунова Т.А. Дискуссия о конституционном надзоре в отечественной юридической литературе во второй половине 20-х гг. // Правовые проблемы укрепления российской государственности Сб статей 4 4/ Под ред В Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Томского ун-та, 2000. -. С 224-226
* Топорин Б Н. Развитие судебной власти в России общие подходы //Судебная реформа- Проблемы и перспективы М.,2001.-С.30-31.
16
ражавшееся в предложениях учредить в рамках высшего представительного органа государственной власти специальный орган, на который следовало возложить конституционный надзор.
4. Осуществление охраны Конституции посредством специализированного конституционного надзора (1988-1991). Вследствие внесения 1 декабря 1988 г. изменений в Конституцию СССР был учрежден Комитет конституционного надзора СССР. Полномочия ККН СССР были весьма ограничены: его решения по большинству вопросов не являлись окончательными; круг субъектов обращения в Комитет являлся весьма узким; не мог он оказывать и реального влияния на нормотворческую деятельность союзных республик. Эти обстоятельства, а также крах Союзного государства предопределили недолговечность специализированного конституционного надзора и замену его судебным конституционным контролем.
5. Обеспечение верховенства Конституции и ее правовой зашиты самостоятельным и независимым органом судебного конституционного контроля - Конституционным судом Российской Федерации (с 1991).
Принято считать, что с образованием Конституционного суда в России начался новый этап в развитии конституционного контроля, т.е. началась собственно история отечественного конституционного правосудия, идейно и институционально подготовленная всеми предыдущими стадиями ее развития.
В истории Конституционного суда Российской Федерации условно выделяют два периода.
1. С момента учреждения Конституционного суда РСФСР Законом о Конституционном суде с 1991 г. до принятия 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции Российской Федерации. К моменту учреждения судебного конституционного контроля в России сколько-нибудь развитой теоретической, концептуальной модели конституционного правосудия российской (советской) наукой разработано не было. По-
17
этому данный период становления конституционного правосудия в
России был достаточно сложным.
Конституционный суд России был учрежден на основе принятого Вторым (внеочередным) съездом народных депутатов РСФСР Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г., который заменил положение Конституции РСФСР о Комитете конституционного надзора, скопированное с союзной Конституции, но так и не реализованное. После включения в Закон (его новую редакцию от 12 июля 1991 г.) дополнительной главы «Рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики» Конституционный суд был признан частью судебной системы. Кроме того, Конституционный суд определялся как высший судебный орган конституционного контроля в РСФСР, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Так было законодательно закреплено конституционное правосудие в нашей стране.
Тем не менее, продолжались горячие дебаты вокруг концепции Закона и кандидатов в конституционные судьи, и из установленных 15 судей 29-30 октября 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР избрал 13 конституционных судей, так и не сумев заполнить две вакансии, сохранявшиеся весь период деятельности Конституционного суда.
Закон о Конституционном суде 1991 г. закрепил за этим судебно-контрольным органом полномочия проверять конституционность законов и иных нормативных актов высших государственных органов РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, не вступивших в силу международных договоров РСФСР, конституционность правоприменительной практики, а также давать заключения о конституционности действий и решений Президента РСФСР и других высших должностных лиц, вступивших в силу международных договоров РСФСР, договоров РСФСР и законов СССР, а также других общесоюзных нормативных актов. Конституционный суд был вправе давать по собственной инициативе заключения, а также наделялся правом законодательной инициативы и направле-
|
