ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что активное и должным образом организованное самоуправленческое начало в современном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Именно на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми государствами - членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложными и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы
3
3
управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 .
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все-таки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического общественного развития - одного из важнейших способов участия граждан в делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России2 . Смысл, который вкладывался в это понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то еди-
4
4
ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправления. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией (или совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь формируется модель (концепция, система) местного самоуправления.
Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. В отечественной науке XIX - начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распространенных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно-хозяйственную, государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А.Д. Градовский (1841-1889) писал: «Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии: ... защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны»4. Это высказывание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную.
Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление обладает автономией и отказывается от выполнения государственных функций. Применительно к этой модели местное самоуправление можно определить следующим образом: «Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмеша-
5
5
тельства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения»5 .
Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что компетенция органов местного самоуправления регулируется государством, а органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Такой подход подразумевает следующую дефиницию местного самоуправления: «Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.
В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3)7 . Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Согласно последнему, местное самоуправление в РФ - это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте-
~ 8
ресов населения, его исторических и иных местных традиций»8 .
Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками и социологами конца XIX - начала XX вв.: представителем государственной школы, правоведом, профессором И.И. Дитя-тиным (1847—1892)9; доктором экономических наук, профессором Б.Б. Веселов-
6
6
7
ским (1880-1954) ; крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической науке, академиком В.О. Ключевским (1841-1911) ;
19
академиком М.М. Богословским (1867-1929) ; академиком С.Ф. Платоновым (1860-1933) ; главой государственной юридической школы в России профессором В.И. Сергеевичем (1832-1910)14; академиком, ректором Московского университета, крупнейшим представителем государственной школы С.М. Соловьевым (1820-1879)15; известным историком и общественным деятелем, профессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866-1933)16; экономистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818-1881)17 и др. Многие труды этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о местном самоуправлении, написанных политиками и историками различных убеждений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации, подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного самоуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по истории развития самоуправления в России свидетельствует о том, что на протяжении уже более чем столетия эта тема весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.
В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд обобщающих трудов, посвященных его истории19. В основном это были труды представителей либерально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального конституционализма, считали, что оно выражает общенациональные интересы, и являлись его апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и его учреждений
90
в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20 .
К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые исследователи относили не только историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности этого понятия, из-
8
менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI—XVII вв. понимались «мирские» (или «земские») власти. Их деятельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не как
91
местное самоуправление21 . На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых встал историк М.М. Богословский. Он применил к общине XVI-XVII вв. понятия «земство» и «земское самоуправление» в том значении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая различия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй половины XIX - начала XX в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных этапах российской истории. Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений», который в других государствах определялся понятием самоуправление. При этом он подчеркивал, что происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по-
9"3
винностей и уплату податей»23 . С.М. Соловьев употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с козаче-ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, степью, что особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по духу, характеру народонаселения, на северную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую. Степь условли-вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в противоположность козаку, вольному, гулящему»24 . В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей землевладения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников, которые назывались «земцами» или «своеземцами». По определению
В.О.Ключевского, «земцы» - «...это вообще мелкие землевладельцы с небольшими хозяйствами. Но землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными родством и договором»25 .
В России после установления советской власти в основу принятой на государственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла марксистско-ленинская концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.
Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он отстаивал программу Ф. Энгельса: «полное самоуправление... в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным правом» и отмену «всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую местную, областную и пр. свободу, известную в истории» и призывал обратиться к опыту Франции 1792-1798 гг., Америки, Анг-лии и Канады26 . В его произведениях есть много высказываний в демократическом духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного и опытом демократических реформ подтвержденного принципа:
97
"никаких назначаемых сверху для местного населения властей"?!»27 В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое шаблонизирование и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов, засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. Отрицая бюрократический (государственный) централизм, Ленин противопоставлял ему централизм демократический, который, согласно марксистско-ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле этого не произошло. Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры пролетариата (на практике ставшей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина - это самостоятель-
9
9
10
ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности пролетариата тоже не получилось... И.В. Сталиным был создан мощный аппарат советско-партийной бюрократической номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался лишь централизм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что «массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.
Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист Л.М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны отпасть все рассуждения о контакте и параллельном существовании автономных органов власти в губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и должно объединяться под единым колпаком гу-бисполкома. Таков закон Октябрьской революции. Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесущим органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии... Отделы... будучи подчинены исполкому, вместе с тем подчиняются директивам центральных учреждений, то есть устанавливается принцип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая... всякую возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не местническую линию»30. В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление. Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «составную часть всего государственного аппарата» и сводит строительство местного самоуправления к укреплению «советской власти на местах». По его выражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопоставляет Советы прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о том, к чему необходимо стремиться, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП вызвал у наших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государства, то на его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Сове-
11
тов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но... Советы и
31
впредь останутся органами пролетарской диктатуры»31 .
Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провозглашенной, точку зрения на проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов старалось придерживаться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале 1930-х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть противопоставления местных органов власти центральным и наоборот», «нет и самой проблемы местного самоуправления», а «местные органы, выполняя руководящие указания... вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие интересы пролетарской диктатуры»32.
Видный государственный и общественный деятель, классик отечественного муниципализма, член комиссии по местному самоуправлению IV Государственной думы, профессор Л.А. Велихов (основавший в 1908 г. журналы «Городское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по муниципальной науке «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском исполкоме»; критиковал централистскую политику в области финансирования градоустройства33. В этой книге он теоретически обосновал принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компетенции и необходимость его обеспечения собственными ресурсами (что является актуальным и для сегодняшнего дня). Так при советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в 1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в
12
их дела государство, даже с благой целью... Принцип невмешательства прежде всего»34. В 1938 г. Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная "контрреволюционная" деятельность Велихова... - его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм»35 .
К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с узкоклассовых позиций, видели в ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание Г.А. Герасименко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, буржуазного, начала со старым феодальным порядком... Учреждение местного самоуправления являлось отражением процесса обновления общества и приспособления его к капиталистическим отношениям. Само существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржуазных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень развития буржуазных отношений в различных районах страны»36 . Такая точка зрения восходит к позиции В.И. Ленина, который видел в российском земстве «готовую организацию всей русской буржуазии»37 . Им же земству был вынесен следующий «приговор»: «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновни-чеством»38 . Оценка, данная Лениным земству, не могла не повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах советских исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его зависимость от государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочиталось замалчивать или явно преуменьшать.
Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматривались в специальных работах Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, В.В. Гармизы, П.А. Зайончковского, М.С. Симоновой и др. Внимание акцентировалось прежде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в
13
предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период двоевластия40 . В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания. В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России»41 .
Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах вологодских историков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделялось истории Советов, которые формально были провозглашены демократическими органами власти на местах, а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались коммунистической партией. Процессу их прихода к власти - «триумфальному шествию» по стране - посвящено особенно много публикаций44 . Установившаяся «советская модель самоуправления» характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах носили апологетический характер45 .
В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демократизацию общества во второй половине 1980-х гг. возрастает интерес к самоуправленческому началу в Советах народных депутатов, и издается много трудов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных исследователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на деятельность органов социалистического «народовластия», поднимается вопрос о модернизации их деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующему: «Еще в апреле 1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В.И. Ленин заявил: "...народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством". Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичем, стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решительная борьба за утверждение подлинного народовластия в масштабе всей стра-
14
ны... В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков... Во главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его теоретическая мысль, его нравственный пример, плоды его титанической деятельности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого Октября, закрепившего за человеком труда реальные права и свободы, установившего власть Советов - самим народом найденную демократическую форму справедливой государственности»48.
В 1990-е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих авторов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следующие характеристики советского «самоуправления»: «В советское время, в условиях господства "общенародной собственности", когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице - государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве государственной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала регулирования этих отношений на низшем уровне - муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части одного поселения). Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов местного значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного самоуправления, особенно в сельских округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим органам государственной власти»49.
В постсоветское время, в связи с происходившими в стране радикальными политическими переменами, общественный и научный интерес к истории местного управления и самоуправления существенно вырос, и появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвящен-
50
ные истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50 , так и в региональных масштабах (в том числе на Европейском Севере)51 .
15
Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в современной России порой приводило к тому, что время его появления неправомерно удревнялось. При таком подходе практически все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с общественными учреждениями, созданными земской и городской реформами 1860-1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось понимать также и земские учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты, созданные в ходе городской реформы 1699 г.
Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе Ивана Грозного, полагаясь, видимо, на простое созвучие некоторых терминов из истории XVI в. («земство», «земщина», «земская изба», «земская реформа»), наполняя их более поздним, принципиально иным содержанием, тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в. и связывая их с реформами 1550-х гг., превратившими общинные институты в местные государственные учреждения52 . Как было показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в различные эпохи русской истории имело разные значения53 . Нельзя не согласиться со следующим высказыванием современного исследователя доктора исторических наук Л.Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жителей русской земли составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же структуру управления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в 1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. - Земской. С этого времени слово земский было неразрывно связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила многих исследовате-
16
лей искать начала самоуправления в истории Московского государства»54 .
Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправления в России основано на недопонимании авторами сути этого понятия. Действительно, на всем протяжении отечественной истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов власти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и формы участия населения в этом процессе в различные периоды и на различных территориях значительно варьировались. На Европейском Севере России (во многом благодаря его окраинному положению) сформировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к примеру, воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Крестьянская община Русского Севера, основанная на традициях взаимопомощи и солидарности, на протяжении веков являлась ярким, самобытным примером сословной самоорганизации55 . В то же время местную выборную власть в большинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанностью, чем правом. Выборные лица находились под жестким контролем государства, отвечали перед ним за исполнение возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных хозяйственных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной (фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служба и самоуправление, как справедливо отмечает Л.Ф. Писарькова, - «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только "административного быта", но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором переплелись и русские традиции, и достижения европейского законодательства. "Универсальное" применение термина самоуправление не помогает, а мешает проследить эволюцию выборной службы в разные периоды существования русского государства»56.
Современный отечественный исследователь Б.Н. Миронов выделил ряд признаков, присущих органам самоуправления. По его мнению, такой орган яв-
17
ляется представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; обладает самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством задач; обладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с государством в юридические отношения); выполняет государственные задачи; контролируется общественным мнением; самостоятельно принимает постановления, которые могут отменяться и корректироваться государственными органами; его члены избираются местным обществом57. Л.Ф. Писарькова считает возможным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно отвечать учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел; 2) обладать собственной финансовой базой и самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач; 3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества»58 .
Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в том числе в Вологодской губернии) в ходе Земской и Городской реформ 1860-х-1 870-х гг. В это время местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские традиции и достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в Архангельской губернии, самоуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на основе всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятельности местного самоуправления. Начала создаваться достаточная для его деятельности финансово-экономическая основа. Однако после Октябрьской революции местное самоуправление в России утратило свои завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов власти сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между старой (дореволюционной) и новой (возникшей в 1990-е гг.) системами самоуправления не прослежи-
18
вается59.
В 1990-е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60 . Многие сборники научных статей, материалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, экономистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в серии «Библиотека муниципального служащего» (с 2000 г. - «Библиотека местного самоуправления»), которая была основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда (далее - МОНФ) при поддержке института «Открытое общество». Она насчитывает более 40 выпусков.
Особо следует выделить работы начальника департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61 . В них рассматриваются различные модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образованиями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, поднимает вопросы его кадрового, методического и информационного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А.Н. Широков рассматривает местное самоуправление и как субъект власти, и как субъект хозяйственной деятельности62.
На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетеоретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах таких исследователей, как С. Алексеев, А.С. Бар-сенков, В.К. Борисов, К.С. Гаджиев, Б. Пугачев, В.В. Согрин и др. Ими прослеживается зависимость развития местного самоуправления от изменения политической ситуации в стране. Во многих публикациях постсоветского времени
1 64
исследуются финансово-экономические аспекты местного самоуправления64 .
19
Всплеск интереса к его правовым аспектам наблюдается среди правоведов65.
Начиная с середины 1990-х гг., появляется много учебной литературы по проблематике местного самоуправления. Фактически была разработана новая для отечественной науки дисциплина - муниципальное право66 . Вышли в свет специальные пособия по основам местного самоуправления и муниципального управления для муниципальных служащих67, по организации планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования для студентов-экономистов68.
Местному самоуправлению в современной России были посвящены многие научные и научно-практические конференции и семинары, проводившиеся на региональном, всероссийском и международном уровнях69. На них обсуждались такие актуальные вопросы, как пути взаимодействия государственной и местной власти; межбюджетные отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления; развитие правовой основы местного самоуправления; роль этого института в политико-административной системе России и ее регионов, в решении социально-экономических, экологических проблем и т. д.
В 1990-е гг. по проблемам развития местного самоуправления в современной России выполнен ряд диссертационных исследований, к числу которых относятся работы Л.И. Антоновой, Н.А. Емельянова, П.М. Кебеш, Г.Г. Подовжней, А.Г. Гладышева, Е.А. Юшиной и др.70 В них проблемы становления и развития местного самоуправления рассматриваются в основном с юридической и политологической точек зрения, а не с исторической, как это пытается сделать автор настоящей диссертации.
История становления местного самоуправления в России - это не только история разработки и принятия новой концепции на федеральном уровне, но и история реализации этой концепции непосредственно на местах. В связи с этим в настоящее время среди исследователей растет интерес к региональным особенностям организации местного самоуправления в современной России71 . Значительный интерес представляет исследование реформы местного самоуправ-
20
ления в России, проведенное в сентябре 1998 - январе 1999 г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований (далее - ИГПИ) при поддержке МОНФ. Оно стало плодом сотрудничества группы экспертов, специализирующихся в разных научных сферах и представляющих различные научные учреждения, главной задачей которых было исследовать ход реформы местного самоуправления на этапе ее «регионализации». По мнению участников этого проекта, «именно междисциплинарное сотрудничество при постоянном обновлении эмпирического материала является непременным условием развития цикла научных дисциплин, имеющих в качестве предметов те или иные стороны местного самоуправления»72. «Головной группой» участников проекта был разработан вопросник, используя который, эксперты собирали материал и готовили региональные очерки. Они стали основой для анализа положения дел в сфере реформы местного самоуправления по материалам 21 региона РФ. Результаты проведенной работы были обобщены в издании, которое по жанру является промежуточным между сборником статей и коллективной монографией. В нем рассматриваются основные принципы федеральной политики в области местного самоуправления и их эволюция на протяжении 1993-1998 гг.; анализируется современное состояние регионального законодательства в области местного самоуправления в разных субъектах РФ (выделяются группы регионов по степени соответствия их законодательной базы в сфере местного самоуправления федеральному законодательству, выявляются наиболее типичные нарушения федерального законодательства, содержащиеся в региональных нормативно-правовых актах); определяется роль региональных элит и партий в продвижении реформы местного самоуправления; выявляются особенности муниципальных выборов по сравнению с федеральными и региональными; исследуется развитие местного самоуправления с точки зрения учета прав и интересов этнических групп73 .
Несмотря на повышенное внимание современных исследователей к становлению местного самоуправления в субъектах РФ, проблемы формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере в 1990-е гг. до сих

Получить работу