ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Рыночная система экономических отношений повышает требования к экономической политике государственных бюджетных организаций и учреждений. Если раньше достаточное и своевременное ресурсное обеспечение защищало государственные бюджетные организации и учреждения от многих рисков, то сейчас функционирование этих организаций в значительной степени зависит от грамотного и конкурентоспособного менеджмента, который способен существенно повысить эффективность их работы и снизить влияние различных неблагоприятных факторов.
Анализ финансовой, хозяйственной, экономической деятельности государственных бюджетных организаций и учреждений в условиях рыночных отношений позволяет выделить и классифицировать риски, типичные для всех или большинства бюджетных организаций, найти возможности их предупреждения и снижения негативных последствий этих рисков путем формирования антирисковых программ, которые можно применять в этих организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности.
Потребность в формировании и реализации прикладных антирисковых программ в бюджетных организациях вызвана требованиями безусловного исполнения этими организациями государственных задач и функций, необходимостью защиты бюджетных и внебюджетных ресурсов, которые обращаются в этих организациях. Учет информации о возможных неблагоприятных факторах в рамках антирисковых программ позволяет наилучшим образом маневрировать ресурсами, корректировать собственные решения, добиваться
з
оптимальности хозяйственной деятельности даже в неблагоприятных ситуациях.
В настоящее время антирисковые мероприятия еще недостаточно применяются бюджетными организациями и учреждениями в текущей работе. Недостаточно учитываются возможные риски в бюджетных организациях и на государственном уровне, особенно при разработке нормативных документов. Это обусловлено недостатками государственного механизма управления рисками, недооценкой его способности к снижению степени воздействия неблагоприятных факторов на получателей бюджетных средств. Практически полное отсутствие разработанных методик и инструкций вышестоящих органов управления, осуществляющих распределение бюджетных средств и контроль за деятельностью подведомственных им организаций и учреждений, дефицитность прикладных программ риск-менеджмента, применимых к непосредственной работе государственных бюджетных организаций, нередко самым негативным образом влияют на деятельность этих исключительно важных для удовлетворения государственных нужд, структур.
Одним из факторов, сдерживающим распространение методов риск-менеджмента в государственных бюджетных организациях и учреждениях, является возможность использования ими преимуществ механизма бюджетного и внебюджетного финансирования. Бюджетные организации и учреждения практически всегда имеют возможность получить дополнительные ресурсы на мероприятия, связанные с реализацией рисков. В коммерческих организациях более широко применяются различные методы статистической, страховой и других оценок рисков. Это
объясняется более высокой, по сравнению с бюджетными организациями, степенью риска предпринимательской деятельности.
Решение поставленных государством перед бюджетными организациями и учреждениями задач требует выработки эффективного механизма управления этими организациями, адекватного государственной политике и предусматривающего снижение влияния факторов риска в их финансовой, хозяйственной и экономической деятельности.
В связи с этим создание научно обоснованной концепции формирования антирисковых программ государственных бюджетных организаций и учреждений является весьма актуальной практической задачей.
Степень разработанности проблемы исследования. Риск-менеджмент в России находится в стадии становления. Это обусловлено как особенностями исторического развития российских рыночных отношений, так и сравнительно молодым возрастом самого научного направления управления рисками. С каждым годом растет количество исследований и публикаций, посвященных проблематике риск-менеджмента, зарубежных и российских авторов.
Предпринимательские и хозяйственные риски, а также риски государственных предприятий и организаций, упоминаются в известных классических работах XIX и начала XX веков Ж-Б. Сэ, А. Маршалла, А. Пигу, Д. Милля, Й. Шумпетера.
Дальнейшее развитие проблемы предпринимательских, валютных и хозяйственных рисков осуществили К.Рэдхед, С.Хьюс, В. Хойер, Р. Додж, Т. Бачкаи, Д. Маршалл, В. Бансал.
Теория и практика управления рисками получила развитие в трудах российских авторов Л.Абалкина, В.Абчука, И.Балабанова, А.Дуброва, Э.Уткина, В.Чернова и др. Более детальную разработку проблемы рисков в аспектах общего и специального менеджмента осуществили А.Гапоненко, А.Омаров, А.Панкрухин, В.Уколов.
Вопросы управления систематическими рисками в финансовой, хозяйственной и экономической деятельности организаций, которые провоцируются все большей глобализацией экономических процессов, развитием опасных производств и технологий, рыночной системой экономических отношений, явились базой исследований по системному риск-менеджменту.
Тема системного (программного) управления рисками стала основой публикаций В.Буркова1 о формировании программ и экономических механизмов обеспечения безопасности, В.Глущенко2 об основных составляющих системного подхода при управлении рисками, Е.Грацианского3 о развитии программно-целевых методов реализации приоритетных направлений решения проблем экономической
' Бурков В.Н. Экономические механизмы обеспечения безопасности// Безопасность России. Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии. - М: МГФ «Знание», 1998
2 Глущенко В.В. Управление рисками, страхование. - Железнодорожный, Крылья, 1999
3 Грацианский Е.В. Проблемы экономической безопасности и подготовки специалистов// Безопасность России. Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии. - М.: МГФ «Знание», 1998
безопасности и подготовки специалистов, И.Кузьмина, Э.Човушяна4 о системно-динамическом подходе к безопасности с учетом социальных и экономических факторов, Г.Кунца и С.О'Доннелла5 о системном и ситуационном анализе управленческих функций, В.Николаева и В.Шутова6 о методических положениях по разработке программ страхования космических рисков, М.Рогова7 о системном подходе к проблеме управления экономическим риском, В.Савченко о рисках государственного предпринимательства, формировании
внутрикорпоративного организационно-хозяйственного механизма предпринимательства, Н.Хохлова9 о необходимости всестороннего управления систематическими рисками, Г.Черновой10 о практике управления рисками на уровне предприятия.
Однако все эти исследования посвящены рискам отечественных и зарубежных коммерческих организаций и промышленных предприятий. Вопросы антирискового управления деятельностью государственных бюджетных организаций и учреждений в условиях современной российской экономики изучены недостаточно. При быстро меняющейся экономической ситуации в России совершенствование менеджмента в
4 Кузьмин И.И., Човушян Э.О. Безопасность с учетом социальных и экономических факторов: системно-динамический подход // Анализ систем на пороге 21-го века: теория и практика. — М.: РАГС, 1996
5 Кунц Г., О'Доннелл С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих решений. — М., 1992
6 Страхование космических рисков. Справочное пособие./Под ред. В.Б.Николаева, В.С.Шутова. - М.: «Русь-Фильм», 1997
7 Рогов М.А. Консалтинг как бизнес: Системный подход к проблеме управления экономическим риском// РИСК.-1995.-№1
8 Савченко В.Е. Современное предпринимательство. - М.: Экономика, 1997
9 Хохлов Н.В. Управление риском. - М.: Юнити-Дана, 1999
10 Чернова Г.В. Практика управления рисками на уровне предприятия. - СПб: Питер, 2000
государственных бюджетных организациях и учреждениях невозможно без всесторонних исследований, анализа и выработки рекомендаций по снижению факторов риска в их деятельности. Поэтому, дальнейшая разработка и адаптация концептуальных основ и технологий ситуационного и системного риск-менеджмента для государственных бюджетных организаций является важной задачей государственной экономической и финансовой политики.
Общая цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа деятельности государственных бюджетных организаций и учреждений выявить факторы риска и разработать концептуальные основы и научно-практические рекомендации по управлению процессом формирования и реализации антирисковых программ.
Эта общая цель достигается решением следующих задач:
выявлением причин возникновения, состава и влияния факторов риска на деятельность государственных бюджетных организаций и учреждений для выработки рекомендаций по снижению рисков в их деятельности;
определением особенностей формирования, реализации, а также возможностей применения антирисковых программ в государственных бюджетных организациях для разработки концептуальных основ формирования и реализации антирисковых программ в государственных бюджетных организациях;
формулированием принципов организации процесса формирования и реализации антирисковых программ;
систематизацией методики организации процесса формирования антирисковых программ для оптимального выбора, контаминации,
адаптации и применения в практической деятельности наиболее эффективных методов и инструментов риск-менеджмента;
предложением механизма ресурсного обеспечения антирисковых программ государственных бюджетных организаций.
Объект исследования — процесс формирования и реализации антирисковых программ в государственных бюджетных организациях.
Предметом исследования являются управленческие и
экономические отношения, возникающие в государственных бюджетных организациях и учреждениях в процессе формирования и реализации антирисковых программ.
Теоретической и методологической основой исследования являются работы российских и зарубежных авторов по риск-менеджменту, финансовому анализу, прикладные работы по моделированию рисковых ситуаций, работы по теории принятия решений, эккаунтинг конкретных бюджетных организаций, нормативная правовая база бюджетных организаций, методики и инструкции для государственных бюджетных организаций и учреждений, материалы ревизий финансово-хозяйственной деятельности, опыт работы автора в бюджетных организациях и учреждениях, анализ деятельности бюджетных организаций и учреждений в современных условиях.
Новые научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем: найдены и научно обоснованы пути решения актуальной задачи, имеющей важное народно-хозяйственное значение -осуществлено определение концептуальных основ управления процессом формирования антирисковых программ для государственных бюджетных организаций и учреждений в современных условиях. В частности:
выявлены факторы обуславливающие увеличение рисков в деятельности государственных бюджетных организаций и учреждений, основными среди которых являются: отставание в развитии нормативной правовой базы относительно постоянно меняющейся экономической ситуации в стране, существование кассовых разрывов в финансовом обеспечении бюджетных организаций, наличие межведомственных барьеров в процессе выполнения функций обеспечения бюджетных организаций, отсутствие оперативного механизма поиска и вовлечения дополнительных источников ресурсного обеспечения;
доказано, что применение риск-менеджмента в государственных бюджетных организациях возможно преимущественно в сфере выполнения ими вспомогательных функций (административно-хозяйственной, внебюджетной, договорной, финансовой), способствующих обеспечению выполнения основных задач организации;
сформулированы основные принципы управления процессом формирования и реализации антирисковых программ, основными среди которых являются: принцип единства процесса управления организацией и разработки обеспечения реализации антирисковой программы, заключающейся в единстве механизма реализации антирисковой программы со стратегическим менеджментом организации; принцип системности и непрерывности, обеспечивающий постоянную реализацию и редакцию антирисковой программы; принцип гибкости, требующий регуляции и контроля программы; принцип согласования с руководством организации алгоритма антирисковой программы;
систематизирована и теоретически дополнена методика формирования антирисковой программы, состоящая из комплексов
ю
различных методов: методов выявления рисков, методов количественной оценки рисков, методов интегральной оценки рисков, методов управления рисками, методов страхования и методов оценки эффективности управления рисками, позволяющих выбрать, контаминировать, адаптировать и применять на практике современные методы и инструменты риск-менеджмента;
предложен механизм использования следующих источников финансирования антирисковых программ государственных бюджетных организаций: вменение процедуры страхования заинтересованным лицам, при заключении договоров и соглашений; возврат дебиторской задолженности; оптимизация состава активов и пассивов; целевое финансирование; спонсорская помощь; резервный фонд органов исполнительной власти; бюджетные и внебюджетные средства.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что работа доведена до конкретных рекомендаций по снижению влияния факторов риска, формированию и реализации антирисковых программ, ресурсному обеспечению антирисковых мероприятий в государственных бюджетных организациях и учреждениях.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в качестве методологической базы или непосредственно применены в деятельности бюджетных организаций и учреждений для совершенствования системы финансового менеджмента и внедрения методов риск-менеджмента в деятельность данных структур.
Материалы исследования могут найти применение в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих,
и
руководителей и специалистов государственных бюджетных организаций и учреждений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждены на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные тезисы исследования опубликованы, а также представлены на совместной междисциплинарной аспирантской конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития» Российской академии государственной при Президенте Российской Федерации в Москве и Санкт-Петербурге.
Отдельные теоретические и практические положения диссертации реализованы при выработке рекомендаций и замечаний по проектам положения об обеспечении страховой защиты объектов и предприятий и инструкции о порядке обеспечения страховой защиты объектов и предприятий.
Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.
12
Основные положения диссертации были представлены на совместной междисциплинарной аспирантской конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития» Российской академии государственной при Президенте Российской Федерации в Москве и Санкт-Петербурге и изложены автором в публикациях:
1. Риск-менеджмент в государственных бюджетных организациях // Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика, Часть И, Формирование рыночного механизма хозяйствования: опыт и перспективы//, М.: РАГС, 2002, - 0,7 п.л.
2. Риск-менеджмент в государственных бюджетных организациях, системный аспект // Стратегическое управление в XXI веке //, М.: РАГС, 2002, - 0,3 п.л.
3. Риск-менеджмент в государственных бюджетных организациях // Государственность и государственная служба России: пути развития, Выпуск 1//, М: РАГС, 2002, - 0,1 п. л.
4. Риск-менеджмент в государственных бюджетных организациях // Государственность и государственная служба России: пути развития, Выпуск 2//, М.: РАГС, СПб.: СЗАГС, 2002, - 0,1 п.л.
5. Риск-менеджмент, как дополнительный фактор обеспечения эффективности деятельности государственных бюджетных организаций // Российское предпринимательство, № 11 //, М.: Связь-Принт, 2002, - 0,3 п.л.
13
ГЛАВА I
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ АНТИРИСКОВЫХ ПРОГРАММ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЯХ
1.1. Государственные бюджетные организации, как объекты реализации антирисковых программ
Государственные задачи и функции реализуются организациями, специально созданными для осуществления данных целей.
В Гражданском и Бюджетном кодексах Российской Федерации не встречается четкого определения государственных бюджетных организаций. Существуют определения для государственных организаций, т.е. организаций, реализующих задачи и функции трех ветвей государственной власти, для бюджетных организаций, т.е. организаций полностью или частично финансируемых из бюджета. Давая дефиницию государственной бюджетной организации, следует отметить, что государственная бюджетная организация - это некоммерческая организация, созданная для осуществления государственных задач и функций и находящаяся на полном финансировании из федерального бюджета.
Главной особенностью государственных бюджетных организаций является внешнее, а не внутреннее, как в коммерческих организациях, определение целей создания, функционирования и развития данных структур. Вся деятельность государственных бюджетных организаций определяется извне, их учредителями, и подчинена исполнению миссии данных организаций, если по каким либо причинам возникает ненужность
14
исполнения данных функций или цели и задачи полностью реализованы, то государственная бюджетная организация прекращает свое существование, сокращается или расформировывается.
В данном исследовании мы будем рассматривать государственные бюджетные организации как многоуровневые системы управления различными ресурсами: организационными, информационными, финансовыми, с целью удовлетворения различных общественных (государственных) потребностей. К таким организациям относятся структуры, созданные для осуществления любых основных функций: культурных, образовательных, научных, юридических, управленческих, административных, оборонных и пр. и реализующие свою финансовую, хозяйственную и экономическую деятельность как вспомогательную. Деятельность государственной бюджетной организации можно представить в виде схемы (Рисунок 1):
Государственная бюджетная организация
Основная деятельность Вспомогательная деятельность: финансово-хозяйственная, административная, предпринимательская и т.д.
Рис.1 Структура деятельности государственных бюджетных организаций и учреждений
Соответственно, основной риск для государственных бюджетных организаций представляет невозможность безусловного выполнения своей миссии, возложенной на нее государством и, как следствие, ослабление
15
института государственного устройства, а также возникновение отсутствия необходимости в исполнении ими своей миссии, данный риск невозможно учесть в предложенной нами антирисковой программе. Формирование предлагаемой антирисковой программы направлено на снижение рисков в обеспечении вспомогательных функций государственных бюджетных организаций, т.е. их административно-хозяйственной, финансовой, предпринимательской и пр., обеспечивающих реализацию достижения ими поставленных перед ними целей.
Внедрение риск-менеджмента оправдано, если помогает организации в исполнении ее миссии, при этом, риски для государственных бюджетных организаций следует рассматривать как препятствия к достижению поставленных перед ними целей, причем такие, которые существуют даже при самом эффективном управлении, а управление риском в государственной бюджетной организации — это помощь и содействие управленческим структурам в реализации миссии данной организации.
Достижение поставленных целей невозможно без ресурсного обеспечения данной деятельности. Для ресурсного обеспечения государственной бюджетной организации характерны все виды рисков как и для любой организации: временной разрыв в поступлении бюджетных ассигнований, валютные риски, инфляционные, коммерческие, изыскание дополнительных источников финансирования и т.д. Это дополнительные источники рисков для государственных бюджетных организаций, а реализация данных рисков означает снижение выполнимости целей, поставленных перед данными организациями. Соответственно, формирование и реализация антирисковых программ для государственных бюджетных организаций должны быть, прежде всего, направлены на
16
защиту различных ресурсов организации, предотвращать, снижать убытки и улучшать условия выполнимости стоящих перед данными организациями задач.
Основную и часть прочей уставной деятельности бюджетных организаций государство может финансировать напрямую, из того или иного бюджета, а может и за счет систематических поступлений от потребителей оказываемых услуг или же лиц, заинтересованных в совершении, приносящих доходы действий, в частности, за счет различных пошлин и сборов, взимаемых органами государственной власти и управления, остальная часть прочей уставной деятельности бюджетной организации признается предпринимательской.
На сегодняшнем этапе перед государственными бюджетными организациями и учреждениями стоит задача добиваться своих целей при активной экономии и снижении бюджетного финансирования, а дальнейшее развитие сектора государственных организаций, большей части авторов, видится в возрастающем привлечении средств из других источников для покрытия, в том числе, и бюджетных расходов. Здесь также надо заметить, что образовавшуюся кредиторскую задолженность государственным бюджетным организациям рекомендуется погашать за счет средств от внебюджетной деятельности.
В настоящее время, в условиях ограниченности бюджетных средств, государственными бюджетными организациями и учреждениями должны изыскиваться дополнительные ресурсы на свое обеспечение и дальнейшее развитие, в частности, за счет предпринимательской деятельности, оказания платных услуг, аренды, и применение антирисковых программ государственными бюджетными организациями будет, на наш взгляд,
17 |
