3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Комплексные программы как инструмент государственного управления требуют определенной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых разработкой, управлением, реализацией программ, а также контролем за ходом их выполнения. В последние годы при разработке и утверждении федеральных бюджетов острые дискуссии в комитетах Государственной Думы и в рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, куда входят представители Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, возникали по перечню Федеральных целевых программ (ФЦП), по объему финансовых ресурсов в фонде регионального развития и многим другим вопросам применения программно-целевого метода в региональном развитии. Отрицательные результаты в реализации ФЦП в нашей стране связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.
Вопросы разработки, утверждения и реализации ФЦП оговорены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе, законах «О Правительстве РФ», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №-60-ФЗ от 13 декабря 1994 г., в Постановлении Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г. «Порядок разработки и реализации ФЦП и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ».
Сеть автомобильных дорог - важнейший элемент экономики России. Ее эффективное функционирование и устойчивое развитие являются необходимым условием перехода к экономическому росту, обеспечение целостности и национальной безопасности страны, повышения уровня и улучшения условий жизни населения.
Автомобильные дороги являются важнейшей составляющей транспортной инфраструктуры, на долю автотранспорта приходится 75% объемов перевозок
4 грузов и 73% внегородских пассажирских перевозок. Парк автотранспортных
средств увеличивается на 7-10% в год. Кроме традиционных перевозок на расстояние до 300 км, в последнее время получили развитие перевозки на дальние расстояния.
Дорожная сеть страны в настоящее время не в полной мере соответствует политическим, социальным, экономическим потребностям общества. Значительная часть автомобильных дорог на подходах к крупным городам исчерпала свою пропускную способность и работает в режиме перегрузки. За последние 20 лет число населенных пунктов сократилось с 200 тыс. до 148 тыс. или более чем на четверть. Главная причина - отсутствие подъездных автомобильных до- рог. С исчезновением населенных пунктов забрасываются или резко теряют продуктивность прилегающие сельскохозяйственные угодья, что является одной из причин деградации агропромышленного комплекса.
Особую значимость эта проблема имеет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, занимающих 60% территории, находится лишь 15,5% автомобильных дорог. Плотность дорог с твердым покрытием здесь ниже, чем в целом по России. Низкий технический уровень дорог обуславливает высокий размер транспортной составляющей в себестоимости продукции. Себестоимость перевозок в 1,5 раза, а расход горючего на 30% превышает анало- гичные показатели развитых зарубежных стран. В последнее время развитие дорог осуществлялось в соответствии с программой совершенствования и развития автомобильных дорог РФ «Дороги России» на период 1995-2000 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ 1 декабря 1994 года. Важность программы подтверждена повышением ее статуса в соответствии с Указом Президента РФ «О президентской программе «Дороги России» от 6 декабря 1995 г. № 403 «О дорожной реформе», от 27 июля 1998 г. № 727 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в РФ» определен ряд направлений дальнейшего развития дорожной сети.
Принятие и реализация президентской программы «Дороги России» сыграли ключевую роль в решении задачи сохранения существующей сети автомобиль-
5
ных дорог и модернизации отдельных наиболее важных ее звеньев в прошедший период. За период реализации программы в 1995-2000 гг. удалось не только сохранить существующую сеть автомобильных дорог общего пользования, но и приступить к модернизации ряда важнейших магистралей в составе Панъевропейских международных транспортных коридоров, связать дорожную сеть на Европейской части страны и Урале с сетью дорог Сибири, продолжить решение аналогичной задачи по обеспечению автодорожной связи с Дальневосточным регионом путем ускорения строительства автомобильной дороги Чита-Хабаровск. Впервые за последние 30 лет в стране наметился устойчивый рост протяженности автомобильных дорог общего пользования.
Но результаты этой программы нельзя оценивать только по построенным и отремонтированным километрам дорог и мостов. Программа «Дороги России» стимулировала развитие целого ряда отраслей промышленности в регионах, содействовала созданию новых рабочих мест и решению социальных проблем, освоению и развитию новых территорий. За период реализации программы интегральный мультипликативный эффект, включающий внетранспортный эффект, в различных отраслях экономики и в социальной сфере превысил 400 млрд. рублей.
Наряду с задачами развития и поддержания сети автомобильных дорог, требуют своего решения проблемы формирования законодательной и нормативной технической базы дорожного хозяйства, обеспечения сохранности автомобильных дорог, развития дорожного машиностроения и индустрии дорожностроительных материалов, совершенствования управления, планирования, финансирования дорожного хозяйства.
Научно-техническая революция поставила в новые условия систему народнохозяйственного планирования и управления. Возникли новые задачи развития и совершенствования этой системы, важнейшими из которых являются введение долгосрочного планирования и интеграция научно-технического и производственно-экономического планирования. Решение этих задач тесно связано
6
между собой и требует комплексного системного подхода ко всем трем аспек- там планирования: отраслевому, территориальному и программно-целевому.
Решение полного комплекса задач, стоящих перед дорожным хозяйством РФ требует активного участия, совместных усилий, точной координации действий органов законодательной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ, предприятий и организаций на основе программных методов.
Краткий обзор литературы. Проблемам экономического развития Дальнего Востока РФ, разработки различных вариантов и сценариев посвящены работы многих российских и дальневосточных ученых: Артоболевского С.С, Быст-рицкого СП., Гранберга А.Г., Галичанина Е.Н., Заусаева В.К., Ишаева В.И., Леонтьева Р.Г., Леденева М.И., Минакира П.А., Михеевой Н.Н., Раевского СВ., Суспицына СА. и др.
Основы методологии программно-целевого метода управления были заложены давно. Официальное, документальное рождение программ как инструмента планирования, управления относится к началу XX века. В советской экономической науке было принято считать, что официально принятой и документально оформленной целевой комплексной экономической программой был разработанный еще в 1922 году план ГОЭРЛО. Дальнейшее развитие методологии программно-целевого метода управления нашло отображение в трудах Ле- мешева М.Я., Панченко А.И., Райзберга Б.А., Голубкова Е.П., Поспелова Г.С., Ирикова В.А., Мильнера Б.З., Минакира П.А., Федоренко Н.П., Гранберга А.Г., Суспицына С.А., Рудневой Е.В., Леонтьева Р.Г., Михеевой Н.Н., Комарова И., Белякова Г.С, Тейлора С, Бадмана М.К., Кулешова В.В. и др.
Вопросы развития транспортной системы рассматривались в работах Белякова Г.С, Леонтьева Р.Г., Губенко А.В., Григоренко В.Г., Стрельника А.А., Архиповой В.Ф. Однако, рассматривая вопросы развития транспортной системы и транспортного комплекса в целом, чаще всего отдавалось предпочтение железнодорожным, авиа- и морским перевозкам. К проблемам автомобильного транспорта и строительства автомобильных дорог стали обращаться сравнительно недавно и, как результат, в 1995 году появилась первая «дорожная» про-
7 грамма «Дороги России». Первый опыт решения накопившихся проблем в ав-
тодорожном строительстве с помощью программно-целевого метода управления принес и первые результаты, анализ которых и обуславливает актуальность настоящего исследования.
Объект исследования - транспортная инфраструктура ДВФО.
Предмет исследования - процессы управления развитием сети автомобильных дорог.
Цель исследования состоит в разработке методических рекомендаций по совершенствованию структуры программного управления развитием сети автомобильных дорог. Указанная цель исследования определила постановку сле- дующих задач диссертационного исследования:
- исследовать известные подходы программного метода управления и выявить необходимость появления нового варианта;
- обобщить преимущества и недостатки программно-целевого метода (ГЩМ) в развитии сети автомобильных дорог;
- проанализировать результаты ранее принятых и сегодня действующих программ развития;
проанализировать эффективность государственного регулирования выполнения программных мероприятий;
- разработать схему финансирования автомобильных дорог. Методологическими основами диссертационного исследования явились
положения теорий мировой и региональной экономики, теории управления проектами, теории маркетинговых исследований.
В качестве источников информации использовались труды фундаментального и прикладного значения известных зарубежных и отечественных ученых, специализирующихся в перечисленных выше областях науки, а также законодательные, нормативные и программные документы РФ по вопросам регулирования региональной экономики. Выполнение диссертационных исследований базировалось на таких конкретных материалах, как отчетные и статистические данные Росавтодора, ФЦП.
8
Методы исследования. В процессе решения поставленных задач в диссертационной работе применялись такие методы как: системный анализ; сравнительный анализ; статистический метод.
Основными результатами исследований являются:
- определение совокупности факторов, препятствующих успешному применению ПЦМ;
- разработка классификации комплексных программ развития сети автомобильных дорог;
- разработана схема механизма влияния внетранспортного эффекта на социально-экономическое развитие региона;
- обоснование подхода к выбору оптимальной версии подпрограммы автомобильные дороги в рамках ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье»;
- выявление факторов неэффективности существующего государственного регулирования развитием сети автомобильных дорог;
- обоснование создания постоянно действующего экспертного совета по экспертизе программ развития сети автомобильных дорог;
- разработана схема совмещения целей программ развития сети автомобильных дорог.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:
- разработка схемы организационной структуры управления реализацией программ развития в постиндустриальной экономике;
- предложена схема финансирования строительства и содержания автомобильных дорог;
- обоснована необходимость совершенствования законодательной базы в целях более эффективного использования программных методов развития сети автомобильных дорог;
- обоснована необходимость учета внетранспортного эффекта при создании программ развития сети автомобильных дорог;
- уточнена совокупность признаков и их разрядов классификации комплексных программ развития.
9
Практическая значимость полученных результатов: предложена организационная структура управления «дорожными» программами в рамках которой обоснована целесообразность существования федерального дорожного фонда.
Апробация исследования. Основные результаты исследований излагались в докладах и сообщениях на 29-32 научно-технических конференциях «Научно-техническое творчество аспирантов и студентов» (Комсомольск-на-Амуре, 1999-2002), научно-практических конференциях «Дороги Востока» (Хабаровск, 1999), «Развитие городской инфраструктуры и земельной реформы в условиях перехода к рыночной экономике» (Хабаровск, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы реформирования экономики Дальнего Востока: теория и практика» (Хабаровск, 2001), межрегиональной научно-практической конференции «Власть и общество на Востоке России: итоги десятилетия и перспективы развития» (Хабаровск, 2001), международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 года» (Хабаровск, 2002).
Публикации. По результатам выполненных диссертационных исследований опубликовано 10 печатных работ, из них по теме диссертации 9 печатных работ общим авторским объемом 3,61 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, библиографического списка использованных источников. Основной текст диссертации помещен на 140 страницах и включает 7 таблиц и 26 рисунков. Библиографический список использованных источников содержит 102 наименования. В дополнение к основному тексту представлено 4 приложения, всего на 159 страницах.
Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, сформулирована научная новизна и отмечена практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теория программного метода управления» рассмотрены вопросы, связанные с теоретико-методологическими основами программно-целевого метода управления и определено влияние развития сети автомобиль-
10 ных дорог на экономическое развитие региона и страны в целом. Приводится
обоснование решения полного комплекса задач, стоящих перед дорожным хозяйством РФ на основе программных методов.
Во второй главе «Автодорожный комплекс как объект управления» дан анализ физико-географического положения ДВФО в вопросе развития опорной сети автомобильных дорог и состояния транспортной инфраструктуры федерального округа и Хабаровского края. Рассмотрены и проанализированы программы социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья.
В третьей главе «Совершенствование программ развития автомобильных дорог» предложена организационная структура управления «дорожными» программами и схема финансирования автомобильных дорог. Сделаны выводы об эффективности предлагаемых изменений.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ ПРОГРАММНОГО МЕТОДА УПРАВЛЕНИЯ 1.1. Управление как экономическая категория
В основу программного метода управления положена система программ и проектов. Программы являются основой проводимой государством бюджетной политики, которая ориентирована на реализацию важнейших задач развития. По степени важности в соответствии с присвоенным статусом выделяют федеральные, президентские, региональные, отраслевые, объектные целевые программы и проекты. Региональным и отраслевым программам в зависимости от важности задач может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы (ФЦП) являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на экономические процессы для достижения конечных социально-экономических целей.
По содержанию программы подразделяются на научно-технические, социальные, инвестиционные, экономические, оборонные и т.д.
В настоящее время разработаны и реализуются программы развития: топлива и энергетики; продовольствия; транспорта и связи; жилья; химической и микробиологической промышленности; образования, культуры и средств массовой информации; экологии; ликвидации последствий крупномасштабных аварий и ряд других.
Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных и межгосударственных целевых и иных федеральных нужд в соответствующем году. Органы управления - заявители бюджетных ассигнований исходя из соответствующих прогнозов, в рамках закрепленных за ними функций определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей реализации целевых программ, а также других федеральных нужд. Министерство финансов на основе проектов бюд-
12 жетных заявок и исходя из прогноза социально-экономического развития и
проекта бюджета осуществляют анализ и балансовую увязку программ.
Основной формой программного управления в настоящий момент выступают целевые комплексные программы (ЦКП). Принципы их разработки базируются на понятиях и принципах программно-целевого планирования. Наиболее важными из них являются:
- целенаправленность - целевая ориентация на обеспечение конечных результатов;
- системность - разработка совокупности мер, необходимых для реализации программы (организационно-экономических, законодательных, политических, административных, технологических и т.д.) во взаимосвязи с концепций развития страны в целом. Программы, ориентированные на реализацию целевых установок развития страны в целом, должны иметь в общественной системе статус наибольшего благоприятствования;
- комплексность - имеется в виду, что разработка отдельных увязанных между собой элементов программной структуры, обеспечивающих достижение частных целей (подцелей), должна осуществляться в соответствии с основной (генеральной) целью той или иной программы;
- обеспеченность - состоит в том, что все мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть обеспечены различными видами необходимых для ее реализации ресурсов: финансовых, информационных, материальных, трудовых;
- приоритетность - иначе говоря, отдается предпочтение приоритетным задачам, исходя из общей концепции развития;
- экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий;
- согласованность - речь идет о согласованности федеральных и региональных интересов и задач;
- своевременность достижения требуемого конечного результата в установленные сроки.
Переход на программные методы управления в первую очередь связан с ликвидацией организационной системы, основанной на планово-
13
распределительных методах управления. Являясь по своей сути прогрессивными, на начальных этапах реформы программные методы еще не могут дать необходимого эффекта. Это связано с эклектичностью переходного периода, имеющего два противоположных системообразующих признака. Это свободные цены - как признак рыночной экономики и общественная собственность -как системообразующий признак социалистической системы. Как уже отмечалось, для переходных периодов, как правило, сопровождающихся кризисом, с точки зрения общесистемных требований, потеря управляемости является естественным условием развития системы.
Исходя из этого, можно говорить, что по мере развития рыночных отношений эффективность использования программных методов должна возрастать. В то же время на начальных фазах реформы использование программного метода не должно быть единственным и должно сочетаться с административными методами в рамках федеральной и региональной собственности. Все это определяет необходимость создания специального механизма государственного управления, специфичного только для переходного периода, который впоследствии может быть в значительной степени вытеснен рыночным саморегулированием и упразднен.
Основной формой программного управления являются ФЦП. Отражение структурной политики в программах и проектах предполагает применение следующих принципов:
- учет объективного характера процесса структурной перестройки (не следует, в частности, тормозить развитие секторов, опережающие темпы роста которых обусловлены выгодностью вложения в них);
- стимулирование накоплений и формирование механизмов, обеспечивающих повышение эффективности инвестиций;
- регулирование процессов свертывания ненужных и неэффективных производств и высвобождения рабочей силы с целью сделать их менее болезненными;
14
- государственная поддержка отраслей, образующих систему жизнеобеспе-
чения страны, в случае ухудшения их финансового положения из-за невыгодности вложений в них для частных инвесторов;
- государственная поддержка проектов и производств, которые с высокой вероятностью могут сохранить и развить научно-технический потенциал страны как основу конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке, образовать точки роста российской экономики [96].
Управление - это сознательное воздействие человека на различные объекты и протекающие в окружающем мире процессы, на связанных с ними людей, которое осуществляется с целью придать процессам определенную направлен- ность и получить желаемые результаты.
В зависимости от вида объекта, на который ориентированы управляющие воздействия, от круга людей, на которых оказывают влияние те, кто управляет, различают управление обществом, государством, экономикой, социальными процессами, предприятиями, производственными коллективами, домашним хозяйством и многие другие аналогичные разновидности управления. Чрезвычайно важное свойство управления - наличие целей, на достижение которых оно и направлено. Управление, собственно, и возникает потому, что люди желают достичь определенных целей, осуществить свои намерения, удовлетворить оп- ределенные потребности, получить нужный результат. Формирование цели предшествует управлению. Как утверждал римский философ Сенека, «кто не знает, в какую гавань он плывет, для того нет попутного ветра». Исходя из своих целей, желаний, устремлений человек организует, направляет действия других людей, ход процессов таким образом, чтобы выполнить стоящую перед ним целевую задачу. А это и есть управление, которое иногда, подчеркивая его целевую ориентацию, называют целевым управлением [69].
Неизбежность управления экономикой, производством вытекает из необходимости организации, координации труда совместно действующих работников.
Происходящий во всем мире с самых давних пор процесс разделения труда привел к вычленению управления как самостоятельного вида деятельности, к
15
выделению управленческого труда в качестве специфического, широко распространенного, обширного поля трудовой занятости. Проявляется ярко выраженная тенденция к увеличению доли работников, занятых в управлении, так как производительность труда растет гораздо более низкими темпами, чем производительность труда в материальном производстве, а круг задач управления непрерывно расширяется. Управление стало не только одной из крупнейших отраслей, но превратилось в важную сферу экономики, общественной жизни [61].
Управление существует, повсеместно распространено, применяется в природе и обществе в самых разных видах и формах. Обычно принято относить к управлению, понимаемому в экономическом смысле этого слова, воздействия со стороны человека, людей на окружающий природный и человеческий мир, осуществляемые для обеспечения существования, продолжения и улучшения жизни, то есть «человеческое управление» [69].
Общие принципы государственного устройства, включая организацию управления страной, заложены в Основном Законе - Конституции Российской Федерации. Органы власти принято разделять на законодательные, исполнительные и судебную власть.
Законодательная власть представлена Федеральным собранием, которое вырабатывает и принимает законодательные акты, являющиеся основой механизмов управления в государстве. Государственная Дума осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета и участвует в его формировании.
Исполнительную власть представляет Правительство Российской Федерации. Функция формирования структуры федеральных органов исполнительной власти возложена на Председателя Правительства.
Помимо конституции в стране действует система федеральных и республиканских законов, а также указы Президента, являющиеся основой формирования системы государственного управления [96].
Важная составная часть системы государственного управления экономикой-различные целевые программы общенационального, регионального и местного
16
уровней, позволяющие форсировать развитие приоритетных отраслей, отдельных регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и ресурсы.
Переход страны к рыночной экономике вызвал резкое увеличение потребности и интереса к методам управления в условиях рынка. Одним из эффективных современных направлений в этой области является управление проектами (Project Management). Хотя отдельные элементы методологии управления проектами (матричные организационные структуры, сетевые графики и др.) известны и использовались в нашей стране в течение десятилетий, в целом с этим направлением широкие круги отечественных специалистов мало знакомы. Причина в том, что управление проектами как цельная, в основном практическая дисциплина изначально развивалась применительно к рыночной экономике, и накопленный опыт не мог быть эффективно использован в условиях существующей высокоцентрализованной системы управления [72].
В 1992-м году Правительством России принято решение о переходе на программный метод управления. В основу этого метода положена система программ и проектов. Программы являются основой проводимой государством бюджетной политики, которая ориентирована на реализацию важнейших задач развития.
Проекты, являясь средством структурной политики, обеспечивают учет объективного характера экономических процессов, стимулирование накоплений и формирование механизмов, определяющих эффективность инвестиций. Поэтому многие государственные и негосударственные управленческие структуры проявляют большую заинтересованность в широком практическом применении методологии управления проектом. В Российской системе государственного регулирования территориального развития программно-целевые методы расцениваются как способ реализации региональной политики, наиболее отвечающий концентрации сил и средств на достижение приоритетных целей. В России и за рубежом накоплен обширный опыт разработки и реализации региональных программ. Этот опыт указывает на многочисленные проблемы в применении программного метода, однако его использование показало и его несомненные
17
достоинства. Существует утвержденный Правительством РФ порядок их разработки и реализации, таким образом, программы являются законодательно закрепленным способом разрешения региональных проблем. В условиях перехода к рынку наблюдается новая волна интереса к этому методу.
Вторая половина 70-х и 80-е годы характеризовались чрезвычайно активным использованием программных методов в региональном управлении, именно тогда сложились методологические посылки и методические приемы построения региональных программ, которые служат основой и современных региональных программных разработок.
Региональные проблемы, для решения которых необходимо использование программных методов, должны оцениваться с точки зрения их влияния на достижение важнейших целей социально-экономического развития страны.
Официальный порядок разработки и реализации современных федеральных программ определен правительственным постановлением № 594. В соответствии с этим документом введено понятие «федеральная целевая программа», в котором зафиксированы современные официальные представления о месте программ в регулировании экономической активности, методах их разработки и реализации [47].
1.2. Становление управления проектами
Истоки программно-целевого управления уходят в глубь предыдущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наиболее ярких проявлений подхода в управлении, программно-целевое управление в неявной форме было присуще всем процессам управления, построенном на системной основе. Понятие цели и управления, ориентированного на достижение целей, содержалось еще в работах древнегреческих философов. Великие технические творения мозга и рук человеческих не могли бы быть осуществлены без программ их воплощения, хотя эти программы и не получали документального оформления. Несомненно, что существовали, по крайней мере, в мозгах их создателей программы великих |
