ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ) провозглашает Российскую Федерацию правовым государством (статья 1). Определяющим принципом правового государства является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, который раскрывается в статье 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Одним из наиболее значимых нововведений Конституции РФ является закрепление экологических прав в ряду прав и свобод человека и гражданина.
Вопрос о признании права на благоприятную окружающую среду и, в некоторых случаях и иных экологических прав граждан,1 одним из видов основных, фундаментальных прав человека и гражданина дискуссионен. Этот факт, а также возросшая в последние годы значимость для общественности, отдельных государств и мирового сообщества проблем, связанных с охраной окружающей природной среды и обеспечением экологической безопасности человека, также свидетельствуют об актуальности темы настоящего исследования.
В последнее время, как в Российской Федерации, так и за рубежом, вопросам признания, обеспечения и защиты экологических прав граждан посвящается значительное число монографических
1 Например, Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве основных прав человека и гражданина не только право на благоприятную окружающую среду, но и право на достоверную информацию о ее состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).
исследований, научных статей. Данная тематика с каждым годом , становится все более актуальной на различных научных семинарах,
конференциях и симпозиумах.
Так, на семинаре Совета Европы по охране окружающей среды и правам человека, состоявшемся в г. Страсбурге было заявлено: «...никто не имеет права медленно уничтожать жизнь, загрязняя источники жизни и то, что необходимо для существования человека -воду, воздух, космическое пространство, фауну и флору, или нанося ущерб тому, что обеспечивает наше нынешнее и, тем более, будущее I благополучие и счастье. Хотя окружающая среда - еще не все, ее
влияние всеобъемлюще, и невозможно более откладывать определение и провозглашение прав человека и его обязанностей в отношении окружающей среды, а также уважение этих прав и выполнение обязанностей»2.
Необходимость законодательного закрепления экологических [ прав граждан и гарантий их соблюдения и защиты отмечается в ряде
универсальных и региональных международных документов. На ш общеевропейском уровне был принят ряд директив, закрепляющих
X экологические права граждан и гарантии их соблюдения и защиты. В
> государствах - членах Европейского Союза идет процесс по
приведению национального законодательства в соответствие с общеевропейским, в том числе законодательства об охране окружающей среды.
Так, конституции некоторых стран (Королевство Бельгия,
Финляндская Республика) были дополнены статьями, закрепляющими
щ экологические права граждан. Разрабатывается законодательство,
регламентирующее доступ к экологической информации. Активно
2 Revue Juridique de Г environment, 1978. P. 423.
развивается институт участия граждан в принятии экологически значимых решений, в том числе в проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Создаются специальные органы, призванные обеспечивать соблюдение экологических прав граждан.
В разных государствах - членах Европейского Союза правовое регулирование в области охраны окружающей среды, в том числе института экологических прав граждан осуществляется не одинаково. Общепризнанным является тот факт, что существует ряд стран, которые можно назвать передовыми в этой сфере, в то время как в других государствах правовое регулирование в области охраны окружающей среды не достигает желаемого уровня3.
В так называемых «лидирующих» или «активных» государствах (Федеративная Республика Германия, Королевство Нидерландов, Австрийская Республика, Королевство Дания, Финляндская Республика) осуществляется инициативная экологическая политика, в том числе при активном участии общественности. Постоянно развивается и совершенствуется экологическое законодательство, осуществляется финансирование мероприятий по охране окружающей среды, выдвигаются конструктивные предложения по вопросам охраны окружающей среды на международном уровне и т.д.
В то же время в Греческой Республике, Ирландии, Королевстве Испании, Итальянской Республике, Португальской Республике, которые называют экологически «ленивыми» странами, вопросы охраны окружающей среды стоят не на первом месте, как для государства, так и для населения. В этих странах не всегда вовремя выполняются требования по имплементации положений директив,
3 See, e.g.: Collier U., Golub J. Environmental policy and politics // developments in west European politics / ed. by Rhodes M. et. al. - Houndmills etc.: Macmillan press, 1997. P. 226-243.
регулирующих вопросы охраны окружающей среды в национальное законодательство.
Тем не менее, все эти государства, являясь членами Европейского Союза, обязаны выполнять требования директив и других обязательных общеевропейских документов, в том числе, в сфере охраны окружающей среды. И институт экологических прав граждан сформировался и продолжает развиваться как в «передовых», так и в «отстающих» в этой области государствах.
Все сказанное выше подтверждает, что исследование проблем признания, реализации и защиты экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза является актуальным.
Об актуальности темы свидетельствует и то, что в российской научной литературе работ, специально посвященных вопросам экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза, не существует. Также отсутствуют труды, содержащие сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов Европейского Союза и законодательства Российской Федерации с точки зрения закрепления института экологических прав граждан.
Цель исследования - на основе анализа законодательства, практики его применения и правовой доктрины государств - членов Европейского Союза установить существующую в этих государствах систему теоретических взглядов и их отражение в законодательстве и правоприменительной практике на экологические права граждан, их реализацию и способы защиты в целях возможного использования позитивного опыта в теории экологического права и практике создания и применения законодательства Российской Федерации.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- установить, что понимается в государствах - членах Европейского Союза и Российской Федерации под «благоприятной
окружающей средой» как термином, детерминирующим понятие 4| экологических прав граждан; определить понятие экологических прав
граждан по законодательству государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, в доктрине и в международных документах, выявить существующие терминологические и иные проблемы и предложить их решение;
- предложить теоретическое определение понятия права на благоприятную окружающую среду как основного, фундаментального экологического права;
& - определить подходы к систематизации экологических
прав граждан, предлагаемые в зарубежной и российской правовой доктрине и принятые в законодательстве государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации; предложить классификацию экологических прав граждан;
- выявить и описать основные элементы института экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза и Российской Федерации, систематизировать эти элементы;
*fr - на основе сравнительного анализа правовой доктрины и
законодательства государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации в части экологических прав граждан, установить общие и особые подходы и специфические черты в регулировании данных отношений.
Предметом настоящего исследования являлись законодательство 13 государств - членов Европейского Союза: Австрийской Республики, Королевства Бельгии, Федеративной
¦ Республики Германии, Греческой Республики, Королевства Дании,
Ирландии, Королевства Испании, Итальянской Республики, Королевства Нидерландов, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Португальской Республики и Финляндской Республики; законодательство Российской Федерации;
универсальные и региональные международные документы, в том числе универсальные и региональные международные документы рекомендательного характера; судебная практика указанных государств, а также научные работы российских и зарубежных юристов, посвященные проблемам признания, соблюдения и защиты экологических прав граждан.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области общей теории права С.А. Алексеева, Р. Давида; теории экологического права С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка; международного права, в том числе международного права окружающей среды Е.Н, Лисицына, И.И. Лукашук, А.С. Тимошенко, Г.И. Тункина, В.А. Чичварина; европейского права Б.Н. Топорнина, Т.К. Хартли.
В процессе подготовки диссертации изучены работы А.И. Бобылева, М.И. Васильевой, О.Л. Дубовик, ЮТ. Жарикова, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, ОМ. Козырь, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Е.В. Новиковой, Т.В. Петровой, О.И. Сопрановой (Куприевой), Е.Н. Хмелевой и других, а также работы зарубежных авторов по эколого-правовой тематике М. Андерсена, А. Бойла, Р. Черчилля, С. Дуглас-Скотт, Дон:. Меррилса, Н. Робинсона и других.
Методологической основой диссертации являются: метод сбора единичных фактов, в первую очередь, фактов, характеризующих степень, способы и формы закрепления экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза, Российской Федерации и международном праве; метод обобщения и поиска закономерностей в определении основных теоретических подходов к проблемам признания, обеспечения и защиты экологических прав граждан и их отражения в национальном законодательстве рассматриваемых государств и международных документах; сравнительно-правовой
метод. Также использовались иные общие и частные методы научного исследования.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
Данная диссертация является первым специальным монографическим научным исследованием, в котором на основе сравнительно-правового анализа законодательства и правовой доктрины государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, выявлены общие и специфические подходы к проблеме экологических прав граждан.
Автор обосновывает и выносит на защиту следующие основные положения, которые характеризуются научной новизной:
1. Понятие экологических прав граждан по законодательству и в правовой доктрине государств - членов Европейского Союза зависит от понимания термина «окружающая среда» и приоритетов в ее охране. При этом основным подходом является пониманйе~] экологических прав граждан в узком смысле слова, как прав граждан в / сфере охраны окружающей среды.
2. Предлагается определение фундаментального экологического права граждан как права каждого на такое состояние окружающей природной среды, которое удовлетворяет интересам человека в 0>^ экологической, экономической и эстетической сферах, в том числе не '' оказывает негативного влияния на его жизнь, здоровье, а также имущественные интересы. В основу данного определения положены существующие известные конструкции, предложенные российскими
и зарубежными учеными.
3. Предлагается следующая классификация экологических прав граждан: фундаментальное экологическое право; иные экологические права граждан (права - гарантии); смежные права. Эта систематизация основана на выделении фундаментального экологического права
10
граждан, как центрального права. Иные экологические права граждан, одновременно служат гарантиями его реализации и (или) защиты. Смежные права, подразделяются, в свою очередь, на смежные экологические права (с более широким или более узким содержанием) и конституционные и другие прав граждан, смежные с экологическими.
4. В законодательстве государств - членов Европейского Союза можно выделить самостоятельный институт экологических прав граждан. Элементами данного института являются: основные принципы; непосредственно экологические права и обязанности граждан; гарантии реализации экологических прав граждан; экологические обязанности государства; механизмы защиты экологических прав граждан.
5. Недостатки в законодательном регулировании отношений в области реализации и защиты экологических прав граждан в Российской Федерации могут быть устранены с учетом позитивного опыта европейских государств в данной сфере. При этом необходимым видится присоединение Российской Федерации к Орхусской Конвенции о доступе к информации, участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Теоретическая и практическая значимость.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в ней дается обзор и сравнительно-правовой анализ научной литературы, законодательства, и правоприменительной практики государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, универсальных и региональных международных документов. На основе проведенного анализа определяется понятие и система экологических прав граждан, их место и роль как в системе основных неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина, так и как
11
самостоятельного правового института. т Полученные научные результаты и выводы могут
использоваться в законотворческой, правоприменительной деятельности и в дальнейших научных исследованиях и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и обсуждены на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета # Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
и отражены в опубликованных работах. Диссертантом читается специальный курс «Экологические права граждан по законодательству государств - членов Европейского Союза» для студентов, специализирующихся на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Структура и содержание диссертационного исследования.
<$ Диссертация состоит из введения, трех глав, библиографии,
состоящей из 161 источника, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, а также международных документов.
Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее исследованности в российской и зарубежной научной литературе, определяется цель, задачи и предмет диссертационного исследования, сформулированы обладающие научной новизной т положения и выводы, которые выносятся на защиту, дана
характеристика практической и теоретической значимости работы, информация об апробации результатов исследования, показана структура и изложено краткое содержание работы.
12
В главе I «Понятие и система экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза» на основе анализа научной литературы и законодательства государств - членов Европейского Союза определяется понятие экологических прав граждан, раскрывается их содержание, приводятся основные классификации, рассматривается самостоятельный институт экологических прав граждан в общем и его отдельные элементы в частности, исследуется проблема реализации экологических прав граждан.
В главе 2 «Экологические права граждан в международных документах» проводится анализ международных документов как универсальных, так и региональных (общеевропейских), содержащих положения, касающиеся экологических прав граждан, в том числе международных документов о правах человека и международных документов об охране окружающей среды; исследуется практика Европейского суда по правам человека и Европейской Комиссии по правам человека. В главе также анализируется проект международного документа «Права человека и окружающая среда», прямо посвященного экологическим правам граждан.
В главе 3 «Сравнительная характеристика экологических прав граждан в государствах - членах Европейского Союза и в Российской Федерации» приводится краткий анализ научной литературы и законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации с целью определения понятия и системы экологических прав граждан, признанных в национальной правовой доктрине и в национальном законодательстве. Кроме того, проводится сравнительно-правовой анализ вышеназванных источников с целью выделения общего и нахождения различий в теоретических и законодательных подходов к данному вопросу в государствах-членах Европейского Союза и в Российской Федерации.
13
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО
СОЮЗА
§ 1. Понятие экологических прав граждан
Для научного исследования проблем закрепления, реализации и защиты экологических прав граждан по законодательству государств -членов Европейского Союза, прежде всего, необходимо определить понятие экологических прав граждан.
Вопрос значения осмысления и унификации ключевых понятий науки экологического права, необходимости создания единой экологической терминологии поднимался в нашей стране еще в конце 70-х годов, в период становления и развития экологических исследований профессором В.В. Петровым: «Разработка научно обоснованной экологической терминологии, применяемой в праве, составляет одну из важнейших задач эколого-правовых исследований. Успешное решение экологических проблем в национальном и глобальном масштабах вызывает настоятельную необходимость унификации принятых к употреблению экологических терминов».4
Новый всплеск интереса к вопросам понятийного аппарата экологического права пришелся на конец 90-х годов. В своих работах М.М. Бринчук,5 А.К. Голиченков,6 О.С. Колбасов7 обозначили проблему
4 См.: Петров В.В. Проблемы эколого-правовой терминологии // Правовые проблемы экологии. Сборник обзоров. М, 1980. С. 101-133.
5 См., например: Бринчук ММ. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20-28; Бринчук ММ. Экологическое право (право окружающей среды). М: Юристь, 1998. С. 48-57.
14
терминологических разногласий в науке экологического права. Профессор О.С. Колбасов предупреждал: «...за терминологическими разногласиями стоят разногласия концептуальные», тем самым подчеркивая значение терминологии.
Несомненным представляется необходимость единой терминологии в сфере как законотворчества, так и правоприменения. Для эффективного регулирования экологических отношений необходимо, чтобы во всех законодательных, а также иных нормативных правовых актах отрасли экологического права употреблялись одни и те же термины для обозначения одних и тех же явлений, и не допускалось их различное толкование. Так же и в правоприменительной области важным является правильное понимание того, о чем идет речь в законе, что не может быть осуществлено, если нет единства в понимании и употреблении терминов.
Кроме того, обдуманное употребление в научных работах тех или иных понятий, терминов или отказ от них, указывает на принадлежность автора к определенной научной школе. Это немаловажно для понимания позиции автора, его отношения к исследуемой проблеме.
Для целей настоящего исследования необходимо определить, что понимается под «экологическими правами граждан» в правовой
6 См., например: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. Составители: И.А. Игнатьева, А.К. Голиченков I Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М: Зерцало, 1999. С. 37 - 43.
7 См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. С. 27-37.
15
доктрине рассматриваемых государств, а также, какое значение Ш вкладывает законодатель в термин «экологические права граждан». На
этом и основана структура данного параграфа.
Понятие экологических прав граждан в зарубежной правовой доктрине
В зарубежной (европейской) научной юридической литературе
вопросы экологических прав граждан затрагиваются как в работах,
специально посвященных данной проблематике, так и в работах, в
Л> которых исследуются другие различные аспекты права окружающей
среды.
Анализ научной юридической литературы показывает, что, несмотря на различные подходы, большинство зарубежных авторов понимают экологические права граждан в узком смысле слова, как права граждан в сфере охраны окружающей среды. Среди таких прав упоминаются: право на благоприятную (здоровую) окружающую природную среду и иные экологические права граждан, 0 одновременно являющиеся его гарантиями — право на доступ к
экологической информации (право на экологическую информацию), право на участие в принятии экологически значимых решений, а также право на обжалование экологически значимых решений и возмещение экологического вреда.9
Кроме того, фундаментальное экологическое право - право на
8 Как будет показано ниже, для обозначения фундаментального экологического права используются различные термины. В данной работе будет использоваться общий термин - право на благоприятную (здоровую) окружающую среду.
9 В контексте данного права экологический вред понимается как вред, причиненный в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, здоровью и (или) имуществу граждан, а также моральный вред.
16
благоприятную (здоровую) окружающую среду, рассматривается чаще всего зарубежными авторами в аспекте правового статуса личности, как одно из основных, неотъемлемых прав человека и гражданина, наряду с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами.
Основные проблемы, возникающие при определении экологических прав граждан, высказываемые в зарубежной научной литературе можно свести к следующим: неопределенность терминов, антропоцентричный характер экологических прав, а также отсутствие необходимости в выделении и закреплении в законодательстве фундаментального экологического права - права на благоприятную (здоровую) окружающую среду.
Практически все зарубежные авторы отмечают невозможность сформулировать фундаментальное экологическое право таким образом, чтобы исключить его неопределенность, двусмысленность, размытость и т.п. Одни только эпитеты, призванные обозначать необходимое для обеспечения экологических интересов населения качество окружающей среды, очень разнообразны.
В Терминологическом Бюллетене ООН «Окружающая среда и развитие»,10 в котором приводятся термины, употребляющиеся в международных документах Организации Объединенных Наций, представлены следующие формулировки:
— an environment adequate for the health and -well-being of individuals (окружающая среда, которая способствует здоровью и благополучию людей);11
10 See: Terminology Bulletin No 344, Environment and Development, UN, NY, 1992.
11 Здесь и ниже перевод приводится по: Terminology Bulletin No 344, Environment and Development, UN, NY, 1992.
17
- healthy environment (здоровая, благоприятная для здоровья окружающая среда);
- enabling environment (благоприятная окружающая среда);
- sound, satisfactory and healthy environment (здоровая, безопасная и благоприятная окружающая среда).
Кроме того, в различных документах и научных работах употребляются термины: clean (чистая, незагрязненная);72 decent (благоприятная); ecologically balanced (sound) (экологически сбалансированная); flourishing (здоровая, благоприятная); free from contamination (незагрязненная); satisfactory (удовлетворительная); secure (безопасная); sustainable (устойчивая, не ухудшающаяся); viable (жизнеспособная) environment окружающая среда.
Такой разброс в терминологии может быть вызван неточностью перевода, что, скорее всего и произошло в большинстве случаев. С другой стороны, это может свидетельствовать не только о несогласии теоретиков и практиков в самой формулировке фундаментального экологического права, но и о различном понимании того, что является критерием качества окружающей среды, о приоритетах в ее охране.
Так «право на здоровую, безопасную окружающую среду» будет считаться нарушенным только тогда, когда в результате неблагоприятного воздействия окружающей среды причинен вред здоровью населения. При этом не учитывается, например, имущественный вред, моральный вред и т.д. Кроме того, такая формулировка часто критикуется западными авторами за антропоцентричность, так как на первый план здесь вынесены интересы человека.
«Право на чистую окружающую среду», являясь менее
12 Здесь и ниже перевод автора. |
