ВВЕДЕНИЕ Актуальность исследования.
Сравнительно недавно, по историческим меркам, политическая элита социалистического государства неизменно ставила неудовлетворительную оценку рыночному звену и его роли в советской экономике. Время и практика её отвергли.
Теперь рыночная российская элита ставит аналогичную оценку государственному экономическому сектору. Очень похоже на адекватный ответ, реализуемый по принципу «око за око». И, похоже, с аналогичной перспективой.
Представляется, что в основе проблемы, неразрешённость которой серьёзно замедляет процесс развития российского общества, лежит научная оценка юридической роли государственного участия в российской экономике, выраженная в статусе государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Причина тому проста: роль и оценка1 - две существенные составляющие одной из важнейших юридических характеристик участников теперешних экономических реалий. И единственно возможной манипуляцией с ними является перемена мест названных слагаемых, от которой, как известно, ничего не меняется. Однако справедливым это утверждение оказывается лишь для области чистой математики. Социальная практика с такими выводами соглашаться не хочет.
Статус участников социально значимых хозяйственных взаимоотношений - не что иное, как юридически адекватное выражение институтов, призванных поддерживать на плаву российскую экономику. Экономику, для которой характерно не столько то, что в своё время она не вписалась в тотально государственную модель, сколько то, что она уже не вписывается в модель безоговорочно рыночную.
4
Унитарные предприятия, экономическую основу которых составляет принадлежащая государственной или муниципальной казне собственность, пережитками прошлого не являются. Это теперь никак не материальные рычаги господствующей идеологии, а равноправные участники рыночных отношений. Причём участники обременены определёнными обязательствами перед обществом, исполнение которых предполагает сложную систему юридических гарантий, средств воздействия, осуществимых в складывающейся обстановке только с применением официальных властных полномочий. Иными словами, нуждаются в административном механизме, обеспечивающем равноправное участие унитарных предприятий в современном российском рынке.3 Подчеркнём, что при этом публично-правовая и частноправовая составляющие таких гарантий равнозначны.
Административное влияние официально уполномоченных лиц на принадлежащее казне имущество имеет весьма сложную юридическую природу. С одной стороны, это не что иное, как законное распоряжение собственностью. А с другой стороны - это обеспечиваемая казёнными средствами юридическая гарантия прав и законных интересов российских граждан.
Именно поэтому так важна проблема создания адекватной правовой основы организации и деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Применение в процессе перехода к рынку в начале и середине 1990-х годов метода «шоковой терапии», против ожиданий его теоретиков, вместо активного саморегулирования обеспечило выраженный паралич российской экономики. И основной причиной этого явления, по нашему мнению, стало стремление новых частных собственников к максимальной, быстро получаемой личной выгоде, повлекшее отсутствие должного внимания частных предпринимателей к социальным гарантиям, в которых особенно остро нуждаются сейчас российские фаждане. Так академик Львов Д.С. в интервью га-
1 См Капитонов С А Иравообеспечитетьная функция милиции - СПб .Издательство Р.Асланова «Юридический центр Пресс»,2004 -338 с { С 165-179)
зете « Комсомольская правда» отмечает, в частности, что "за период с 1990 [ода в практически полностью приватизированной отрасли нефтедобычи темпы обновления оборудования сократились в 2,4 раза.»3
Последствия осуществления такого подхода без преувеличения можно назвать катастрофическими: оказались разрушенными целые отрасли промышленности, возникло огромное социальное неравенство, национальная экономика переживает глубокий кризис.
В оправдание тому, не без помощи средств массовой информации, сейчас активно формируется мнение, что основные причины нынешних социально-экономических трудностей скрыты в инерционности сознания людей, не желающих активно участвовать в строительстве благополучного настоящего. А государственный сектор экономики лишь способствует такому застою и, к тому же, является хорошей кормушкой для чиновников. Такая позиция разделяется и некоторыми учёными4.
Представляется, что эта позиция является всё же заблуждением. Дело в том, что понятие «предпринимательская деятельность» здесь односторонне толкуется скорее как деятельность, приносящая личную выгоду предпринимателю. А личная выгода предпринимателей унитарного предприятия с таких позиций легко отождествляется с личной выгодой чиновника, возглавляющего такое предприятие. Поэтому унитарное предприятие в таких представлениях - благодатная почва для возделывания коррупции.
Однако предпринимательская деятельность может трактоваться ещё и как деятельность производственная, дающая полезный для общества продукт. И если выделить именно этот акцент понятия «предпринимательство», то унитарные предприятия производят не только товары и услуги, но главное
2 См Севрюги» В R «Проблемы административного права» Учебное пособие - Тюмень, Высшая школа МВД РФ, Тюменский государственный университет, 1994 - 208 с , С 10)
1 См Львов Д С Справиться с бедностью можно за год, если взять налоги с Рублёвки : "Комсомольская
прапда" от 17 января 2007 г № 5
4 См ШамхалопФ Теория государственного управления-М ЗАО «Издательство Экономика»,2002 -С 270-
340
6
- создают условия для обеспечения развития общества и благополучия граждан.
Об этом свидетельствует и мировой опыт, показывающий, что экономическая стабильность страны, её устойчивое развитие определяются комплексом факторов. И важное место среди них принадлежит эффективному управлению государственными и муниципальными предприятиями, занимающими прочное место в экономической структуре хозяйствующих субъектов. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 16 618 единиц государственных унитарных предприятий, не меньшее количество и муниципальных. Именно они обеспечивают потребности государства и общества в наиболее значимой продукции, служат своего рода стабилизирующей осью многоукладной экономики. Действительно, ещё ни одна из ведущих капиталистических держав мира не отказалась от государственного сектора в собственной экономике.
К условиям социальной, публично гарантируемой поддержки жизненно важных интересов российских граждан, которые могут создаваться унитарными предприятиями, можно с полным основанием отнести:
- создание рабочих мест (в том числе и с возможностью обеспечения дорогостоящей профессиональной подготовки и переподготовки рабочих и служащих);
- реализацию требующих больших расходов инновационных технологий;
- развитие сложного, рискованного для капиталовложений, наукоёмкого, объёмного производства с отдалённой перспективой экономической отдачи непосредственно предпринимателю;
- разработку и внедрение экспериментального технологического оборудования;
- создание конкуренции частным предпринимателям, в том числе, на основе возможности установления цен на продукцию, производимую унитарными предприятиями, без оглядки на понесённые затраты.
7
И всё это, прежде всего, посредством гарантирования казной и официальными полномочиями готовности принятия повышенного риска. Отметим, что всё это - меры, вполне вписывающиеся в рамки рыночных отношений.
Перечисленные условия могут гарантироваться не только посредством предоставления финансово-экономических ресурсов обеспечения риска, но и посредством юридических, в первую очередь, административных рычагов поддержки благополучия человека и прогресса общества, Подчеркнём, что в этом смысле между государственными и муниципальными предприятиями нет, и не может быть различий. Потому, что они сходны в главном: их риск может быть гарантирован обобщённым достоянием (казной), публичной собственностью. А вместе с тем - и предписывающей, уполномочивающей и принудительной публичной силой официальных структур и должностных лиц. Причём, речь идет о риске, который осуществляется не в интересах извлечения прибыли лично для предпринимателя, а в интересах обеспечения социальных гарантий защищённости граждан и прогресса общества. В связи с чем следует вести речь о разработке и внедрении юридической категории приватной (казённой, служебной, имеющей значение для всего общества) выгоды.
В последнее время в нашей стране происходит осознание необходимости государственного участия в становлении российской экономики. При этом государство в целом, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, по нашему мнению, следует воспринимать уже не как распорядителей, а как равноправных участников хозяйственной деятельности.5 В некоторых случаях они выступают собственниками имущества. Отметим, что, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131 ФЗ, публичные образования опосредованно участвуют в хозяйственной деятельности, создавая предприятия и закрепляя за ними на ограниченном вещном праве государственное или муниципальное имущество. Непосредствен-
8
ными участниками такого рода деятельности выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия, выполняющие в процессе её осуществления важные социально значимые функции.
Принятый в развитие положений Гражданского кодекса РФ Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает правовой статус данных предприятий и регламентирует различные стороны их деятельности. Однако упоминаний о роли и значении административных начал в их правовом положении он, по причине специфики своей правовой природы, не содержит. Тогда как включение административной составляющей, по нашему мнению, обращает статус унитарных предприятий в систему, качеством которой является возможность равноправного участия в рыночных отношениях унитарных предприятий, включая казённые предприятия, преследующих приватную выгоду.
Степень научной разработанности темы. Необходимо отметить, что специальных, в основном экономических, научных исследований, предметом которых является деятельность унитарных предприятий, очень немного. Несколько больше работ посвящено теме эффективности управления государственной собственностью.
Изучение работ Э. Блекли, Дж. Гордона, Р. Кемпа, М.Паркинсона, К. Шусманна обеспечило формирование авторской убеждённости в том, что классические теоретические конструкции менеджмента, равно как и наиболее распространённые теоретические представления о возможностях планирования, являются средствами, недостаточными для выявления истинной роли административной составляющей в юридической конструкции статуса унитарных предприятий.
Различные аспекты правового положения и административно-правового статуса унитарных предприятий нашли отражение в работах Ар-
5 См С Зшменко В Галлов Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления // Хозяйство и право Ха№ 10-12,2006 г
9
тёменкова СВ., Ахметьяновой З.А., Бойчук Ю.В., Грось Л.А., Городней А.В., Дойникова И.В., Ершовой И.В., Козловой Н.В., Коршунова Н.М., Косяковой Н.И., Кряжевских К.П., Леоновой Г.Б., Мартыновой Т.Н. , Модина Н.А., Петрова Д.В., Тихомирова М.Ю., Савченко В.Е., Щенниковой Л.В., Фроловой А.В. и др.
Вместе с тем, роль административной составляющей в обеспечении их правового положения специально никем не рассматривалась и самостоятельному монографическому исследованию не подвергалась. Так же как не рассматривался вопрос административного механизма обеспечения правового статуса унитарных предприятий.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
При написании настоящей диссертации соискатель опирался на труды
таких авторов, как Агарков М.М., Алексеев С.С., Братусь С.Н., Венедиктов А.В., Гаджиев Г.А., Грибанов В.П., Иоффе О.С., Каминка А.И., Капитонов С.А., Кечекъян С.Ф., Корнеев СМ., Красавчиков О.А., Лаптев В.В., Манан-кова Р.П., Пилецкий А.Е., Плесовских В.Д., Селиверстов В.И., Сведлык Г.А., Севрюгин В.Е., Тихомиров Ю.А., Толстой Ю.К., Халфина P.O., Шершеневич Г.Ф. и др.
Изучалось действующее федеральное и региональное законодательство, материалы судебной практики, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие правовой статус унитарных предприятий и административный механизм обеспечения правового статуса унитарных предприятий.
Пробелы и недоработки федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов, принимаемых на уровне органов местного самоуправления и посвященных вопросам организации и деятельности унитарных предприятий, препятствуют адекватной оценке и эффективной реализации роли унитарных предприятий в современной российской экономике. Во многом потому, что они обусловлены отсут-
10
ствием акцентированного внимания к административным средствам обеспечения их статуса. Есть основания полагать, что выделение административного механизма, фактически запускающего и реализующего правовой статус унитарных предприятий, будет способствовать решению названных проблем. Соответственно, выделение и исследование указанных моментов предполагает подготовку предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус и деятельность государственных и муниципальных предприятий.
Эмпирическая база исследования представлена нормами действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления, материалами судебно-арбитражной практики. Исследовались статистические данные органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, отражающие динамику уменьшения количества унитарных предприятий, результаты их финансовой и хозяйственной деятельности, отчёты руководителей ГУП и МУП за период 1995-2006 гг. Формирование авторской позиции происходило на основе многолетнего личного опыта работы в государственных органах и органах местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе включения унитарных предприятий в качестве равноправных участников в современную российскую рыночную экономику.
Предмет исследования - понятие, содержание и роль административного гарантирования правового статуса унитарных предприятий, обеспечивающих права и законные социально значимые интересы российских граждан в условиях формирования современной российской экономики. А также адекватность его отражения в нормах административного, финансового и фажданского законодательства, являющихся правовой основой организации их деятельности.
Цель и задачи исследования
11
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении сущности и административной составляющей правового статуса унитарных российских предприятий, её роли и значения в обеспечении системности юридических гарантий участия государственной и муниципальной собственности в современных рыночных отношениях, способных обеспечить прогресс российского общества. Поставленная цель определяет решение следующих задач:
- сформулировать самостоятельный подход к рассмотрению проблемы юридического понимания роли и места унитарных предприятий в формировании современного российского рынка и обозначить его место в современной научной классификации;
- проанализировать источники, основания и предпосылки включения административной составляющей в юридическую конструкцию правового статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий;
- исследовать структуру и содержание правового статуса унитарных предприятий с учётом специфики его конструкции, исследуемой категории юридических лиц, а также особенностей их видов;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ государственных гарантий участия унитарных предприятий в процессе формирования современного российского рынка.
Методология и источники исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составил общенаучный диалектико-материалистический метод познания. В процессе проведения диссертационного исследования автором применялись: исторический, структурно-логический, классификационный, сравнительно-правовой методы.
В процессе работы анализировались форма и содержание актов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления, изучались материалы судебно-арбитражной практики. Формирование авторской позиции
12
происходило с учётом мнений учёных, специализирующихся в различных областях правовых знаний и так или иначе касающихся проблемы правового положения унитарных предприятий в своих исследованиях.
Научная новизна диссертации определяется оригинальностью постановки выбранной для исследования проблемы, отражённой в формулировках ныносимых на защиту положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для развития юридической, в частности, административно-правовой науки.
В диссертации отражён авторский взгляд на административную составляющую юридической конструкции правового статуса унитарных предприятий, способную обеспечивать гармоничное участие российских граждан в современных рыночных отношениях.
В работе впервые предпринята попытка комплексного исследования значения административной составляющей в юридически сложной конструкции правового статуса6 унитарных предприятий различных форм собственности и различного уровня подчинения, в отраслевой теории административного и финансового права, взятых в последовательном развитии и в соотношении с эволюцией отраслей административного, гражданского и финансового права. Выводы, полученные в результате данного исследования, позволят не только показать отдельные недостатки существующего организационно-правового статуса государственных и муниципальных предприятий, но и наметить пути его оптимизации.
Положения, выносимые на защиту
1 Унитарные предприятия, независимо от формы образующей их собственности, по своей юридической природе являются инструментами, обеспечивающими равноправное участие государства в рыночной экономике. Социальная роль этого инструмента заключается в реализации взаимодействия административного ресурса и рыночных законов для обеспечения соци-
6 Одним ю мерных на значение административной составляющей в обеспечении правового статуса, приме-шпешш к осужденным, обратил внимание В И Селиверстов См Селиверстов В И Теоретические проблемы правового положения лиц, отбывающих наказание - М 1992, С 8
13
ально значимых интересов граждан российского государства. Именно этим обусловлена специфика их административно-правового статуса. Административная составляющая правового статуса унитарных предприятий прогрессивна в условиях отсутствия иных юридических возможностей официально, именем государства и средствами казны, гарантировать жизненно важные, а потому - социально значимые права и законные интересы российских граждан.
2. Социальная специфика унитарных предприятий заключается в том, что основным полезным для общества продуктом их предпринимательской деятельности предстают не только товары и услуги, но и условия, обеспечивающие благополучие большинства российских граждан и прогресс российского общества. К таким условиям могут относиться, например, формирование цен на производимый товар; обеспечение затратных процессов повышения квалификации и переквалификации работников для удовлетворения потребностей возрождающихся и развивающихся производств; установка экспериментального оборудования или апробация новых, наукоёмких технологий, и т.п. Отражение специфики унитарных предприятий должно быть более полным, как в Федеральном законе о государственных и муниципальных предприятиях, так и в соответствующем гражданском законодательстве РФ.
3. В связи с тем, что роль унитарных предприятий не может быть исчерпана рамками экономической эффективности, имеет смысл введение в качестве существенных характеристик этой роли категории приватной (казённой, служебной) выгоды, понимаемой не как польза лично для предпринимателя, а как польза для всего российского общества и его граждан. И, кроме того, категории публичной собственности, понимаемой как казённое имущество, владение, пользование и распоряжение которым направлено на получение приватной выгоды. Наличие общих признаков, характерных для всех унитарных предприятий и проявляющих в своей совокупности их сущность, не исключает возможности дифференциации данных хозяйствующих субъек-
и
тов по различным основаниям. Например, правовой режим имущества; уровень подчинения; форма публичной собственности.
4. Специфика социальной природы публичной выгоды и хозяйственного механизма её получения унитарными предприятиями предполагает наличие административной составляющей, адекватно проявляющей их правовой статус. Административные средства обеспечения правового статуса унитарных предприятий способны обеспечивать такое управление казённой, публичной собственностью, которое позволяло бы её обладателям стать равноправными участником рынка, преследующими публичную выгоду. Принятие соответствующего федерального закона о публичной собственности способно обеспечить равноправное участие унитарных предприятий в рыночных взаимоотношениях с учётом их деления на государственные и муниципальные. Такое деление значимо не только теоретически, но и практически.
5. С одной стороны, административный механизм реализации статуса унитарного предприятия обращает его в разновидность специального правового статуса7, в основе которого лежит его значимая для общества стабильная роль, обеспечивающая юридически полноценное, цивилизованное участие казённых предприятий в рыночных взаимоотношениях, формирующих современную российскую экономику. С другой стороны, наличие административного механизма, обеспечивающего реализацию статуса унитарных предприятий, способно обусловить такое развитие рыночных отношений, которое не препятствовало бы официальному (государственному и муниципальному) гарантированию прав и законных интересов российских граждан. Предлагаемый подход предполагает внесение корректив в отдельные статьи Федерального закона от 14 ноября 2002 г.
6. Специфика административного механизма реализации статуса унитарных предприятий заключена в наличии юридически сложной правовой основы, включающей и публичную, и частную составляющие, посредством которой могут быть обеспечены гарантии их эффективности юридическими
15
и, в частности, административно-правовыми средствами обеспечения риска и приемлемой формы публичной выгоды.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическое значение исследования определяется важностью разработки научных положений, касающихся юридического понятийно-категориального аппарата, концепции участия унитарных предприятий в процессе обеспечения прав и законных интересов российских граждан в современных рыночных условиях.
Практическая значимость диссертации связана с возможностью использования её результатов в законотворческом процессе и хозяйственной деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также в процессе подготовки специалистов в юридических вузах.
Апробация результатов работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на научной конференции, посвященной 300-летию социальной работы в России (апрель 2001 года, Сургут); научно-практической конференции, включающей обсуждение вопросов деятельности унитарных предприятий (март 2005 года, Сургут);
подготовлены и проведены для руководителей муниципальных предприятий, работников администраций сельских и городских поселений Сургутского района Ханты-Мансийского округа - Югры практические семинары но теме «Муниципальные унитарные предприятия - правовой режим имущества и подготовка к приватизации», «Роль муниципальных унитарных предприятий в реализации ФЗ от 06.10.2003г. № 131 «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации».
Результаты исследования нашли применение в практической деятельности Администрации Сургутского района Ханты-Мансийского округа -Югры при разработке «Порядка создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий на территории муниципального образования Сургутский район». На основании данных проведённого исследования разработан спецкурс по теме «Правовое регулирование унитарных предприятий» для студентов заочного отделения Сургутского филиала Московской академии
Подробнее о содержании понятия специального правового статуса См Мананковз Раиса Петровна «Правовой статус членов семьи по советскому законодательству», - Томск Изд-во Том ун-та, 1991,232 с
16
предпринимательства при правительстве города Москвы - по специальности государственное и муниципальное управление.
Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
Во введении обосновывается актуальность, новизна и практическая значимость темы, определяются цель и задачи исследования, методологическая основа работы. В первой главе исследуется понятие и сущность унитарных предприятий, проводится анализ нормативно-правовых основ их деятельности. Во второй главе раскрывается содержание правового статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий. В заключении формулируются основные выводы, предложения и рекомендации.
17
Глава I Юридическая оценка значения унитарных предприятий в современной российской экономике
1. Роль и классификация унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
Унитарное предприятие (от лат. unitas - единство, unus - один8) в самом общем виде представляет собой организационно-правовую форму хозяйствующего субъекта, имущество которого не разделено на доли участия. По мнению А.Е. Пилецкого, разделяемому автором данного исследования, указанная организационно-правовая форма «применяется многими промыш-ленно развитыми странами, включая Россию, для организации и осуществления деятельности, направленной на удовлетворение различных публичных интересов (государственного и муниципального управления отдельными видами деятельности, производства продукции, выполнения работ и оказания услуг)».9
Вместе с тем, применяемая в законодательстве различных стран в отношении такого рода предприятий терминология отличается разнообразием. Термин «унитарное предприятие» используется в современном российском законодательстве;10 в Германии такого рода предприятия именуются публичными учреждениями;11 во Франции для них принято обозначение «публичное предприятие»;12 в Англии - «публичная корпорация».13
В подтверждение допустимости развиваемого автором данного исследования подхода можно привести, в частности, мнение В.В. Лаптева, кото-
*См Современный словарь иностранных слов -М, 1993 С 631
* См Пнлецкий А С Теоретические проблемы правового статуса предприятия в социально-экономической
системе государства-Самара, 2001 С 101
10 См ст 113 I К РФ, ФЗ от 14 ноября 2002 г «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
11 См Германское гражданское уложение, пар 80-89 11 См Декрет № 84406 от 30 мая 1984 г. «О реестре»
13 См XockhhicA Курс предпринимательства Пер с англ -М,1993 С 28
|
