ВВЕДЕНИЕ
Актуальность и уровень разработанности темы исследования.
Местное самоуправление составляет важный предмет законодательного регулирования, прежде всего - конституционного регулирования. В российском законодательстве объективно выделяется значительная совокупность законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения местного самоуправления, закрепляющих отечественную модель местного самоуправления как основы конституционного строя страны.
Однако законодательная модель местного самоуправления далека от совершенства, требует своей дальнейшей конкретизации. А законодательство о местном самоуправлении не сложилось еще в четко отлаженную систему. До сих пор нет единства взглядов на состав законодательства о местном самоуправлении, его место в структуре российского законодательства. Все это затрудняет систематизацию данного законодательного раздела, препятствует усилению комплексности норм муниципального права, эффективности их действия.
В правоведческой литературе сложились развернутые, пусть и не всегда единые, представления о понятии, составе, структуре законодательства, его соотношении со структурой права, чего не скажешь об отдельных разделах, отраслях законодательства. Так, только на начальной стадии находятся научные исследования законодательства о местном самоуправлении. В названных исследованиях не пройден еще начальный этап, связанный, на наш взгляд, с приложением имеющихся теоретических воззрений на законодательство к местному самоуправлению как самостоятельному объекту правового регулирования.
В отечественной литературе пока отсутствуют основательные разработки вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Этот вопрос также имеет научную актуальность.
Таким образом, в настоящее время сохраняется потребность в комплексных научных работах, посвященных совершенствованию законодательного регулирования местного самоуправления, в частности, законодательства о местном самоуправлении. На удовлетворение названной потребности и направлено наше диссертационное исследование.
Основная цель и задачи диссертационного исследования.
Основная цель настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном анализе законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения этой цели поставлены и решаются следующие задачи:
1) определение природы местного самоуправления как самостоятельного предмета правового регулирования;
2) определение таких понятий, как "законодательство", "законодательство в Российской Федерации", "законодательство Российской Федерации" или "федеральное законодательство", "законодательство субъектов Российской Федерации" или "региональное законодательство";
3) уяснение структуры российского законодательства и факторов, ее определяющих;
4) определение понятия законодательства о местном самоуправлении и выявление его места в структуре российского законодательства;
5) установление состава и структуры законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации;
6) исследование вопроса о соотношении предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере местного самоуправления;
7) анализ законодательной модели российского местного самоуправления, выявление его недостатков и формулирование предложений по ее совершенствованию;
8) исследование вопроса о дальнейшей систематизации законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации и формулирование предложений о мерах, способствующих усилению системности законодательства о местном самоуправлении.
Теоретические, методологические и источниковедческие основы исследования.
Теоретической основой работы являются научные труды по теории права, конституционному праву С. А. Авакьяна, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. В. Безрукова, А. А. Белкина, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, С. Л. Зивса, П. Б. Евграфова, В. Б. Евдокимова, И. П. Ильинского, А. Т. Карасева, А. Н. Кокотова, В. А. Кряжкова, А. Н. Костюкова, М. А. Кулушевой, О. Е. Кутафина, А. В. Мицкевича, Л. Н. Недокушевой, С. В. Полениной, А. Е. Постникова, В. Д. Перевалова, М. С. Саликова, А. А. Саломаткина, А. С. Саломаткина, В. К. Самигуллина, Ю. И. Скуратова, Н. И. Соломки, Ю. А. Тихомирова, А. А. Торшенко, В. И. Фадеева, Е. С. Четвертаковой, А. Ф. Шебанова, Е. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева; философии, социологии, политологии В. Г. Афанасьева, А. К. Белых, И. В. Блауберга, А. П. Бутенко, В. П. Кузьмина, А. М. Миграняна, В. Н. Садовского, В. С. Тюхтина, Э. Г. Юдина.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы исследования, среди
которых можно выделить исторический, формально-логический, системный. Использовались частно научные методы, среди которых сравнительно-правовой, структурно-правовой, метод правового моделирования, метод языкового толкования и др.
Источниковедческую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, а также ранее действовавшее российское законодательство.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного монографического исследования законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации на основе анализа особенностей местного самоуправления как самостоятельного предмета правового регулирования, теоретических представлений о природе, структуре российского законодательства, его соотношении с российским правом, анализа законодательной модели российского местного самоуправления.
На защиту вынесены следующие основные выводы и предложения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:
1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования — это исторически, экономически и культурно обусловленное публично-властное управление низовыми территориальными коллективами, осуществляемое их жителями непосредственно или через формируемые ими органы муниципальной власти и под опекой и контролем государства. Местное самоуправление нацелено, исходя из интересов местного населения, на
упорядочение низовых территориальных коллективов во всех сферах их жизнедеятельности, за исключением тех вопросов организации местной жизни, которые государство оставляет за собой.
2. Законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство) включает акты, содержащие нормы муниципального права. Следовательно, поиск содержательных, формально-структурных, иных особенностей законодательства о местном самоуправлении следует вести через анализ особенностей муниципального права, особенностей муниципально-правовых норм.
3. В диссертации даются определения законодательства в Российской Федерации (российского законодательства), законодательства Российской Федерации, (федерального законодательства), законодательства субъектов Российской Федерации (регионального законодательства).
Законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство) по смыслу настоящего исследования понимается как система нормативных правовых актов, включающая в себя: Конституцию Российской Федерации, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с нею международные договоры Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы субъектов федерации, иные законы субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
4. На основе анализа иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной), федеративной, комплексной, статусной структур российского законодательства делается вывод о том, что законодательство о местном самоуправлении является частью законодательства о политико-территориальных единицах, входит непосредственно в политико-
территориальную (административно-территориальную) структуру
законодательства как вариант комплексной структуры законодательства.
5. Внутреннее структурирование законодательства о местном самоуправлении может проводиться в рамках иерархической, отраслевой, федеративной структур законодательства.
Горизонтальная (отраслевая) структура муниципального законодательства содержит акты практически всех традиционно выделяемых отраслей российского законодательства. Федеративная структура муниципального законодательства включает в себя акты международного законодательства, законодательные акты Российской Федерации и законодательные акты субъектов федерации.
В политико-территориальной структуре муниципального законодательства выделяются следующие блоки: закрепляющие статус муниципальных образований в целом (населения муниципальных образований); закрепляющие статус отдельных граждан в сфере местного самоуправления; закрепляющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления; закрепляющие статус органов территориального общественного самоуправления; закрепляющие статус муниципальных предприятий, учреждений, организаций. Каждый из названных блоков можно рассматривать и как комплексный законодательный массив.
6. В законодательстве о местном самоуправлении (муниципальном законодательстве) объединяются акты разной юридической силы, разных отраслей, которые сообща определяют правовой статус низовых территориальных сообществ жителей (муниципальных образований).
Законодательные акты, для которых регулирование вопросов местного самоуправления составляет главную задачу, составляют ядро законодательства о местном самоуправлении, являются главным
управляющим центром муниципального законодательства, его общей частью.
7. Приоритет норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 года распространяется на все федеральные законы, за исключением федеральных конституционных законов.
К числу правовых форм осуществления местного самоуправления относятся: принципы местного самоуправления, система местного самоуправления, структура органов местного самоуправления, порядок организации и деятельности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, порядок организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления, формы деятельности и акты органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления.
8. Законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство) в составе российского законодательства можно охарактеризовать как реактивную, развивающуюся, открытую систему с элементами закрытости, занимающую промежуточное положение между организованными и органичными системами.
9. Местное самоуправление как предмет правового регулирования относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако целый ряд вопросов местного самоуправления входит либо в исключительную компетенцию Российской Федерации, либо в собственную компетенцию субъектов федерации.
В сферу совместного ведения входят все вопросы местного самоуправления, кроме тех, что: во-первых, прямо отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; во-вторых, регулируются
субъектами федерации в силу их собственного права, но не обязанности, задаваемой федеральным законодательством.
11. Обосновывается положение о том, что федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении должно быть во многом рамочным, содержать набор возможных моделей регулирования местной жизни и оставлять право выбора той или иной модели за муниципальными образованиями, их жителями. Только в таком случае у местных властей появится вкус к самостоятельному нормотворчеству, воля к развитию собственных институтов в интересах жителей.
12. Сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательной модели местного самоуправления. В частности, предлагается принять Федеральный закон "Об основах организации и компетенции органов местного самоуправления". На региональном уровне требуется принятие специальных законов о статусе представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В названных законах следует детально закрепить компетенцию органов местного самоуправления, в том числе отраслевую. Надо исходить из возможности муниципальных образований самим избирать разные модели организации органов местного самоуправления. Федеральные и региональные законы должны закрепить несколько упомянутых моделей. В рамках каждой из них следует детально показать компетенцию соответствующих органов местного самоуправления.
13. Систематизация муниципального законодательства в первую очередь должна проводиться посредством методов инкорпорации, а не кодификации. Принятие муниципальных кодексов нецелесообразно ни на федеральном, ни на региональном уровнях.
14. Классификатор правовых актов как наиболее общее отражение российского законодательства целесообразно дополнить рядом тематических приложений. Все приложения должны основываться на общеправовом
ю
классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.
Если общеправовой классификатор служит для распределения по своим разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть даже и их отдельных норм.
Если общеправовой классификатор дает целостную, ясную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по своим предметно-функциональным критериям, то его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов.
В качестве одного из приложений к общеправовому классификатору следует выделить законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).
15. Структура приложения общеправового Классификатора о местном самоуправлении должна учитывать структуру самого общеправового Классификатора и отражать особенности статуса муниципальных образований и правового регулирования местного самоуправления в целом.
16. Муниципальное законодательство, как и муниципальное право, логично поделить на общую и особенную части. Выделение общей части может быть аналогично выделению раздела о конституционном строе в имеющемся Классификаторе правовых актов. Она отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся акты рубрики Классификатора "Местное самоуправление". Не случайно эта рубрика содержится в разделе о
п
конституционном строе. Данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе на ее нынешнем месте.
В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав корневой основой указанного приложения. Однако содержание упомянутой рубрики требует своего уточнения. Так, следовало бы в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик выделить "территориальные основы местного самоуправления", "формы прямого волеизъявления граждан", "основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями", "конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (отзыв, досрочное прекращение полномочий, т. п.).
Особенная часть вмещала бы акты о статусе муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства.
Практическая значимость работы.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения, во-первых, помогают систематизировать имеющиеся представления о законодательном регулировании местного самоуправления. Во-вторых, - расширяют и углубляют теоретические представления о местном самоуправлении как предмете законодательного регулирования, природе и структуре законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. В-третьих, - закладывают теоретическую основу дальнейшей практической систематизации законодательства о местном самоуправлении.
12
Апробация результатов исследования.
Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы, где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и представляют практический интерес для законодательных, исполнительных, иных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе по теории права, конституционному праву, муниципальному праву.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения и списка использованной литературы и нормативного материала.
13
ГЛАВА 1. Законодательство о местном самоуправлении
§ 1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования
Конституция Российской Федерации 1993 года учреждает институт местного самоуправления как одну из основ конституционного строя страны, форму народовластия, коллективное право населения (граждан) на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. ст. 3, 12, 130).1
Поскольку Конституция Российской Федерации стоит выше государственного усмотрения, призвана устанавливать ограничения (пределы) осуществления государственной власти2, то в ходе текущего законодательного регулирования местного самоуправления недопустимо его упразднение или сущностное видоизменение. В то же время законодатель не вправе и выпускать местное самоуправление из сферы текущего законодательного регулирования — конституционная модель местного самоуправления нацеливает его на раскрытие своего внутреннего содержания (п. "н" ст. 72 в связке с ч. 2 ст. 76, часть 2 ст. 132, ст. 133, др.). Задача законодателя — воплотить в жизнь конституционную модель местного
1 Костюков А. К, Копысова С. Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 24, 25; Бондарь К С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998.
2 Кокотов А. Н. Конституционное право как отрасль российского права // Проблемы науки конституционного права / Отв. ред. проф. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1998. С. 18; Овсепян Ж. И. Понятие и сущность Конституции // Северо-Кавказский юридический вестник. 2000. № 1.С. 27.
14
самоуправления, наполнить ее детальным содержанием, развернуть в набор политико-правовых технологий, позволяющих гражданам действительно самостоятельно решать свои жизненные проблемы по месту жительства. Одним словом законодательное оформление местного самоуправления должно давать простор для гражданской активности жителей, ее четкие ориентиры, формы, гарантии поддержки и защиты.
Сказанное с учетом максимальной краткости конституционных формул, посвященных местному самоуправлению, актуализирует проблему выявления смысла данных конституционных положений и, прежде всего, определения понятия местного самоуправления. Что собой представляет местное самоуправление по смыслу конституционного текста. Однако важно, чтобы и конституционная модель четко отражала реальные запросы людей, учитывала объективные закономерности развития общества и государства, обеспечивала гармонию разных групп социальных интересов. Поэтому сама конституционная модель местного самоуправления может и должна быть объектом взвешенного анализа, предполагающего ее возможное дальнейшее совершенствование в рамках конституционного законодательного процесса.
Таким образом, анализ местного самоуправления для нужд его законодательного регулирования не может быть, как говорят, узкопозитивистским и замыкаться только на раскрытии смыслового содержания конституционных норм. Его методологической основой должны быть познавательные приемы и конструкции философии, социологии, политологии, социальной психологии, тому подобных дисциплин. Такой подход к местному самоуправлению не составляет исключительной цели настоящей работы, но будет ее значимым ценностным ориентиром.
Понятие местного самоуправления составлено из двух смысловых элементов. Один - "самоуправление" указывает на вид закрепляемой в нашем понятии активности как одного из проявлений человеческой
15
деятельности. Самоуправление - вид социального управления вообще. Второй - "местное", обозначает пространственную локализацию названной деятельности, ее масштаб. Думается, что из двух смысловых элементов главным является первый из названных нами. Соответственно идти к понятию местного самоуправления необходимо от понятия управления вообще.
Ю. А. Тихомиров в монографии 1984 года определяет управление как целенаправленное нормативно-институциональное воздействие на общественные процессы для преобразования их в соответствии с объективными законами и в интересах трудящихся.3 В этом определении выделяются, несколько элементов.
Во-первых, ценностные и рациональные основания управленческой активности. В их качестве автор называет людские интересы (в его версии — интересы трудящихся) и объективные закономерности общественной жизни, без учета которых невозможно управлять. Понятно, что управлять по прихоти, ставя абсолютно любые цели и задачи нельзя. Главнейший, объективный ограничитель управления, не позволяющий себя игнорировать - материальные условия жизни, экономические и финансовые ресурсы, которыми мы располагаем. В управлении выше своих ресурсов, как говорится, "не прыгнешь". Какие бы мы широкие полномочия не закрепляли за местным самоуправлением, они будут оставаться фикцией, если мы не подкрепим их материально-финансовой базой. Это очевидно.
3 Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. М., 1984. С. 9. О понятии управления смотри также: Афанасьев В. Г. Человек и управление обществом. М, 1977. С. 62; Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 24; Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе // Сов. гос-во и право. 1973. № 6. С. 13-21.
16
Во-вторых, объект управленческого воздействия — общественные процессы или жизнедеятельность общества.
В-третьих, цель управления — преобразование названных общественных процессов в интересах людей. Тут, на наш взгляд, стоит говорить не- только о преобразовании общественных процессов, но и дополнительно об их воспроизводстве, поддержании в надлежащем качестве. Особенно на примере современного российского самоуправления видно, что часто важно удержать достигнутое в муниципальной экономике, здравоохранении, народном образовании, а цель преобразования откладывается в связи с дефицитом ресурсов на неопределенное будущее.
В-четвертых, способ управленческой деятельности - нормативные и институциональные механизмы. В число названных механизмов входят: правовые установления; информация; властные веления, распоряжения; органы управления, предприятия, учреждения, организации; материальные ценности. Понятно, что все перечисленные элементы предполагают выделение в первую очередь человеческого фактора - участников управленческой деятельности. Это и есть субъекты управления (управляющие), те, кто осуществляет управление, и управляемые, то есть те, кто подвергается управленческому воздействию, выполняет управленческие команды.
Управление - лишь один из видов человеческой деятельности наряду с производством товаров и услуг, потреблением, распределением, перераспределением, религией, наукой, искусством, семейными и иными общественными связями. Каково же соотношение управления и других видов деятельности?
Т. В. Керимова указывает, что управление есть сознательная деятельность вторичного порядка, опосредующая все иные виды
17 |
