3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования
определяется следующими факторами.
Во-первых, с началом XXI века проблемы обеспечения национальной безопасности России приобретают все большее значение. Проблемы безопасности волнуют человечество на протяжении всей его истории. Способы обеспечения безопасности, степень и критерии эффективности деятельности сил и средств обеспечения безопасности свидетельствуют об уровне развития общества и степени его самосознания. Сегодня повышение интереса к этим проблемам в России связано не только с существующими угрозами безопасности, но и с более высокими требованиями, предъявляемыми современным цивилизованным обществом к системе обеспечения национальной безопасности.
Во-вторых, специфика нынешнего состояния национальной безопасности России состоит, прежде всего, в том, что главные угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства исходят изнутри страны и представляют для России гораздо большую опасность, чем внешние угрозы безопасности. Среди негативных явлений, поразивших российское общество, наиболее актуальны следующие: социально-политическая поляризация общества, его системный кризис, криминализация общественных отношений, рост организованной преступности, увеличение масштабов терроризма, высокий уровень коррумпированности лиц, принимающих важнейшие для государства решения.
Именно поэтому во внутриполитическом плане перед Россией стоят такие важнейшие с точки зрения обеспечения безопасности задачи, как сохранение внутренней стабильности в обществе и государстве, целостности государства, усиление управляемости государства.
4
В-третьих, в связи с усиливающейся неравномерностью развития регионов и, соответственно, экономической и социальной дезинтеграцией страны, обострением взаимоотношений между федеральным центром и регионами специалисты в области национальной безопасности, работники органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации все больше начинают осознавать, что национальная безопасность, в конечном счете, определяется состоянием безопасности регионов страны и законодательной регламентацией взаимоотношений центра и регионов в сфере безопасности.
И, в-четвертых, действующее российское законодательство в области обеспечения национальной безопасности не отвечает в полной мере требованиям сложившейся в стране ситуации. В частности, правовые акты Российской Федерации и ее субъектов изобилуют пробелами и противоречиями, что не позволяет должностным лицам в пределах предоставленных им полномочий защищать конституционные права и свободы граждан.
Именно в таких сложившихся условиях необходимость разработки основных путей и методов совершенствования конституционно-правовых основ формирования системы обеспечения региональной безопасности на единой организационной и законодательной базе и обуславливает актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы.
В последнее десятилетие были приняты конкретные меры по созданию законодательных и организационно-правовых основ деятельности системы обеспечения национальной безопасности. Резко возросло количество проводимых научных конференций, увеличился выпуск научных публикаций по теоретическим проблемам национальной безопасности Российской Федерации. Важным направлением при этом стало исследование проблем внутренней безопасности российского
5
общества. Особое место в проводимых научных изысканиях российских исследователей принадлежит поиску целостной концепции и доктрин отдельных видов национальной безопасности, обоснованию места и роли институтов трех ветвей власти государства и общества в этом процессе.
Важный вклад в развитие теории национальной безопасности и её видов внесли такие ученные, как В.А. Баришполец, О.А. Бельков, А.В. Возжеников, В.Л. Манилов, В.В. Огнева, С.З. Павленко, А.И. Поздняков, А.А. Прохожев, СМ. Рогов, Л.И. Шершнев, А.С. Щербаков и др.
Существенное значение для формирования законодательной и нормативно-правовой базы в области обеспечения национальной безопасности и её видов сыграли научные работы таких правоведов, как И.Л. Бачило, Д.И. Волобуев, А.И. Гуров, А.Я. Гусев, А.С. Емельянов, В.А. Коношенко, Н.В. Кривельская, В.Г. Попов, Н.Н. Рыжак, Ю.Г. Шпаковский и др.
При всей важности и значимости полученных ранее научных результатов следует отметить, что проблема правового обеспечения региональной безопасности в рамках единого правового пространства российской государственности получила пока недостаточно глубокое освещение. Более того, во всех известных научно-исследовательских работах подобная задача просто не ставилась и не решалась.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования, его основные цели и задачи.
В связи с этим в диссертации решалась научная задача разработки концептуальных организационно-правовых основ формирования системы обеспечения региональной безопасности в административно-территориальных границах субъекта Российской Федерации.
Объектом исследования является система региональной безопасности как составная часть национальной безопасности России.
6
Предметом исследования выступает законодательное и нормативно-правовое обеспечение деятельности системы региональной безопасности.
Цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании организационной структуры и правовых основ деятельности нормативной системы обеспечения региональной безопасности субъекта Российской Федерации. Для достижения данной цели потребовалось решить следующие задачи:
- проанализировать теоретические и правовые взгляды на проблему обеспечения внутренней безопасности России как федеративного государства;
- изучить существующую законодательную и нормативно-правовую базу обеспечения безопасности на региональном и местном уровнях;
- разработать научно-обоснованные формы эталонной организационно-правовой структуры региональной системы обеспечения безопасности;
- выработать концептуальные основы совершенствования и развития законодательного и правового обеспечения деятельности систем региональной безопасности.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- выработаны терминологический аппарат и структура категории «региональная безопасность»;
- проведен всесторонний анализ законодательства и нормативно-правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;
- раскрыты особенности существующих систем обеспечения региональной безопасности и их недостатки;
7
- разработано Положение о Совете региональной безопасности как основы типовой организационной структуры системы обеспечения региональной безопасности;
- разработана типовая Концепция региональной безопасности субъекта Российской Федерации на примере Московской области.
Результаты исследования и положения, выносимые на защиту:
- авторская концепция сущности и содержания категории «региональная безопасность»;
- результаты анализа существующей законодательной и нормативно-правовой базы, недостатки которой негативно сказываются на обеспечении общефедеральной и региональной безопасности;
- Положение о Совете региональной безопасности как основы системы обеспечения региональной безопасности, которое может явиться типовым эталоном для всех регионов страны в целях сохранения и укрепления единого правового пространства и федеральной государственности в целом;
- Концепция региональной безопасности Московской области как типового нормативного документа на уровне субъектов Федерации в области обеспечения региональной безопасности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы исследования, законы и принципы общей теории национальной безопасности, теории государства и права, конституционного права Российской Федерации и ряда других юридических наук.
При выполнении данного исследования на основе системного подхода использованы метод правового анализа, конкретно-социологический и сравнительно-правовой метод, а также метод правового регулирования. Принцип верховенства закона является
8
фундаментальным методологическим основанием при подготовке данной диссертационной работы.
Эмпирической базой исследования явились официальные документы, и материалы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Московской области, других субъектов Федерации, а также труды отечественных ученых в области государственного управления, права и обеспечения национальной безопасности.
Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа действующего российского законодательства и правоприменительной практики автором выработаны рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и предложены типовые организационно-правовые формы создания в регионах более эффективных систем обеспечения региональной безопасности.
Результаты работы могут быть использованы в законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных собраний субъектов Федерации, в практической деятельности Совета Безопасности Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также в учебном процессе соответствующих высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные положения и выводы исследования изложены автором на 2-ой научно-практической конференции РАГС по проблемам обеспечения внутренней безопасности России в 2002 году, на практических семинарах в Московской областной Думе, обсуждены на совместном заседании кафедры национальной безопасности и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в публикациях автора.
ГЛАВА 1. Региональная безопасность в системе внутренней
безопасности России
§ 1. Роль права в обеспечении внутренней безопасности России
Правовой механизм обеспечения региональной безопасности - это взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых осуществляется целенаправленное государственно-правовое воздействие на общественные отношения в сфере обеспечения региональной безопасности на территории того или иного отдельно взятого региона.
В качестве цели правового регулирования принято называть: закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности и способствование их развитию, вытеснение неугодных и невыгодных обществу отношений1.
На реализацию законов влияют:
- понимание законов населением, их поддержка или отчуждение;
- сопротивление оппозиции;
- неисполнительность должностных лиц и органов государственной власти, граждан;
- уяснение цели подзаконных актов и их правильное формирование;
- применение актов.
Проблемы обеспечения национальной безопасности в целом могут быть разрешены благодаря целенаправленным усилиям всех государственных органов и общественных организаций. Направленность этой деятельности должна регламентироваться стройной системой законодательного базиса в сфере национальной безопасности. К сожалению, нужно констатировать, что создание подобного правового базиса еще далеко от завершения. Вместе с тем, многие определяющие
1 См.: Социальный менеджмент: Учебник / Под редакцией Д.В.Валового. - М., 1999. - С.34-
35.
10
законодательные акты в этой сфере уже действуют, подготовка других заканчивается, то есть идет активный процесс законотворчества.
Конституция Российской Федерации, действующее законодательство предусматривают комплекс правовых норм, определяющих основные принципы обеспечения и внутренней безопасности как одного из основных институтов государственного управления. Наличие системы источников права об обеспечении национальной безопасности является существенным условием реализации данной функции государства. Система источников права и образует соответствующее законодательство, которое можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле законодательство -совокупность законодательных актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения в сфере обеспечения национальной безопасности, а в широком смысле - система законодательных и иных правовых актов, регламентирующих указанные отношения. Второй подход закреплен во всех федеральных законодательных актах. В Российской Федерации законодательство в сфере национальной безопасности состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними ведомственных нормативных актов.
В области внутригосударственного регулирования, Российское государство в полном соответствии с действующей Конституцией предпринимает меры практического характера по всемерному обеспечению безопасности. Как правовое государство, добросовестно выполняющее свои обязательства, Российская Федерация обеспечивает всей силой своих государственных институтов власти безопасность страны.
11
Юридическая наука не может находиться в стороне, поскольку мероприятия, связанные с обеспечением безопасности осуществляются преимущественно государством, деятельность которого всегда имеет организационно-правовую форму. Какова в этой связи роль юридических средств в решении проблемы обеспечения безопасности? Право -необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать экономический и духовный потенциалы общества, только с помощью права государство имеет возможность контролировать и обеспечивать национальную безопасность. Не случайно во всех документах, посвященных безопасности, например в Концепции национальной безопасности, Доктрине информационной безопасности, в качестве необходимого условия осуществления намечаемых мероприятий называется разработка системы их правового обеспечения1.
Проблемы национальной безопасности, разрешение которых возможно лишь на прочной законодательной базе, представляют собой область достаточно новую для использования аналитических подходов, широко применяемых в других областях государственной деятельности.
Законотворческая деятельность, осуществляемая в настоящее время Федеральным Собранием Российской Федерации, должна базироваться на научном подходе, что позволит создать в кратчайший срок правовое пространство, в котором разрешение возникающих проблем национальной безопасности будет происходить цивилизованным путем без каких-либо осложнений негативного характера. Скорость формирования этого правового пространства является важным параметром становления новой российской государственности. Надо
'См.: Указ Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 № 24) // Российская газета. - 1997. - 26 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. — Ст. 170; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 09.09.2000 № Пр-1895 // Российская газета. - 2000. - 28 сентября.
12
полагать, что всестороннее рассмотрение проблем национальной безопасности позволит объединить многих ученых, специалистов и практиков вокруг идеи устойчивого и безопасного развития страны в постоянно меняющемся мире.
Особое место в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации занимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и, в первую очередь, исполнительные органы власти.
В настоящее время именно взаимоотношения Центра и регионов оказывают наибольшее влияние на состояние как внешней, так и внутренней безопасности России, причем практически во всех ее сферах и видах.
В области внешней безопасности России растущая самостоятельность регионов в их связях с внешним миром меняет положение в области разработки и осуществления внешней политики России. Если прежде она была полностью прерогативой Центра, то теперь федеральному Правительству приходится считаться с целым рядом новых участников этого процесса. Среди них важное место занимают региональные элиты. Они оказывают ощутимое воздействие на формирование внешнеэкономических отношений и внешнеполитический курс России, иногда вступая даже в открытые противоречия и даже противоборство с Правительством. Разлад и конфликты между Центром и регионами ведут к ослаблению России перед лицом внешних угроз. Это особенно ярко проявляется, когда речь идет о регионах, расположенных на границах России и отдаленных регионах, которые являются объектами геополитических притязаний других стран.
Что касается внутренней безопасности России, то взаимоотношения Центра и регионов отражаются на всех ее аспектах. Углубляющаяся дифференциация социально-политического пространства России, в
13
частности, по линии «столица-провинция», усиливает социальную напряженность, создает потенциал возможных социальных конфликтов и, таким образом, создает угрозу ее внутренней безопасности.
Взаимоотношения центра и регионов накладывают отпечаток и на политическую безопасность. Она в значительной степени зависит от уровня политического консенсуса и политической стабильности.
Военная безопасность также зависит от взаимоотношений Центра и регионов, хотя и в меньшей степени, потому что для военных структур характерен высокий уровень централизации. Но и здесь проявляются противоречия между Центром и регионами, которые негативно отражаются на военной безопасности. Как пример, можно привести Указ Президента Республики Чувашия, который в противоречие с федеральным законодательством предоставлял чувашским призывникам возможность избежать направления в Чечню в составе федеральных сил.
Но если все эти аспекты безопасности России испытывают на себе косвенное воздействие взаимоотношений Центра и регионов, то на территориальную целостность - традиционно главный аспект национальной безопасности суверенного государства - противоречия между Центром и регионами оказывают прямое и непосредственное отрицательное воздействие. В этой области главную опасность представляет сепаратизм, возможность разрушения территориальной целостности России и повторения судьбы СССР.
Как показывает мировой опыт, нет жесткой зависимости между формой государственного устройства страны и ее безопасностью. Национальная безопасность зависит не столько от формы государственного устройства, сколько от режима его функционирования. Национальная безопасность России может быть обеспечена и при унитарной форме, и при федерации. Важно, чтобы это было демократическое, правовое и эффективное государство. Ибо это главная
14
предпосылка успешной защиты сбалансированных интересов личности, общества и государства.
Безусловно, нередко инициатива региональных властей, их усилия компенсируют неэффективность или бездеятельность центральных властей. Они принимают на себя удар за ошибки Центра. Но очевидно, что в подобных оценках велик элемент идеализации местных элит. В сущности, они продукты той же системы и той же среды и не обладают каким-либо иммунитетом против пороков, поражающих центральную власть. В то же время от центральных элит их отличает стремление вырваться из-под контроля Центра, обрести большую самостоятельность. И нет никаких гарантий, что это освобождение от контроля центральных властей будет использовано на благое дело свободного, рационального и эффективного развития регионов, а не для бесконтрольного удовлетворения собственных амбиций и интересов.
Внутренняя безопасность напрямую зависит от регионов страны, в то же время безопасность регионов обеспечивается стабильностью и возможностями Центра. Это подтверждается следующими тенденциями: при усилении Центра регионы демонстрируют подчинение, при ослаблении Центра - роль и самостоятельность регионов усиливается.
Основой обеспечения безопасности любого региона являются ресурсы. Эффективное использование абсолютных и относительных преимуществ в обладании различными ресурсами позволяет реализовать разнообразные экономические интересы и, прежде всего - достижение экономической самостоятельности и повышение доходов юридических и физических лиц региона. Субъекты Российской Федерации, конечно же, объединяет общность социально-экономических условий развития, тем не менее, экономические возможности каждого региона дифференцированы в силу различных географических, исторических, демографических и других факторов.
15
Новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации свидетельствует, что осознание национальных интересов России подверглось существенной корректировке, пересмотрены угрозы и вопросы обеспечения ее национальной безопасности. Среди нововведений можно отметить следующее:
- определение «оборонная» заменено на определение «военная», на смену понятию «партнерство» пришло понятие «сотрудничество»;
- в перечне национальных интересов появилась нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма и их последствий — социальных и религиозных конфликтов, терроризма;
- защита личности, общества, государства от терроризма признана важнейшей составляющей национальных интересов. Терроризм как угроза национальной безопасности выдвинут на ведущее место, опередив угрозы, связанные с социальными проблемами;
- впервые обозначены угрозы национальной безопасности в информационной и пограничной сферах. В сферу обеспечения национальной безопасности включены: формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения, введение «запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие, эксплуатирующих низменные проявления»;
- если в Концепции, утвержденной в 1997 году, сделаны выводы, что «угроза крупномасштабной агрессии против России в обозримом будущем практически отсутствует», «угрозы безопасности в настоящее время не имеют военной направленности», то сейчас отмечено, что «возрастают уровень и масштабы угроз в военной сфере»;
- среди основных задач национальной безопасности особо выделены: обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской
16
Федерации, обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями;
признана необходимость усиления государственного регулирования в экономике;
- если в прежнем документе были обозначены основные направления защиты федерализма, то теперь — конституционного строя;
- новшеством является определение в качестве одного из направлений внешней политики защиты «законных прав и интересов российских граждан за рубежом, в том числе с применением в этих целях мер политического, экономического и иного характера1.
То есть в настоящее время подходы к обеспечению национальной безопасности претерпели существенные изменения, направленные, в первую очередь, на усиление ответственности за деяния, которые могут представлять угрозу для нашего государства.
Объективные условия становления и развития российской государственности сформировали предпосылки существования в нашей стране, в настоящее время, сильной государственной власти, под которой следует понимать демократическое, правовое, социальное, дееспособное, федеративное государство. Оно должно создать условия для постепенного становления институтов гражданского общества с присущими ему ценностями, что возможно только при состоянии достаточной защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз. И одним из действенных механизмов для достижения этой цели может стать закрепление конституционной ответственности за действие
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 № 24) // Российская газета. - 1997. - 26 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 170.
17
(бездействие) должностных лиц, подрывающих национальную безопасность России или наносящих ущерб ее национальным интересам.
Можно принять идеальные законы, разработать прекрасно обоснованные концепции, программы обеспечения региональной безопасности, но они не будут действовать до тех пор, пока власть не проявит волю к устранению угроз национальной безопасности. История нашего государства свидетельствует, что великие преобразования становились возможными, когда были направляемы огромной энергией верховной власти (реформы Петра I, Александра II). Когда власть становится «рыхлой» и аморфной, парализуется вся система государственного управления. И поэтому сегодня, проводя политику укрепления национальной безопасности, важно не нарушить важнейших принципов существования гражданского общества: власть, не опирающаяся на право, опасна, но право, не обеспеченное властью, -бессильно.
Оптимизация конституционно-правовых основ обеспечения внутренней безопасности, как одного из важных направлений государственной политики Российской Федерации, необходима всегда, но особенно в кризисные периоды развития общества, когда противоречия интересов в различных социальных и экономических сферах обостряются, а государству и обществу в таких условиях требуется принимать меры, в том числе превентивного характера, которые препятствовали бы перерастанию этих противоречий в антагонистические и не провоцировали бы возникновение на этой почве социально-политических эксцессов.
Сложный характер взаимосвязи социально-экономических элементов инфраструктуры общества и государства в нынешний переходный период, с одной стороны, и конституционно- правовых норм, с другой стороны, настоятельно требует не только соблюдения в политике |
