3 Введение
Актуальность темы исследования. Межгосударственные отношения Российской Федерации составляют основную часть внешнеполитической деятельности нашего государства, являются важным инструментом реализации внешней политики. Как суверенное государство и субъект международного права, Россия заключает и исполняет двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры, участвует в международных организациях универсального и регионального характера.
Правовой основой для установления и реализации межгосударственных отношений являются закрепленные в Конституции Российской Федерации общие принципы правового государства, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, которые являются составной частью российской правовой системы. Целый ряд нормативных правовых актов регулируют порядок установления и осуществления как двустороннего, так и многостороннего сотрудничества России с государствами всего мира, заключение, действие и приостановление действия межгосударственных договоров. Вместе с тем, осуществленный диссертантом анализ ныне действующей в стране правовой базы реализации межгосударственных отношений России убеждает, что она не в полной мере отвечает сложившимся реалиям, требует значительной корректировки и доработки. Нуждается в совершенствовании правовое регулирование функций государства в этой области, правовое обеспечение принятия решений по международным вопросам. Необходима разработка научно-обоснованных способов оценки целесообразности и эффективности тех или иных форм межгосударственного сотрудничества, с учетом их политической и экономической целесообразности для России. Исключительно правовыми
4
нормами должно обеспечиваться участие России в международных организациях, присоединение к образующим их учредительным актам. Нуждается в совершенствовании определение правового статуса государственных органов, обеспечивающих участие в межгосударственных объединениях Российской Федерации. Необходимость научного осмысления этих и других проблем актуализируется законным стремлением Российской Федерации занять достойное место в мире, как продолжателя договорных обязательств СССР, в частности, в качестве постоянного члена Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.
До настоящего времени в отечественной юридической науке не осуществлено комплексное исследование вопросов регулирования межгосударственных отношений Российской Федерации с позиций конституционного права. В целом, вопросы внешнеполитической деятельности Российского государства традиционно остаются сферой научных исследований специалистов в области международного права и международных отношений. Однако диссертант убежден, что их научное осмысление не должно ограничиваться рамками этих научных дисциплин. Вопросы межгосударственного сотрудничества должны в равной степени исследоваться с позиций конституционного права Российской Федерации, а образующая его совокупность правовых норм призвана служить регулятором становления и функционирования всех форм деятельности государственной власти во внешнеполитической сфере. Исследование конституционно-правового аспекта регулирования межгосударственных отношений Российской Федерации открывает новое перспективное направление правового анализа осуществления государственных функций Российской Федерацией, отвечает нарастающим требованиям интеграционных процессов, которые обуславливают более тесное взаимодействие внутригосударственного и международного права.
5
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теоретической основой исследования явились работы таких ученых в области теории государства и права, конституционного и международного права как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, И.Н. Барцица, Ю.М. Колосова, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Л.В. Лазарева, И.И. Лукашука, Ю.А. Тихомирова, Г.И. Тункина, И.А., С.В.Черниченко, Б.С. Эбзеева и других.
В ходе исследования были использованы научные публикации, в которых рассматриваются различные аспекты межгосударственного сотрудничества, в частности, конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Российской Федерации, особенностей организации и функционирования внешнеполитического механизма отдельных зарубежных стран, а также правовых последствий участия России в международных организациях. Это работы И.П. Блищенко, Ю.М. Колосова, Н.Б. Крылова, Н.К. Капитоновой, Ю.И. Ковлера, Ю.И. Лейбо, В.И. Лафитского, Д.Ю. Матвеева, М.А. Могуновой, Е.Я. Павлова, Б.Н. Топорнина, СБ. Четверикова, Л.М. Энтина. Диссертант неоднократно обращался в своем исследовании к работам, относящимся к советскому периоду развития нашего государства.
Объектом диссертационного исследования является специфическая область общественных отношений, относящаяся к формированию правовых условий осуществления Российской Федерацией межгосударственных отношений.
Предметом исследования является конституционно-правовые нормы, определяющие основы внешней политики и регулирующие осуществление межгосударственных отношений Российской Федерации.
Диссертационная работа имеет своей основной целью проведение комплексного конституционно-правового анализа межгосударственных отношений Российской Федерации; исследование существующих
6
концепций организации и функционирования государственных органов Российской Федерации в сфере межгосударственных отношений; определение способов разрешения проблем правового регулирования в исследуемой сфере и перспектив дальнейшего совершенствования российского законодательства.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования, были поставлены следующие задачи:
• раскрыть основные положения конституционно-правовых основ международной правосубъектности Российской Федерации как одной из форм ее государственного суверенитета;
• определить содержание понятия «межгосударственные отношения» в соотношении с такими понятиями как «внешняя политика государства» и «внешнеполитическая деятельность государства»;
• исследовать конституционно-правовые принципы осуществления межгосударственных отношений Российской Федерации;
• исследовать правовые основы механизма реализации межгосударственных отношений Российской Федерации;
• провести системный анализ существующих правовых доктрин, действующего законодательства, определяющих правовые основы межгосударственного сотрудничества России и правоприменительную практику по данному вопросу.
Нормативно-правовую основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации; международные акты; федеральное законодательство; Указы Президента Российской Федерации; Постановления Правительства Российской Федерации; Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также конституционное законодательство СССР и конституционное законодательство зарубежных стран, имеющие отношение к теме диссертационного исследования.
7
В диссертации детально анализируются положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ, а также международные договоры России с зарубежными странами.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют общенаучные методы анализа и обобщения нормативно-правового и практического материала, структурно-функциональный анализ деятельности государственных органов Российской Федерации, их взаимодействие при осуществлении внешнеполитических полномочий (порядок заключения, реализации международных договоров Российской Федерации, порядок принятия внешнеполитических решений, степень контроля со стороны представительных органов за данной сферой деятельности и т.д.), сравнительно-правовой (для выявления общих законодательных черт и особенностей правового регулирования межгосударственных отношений Российского государства). Диссертантом использованы также иные частно-научные методы, разработанные в юридической науке.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации на основе системного анализа внешнеполитической деятельности Российской Федерации как субъекта международного права представлена авторская концепция особенностей конституционно-правового регулирования межгосударственных отношений России; выявлены и проанализированы проблемы конституционно-правового регулирования в сфере межгосударственных отношений России, представлены и обоснованы способы их разрешения на основе дальнейшего совершенствования российского законодательства.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
8
• на основе комплексного исследования российского законодательства, регулирующего вопросы межгосударственных отношений Российской Федерации, диссертантом выдвинут и обоснован вывод о необходимости принятия единого кодифицированного акта, которым бы были определены правовые основы реализации внешней политики государства, включая различные формы межгосударственного сотрудничества. В частности, диссертант считает целесообразным определить правовую форму (вид решений) реализации конституционной обязанности Президента Российской Федерации определять основные направления государственной внешней политики. Существующую в настоящее время практику утверждения Президентом Российской Федерации (без издания соответствующего Указа) внешнеполитической Концепции нельзя рассматривать как достаточную с позиций должного правового обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти в этой сфере;
• осуществленный диссертантом анализ действующего конституционного законодательства, регулирующего осуществление межгосударственных отношений Российской Федерации, позволил обосновать необходимость принятия в Российской Федерации закона, специально регулирующего механизм разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности органов исполнительной власти в этой области, в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Законодатель должен определить внутригосударственные субъекты, участвующие в разработке и принятии решений в области межгосударственной деятельности Российской Федерации; принципы и общий порядок взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в процессе подготовки и принятия решений по
9 вопросам межгосударственных отношений, а также ответственности
органов государственной власти за реализацию межгосударственных соглашений; закрепить соответствующими нормами процесс подготовки, принятия и исполнения решений, последовательность действий органов государственной власти и должностных лиц в сфере межгосударственного сотрудничества;
• определив в качестве объекта исследования важнейший компонент внешнеполитической деятельности Российского государства -межгосударственные отношения, - диссертант уделил особое внимание исследованию с позиций конституционного права договорной основы их реализации, предложил и обосновал авторскую шкалу юридической силы международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Обоснована необходимость разработки системы юридической экспертизы подлежащих ратификации межгосударственных соглашений с точки зрения государственных интересов России и совершенствования процедур подготовки к ратификации международных договоров в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, а также процедуры установления Конституционным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Российской Федерации подписанного от имени Российской Федерации международного договора;
• исследуя закрепленное в Конституции Российской Федерации (статья 79) право Российской Федерации реализовать такую важнейшую форму межгосударственного сотрудничества, как участие в межгосударственных объединениях, диссертант акцентирует внимание на том, что присоединение к учредительным актам международных организаций влечет за собой передачу им в соответствии с международными договорами части своих суверенных полномочий. Следовательно, необходимо совершенствование механизмов выработки международных договоренностей, в особенности конкретных
10 формулировок норм, с учетом их прямого действия на территории России.
Рассматривая правовую основу участия России в международных организациях, диссертант обращает внимание на то, что участие во многих из них, в частности в деятельности ООН, не урегулировано ни внутригосударственным, ни международным правом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования сделанных в диссертационном исследовании выводов и предложений в ходе правотворческой деятельности органов государственной власти, а также в работе государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями. Содержащиеся в работе положения и выводы формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию правовых основ регулирования межгосударственных отношений России и могут способствовать развитию современной концепции внешней политики России и служить обоснованием ее нормативного закрепления. Анализ поставленной проблемы может служить основой для дальнейшего научного исследования различных аспектов внешнеполитической деятельности Российского государства.
Материалы исследования могут быть использованы в ходе учебного процесса при преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, международного права, правоведения.
Апробация диссертационного исследования. Основные результаты диссертации нашли отражение в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, в статьях и монографии.
Важнейшие положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на проблемно-методическом семинаре и заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Калужского
11
филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования нашли практическое применение при чтении лекций по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Теории государства и права», «Международное право» в Калужском филиале Российской правовой академии Министерства Юстиции Российской Федерации, а также являются научно-практическим источником при изучении и написании курсовых и дипломных работ студентами филиала по вышеуказанным курсам.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом при исследовании выбранной им темы, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных при исследовании диссертационной темы нормативно-правовых актов и научной литературы.
12
Глава 1. Конституционные основы установления и реализации межгосударственных отношений Российской Федерации.
§ 1. Конституционные и международные принципы межгосударственного сотрудничества Российской Федерации.
После распада СССР Россия обрела статус самостоятельного государства, обладающего всеми признаками субъекта международного права. В отечественной юридической науке под субъектами международного права понимаются стороны, лица, наделенные юридическими правами и обязанностями в общественных отношениях, урегулированных международным правом1. Основными субъектами международного права выступают государства, важнейшей характеристикой политико-правовой сущности которых является суверенитет. Не случайно Устав Организации Объединенных Наций и другие международные документы в качестве важнейшего принципа современных международных отношений закрепили уважение суверенитета, право самостоятельно устанавливать межгосударственные связи с другими странами.
В отечественной юридической литературе государственный суверенитет определяется как «свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдении прав и свобод человека и
!См,: Курс международного права. В 7 т. /Понятие, предмет и система международного права /Ю.А. Баскин, Н.Б. Крылов, Д.Б. Левин и др. - М.: Наука, 1989. - Т. 1. - С.160; Международное право. Учебник /Отв. ред. Проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И. Тиунов. - М.: Издательство НОРМА, 2002. - С.45-49; Международное право. Учебник. /Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. - М.: Международные отношения, 1994. - С. 57.
13
гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдении норм и принципов международного права»1.
Государственный суверенитет, выражающий такие существенные свойства государственной власти, как ее верховенство и независимость, реализуется посредством деятельности государства, его органов, через правовую систему. Это исходящая от народа верховная власть, которая выражена в самостоятельном осуществлении государственных функций в рамках национального и международного права, «способная участвовать в правотворчестве, принимать обязательства, выполнять их и добиваться соблюдения субъектами права норм права»2. Всеми этими правами наделена Российская Федерация3.
Основные положения политических, экономических и правовых основ российского суверенитета были закреплены в Декларации о
1 См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М.: Республика, 1994. - С. 4. Аналогичные определения государственного суверенитета давались в следующих работах: Левин И.Д. Суверенитет. - М.: Юрисдат, 1948; Равин СМ. Принцип федерализма в советском государственном праве. — Л.: ЛГУ, 1961; Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев, 1962; Шевцов B.C. Государственный суверенитет (вопросы теории). - М.: Наука, 1979; Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве //Московский журнал международного права. - 1994. - № 2; Черниченко СВ. Государство как личность, субъект международного права и носитель суверенитета //Российский ежегодник международного права 1993-1994.-Санкт-Петербург, 1995.
В ведущих мировых энциклопедиях суверенитет определяется по-разному: как «концепция абсолютной и неограниченной власти в государстве» - Encyclopedia Americana. Vol. 25. 1987. - Р.347, как «верховенство, совокупность верховных прав, принадлежащих государству или его главе» - Энциклопедический словарь / Брокгауз и Ефрон. - СПб., 1901. Т. 31. — С. 892-893, как «теория, которая заявляет, что в каждой системе управления должна быть некая абсолютная власть лица или органа, призванная решать и быть способной выполнять решения» - International Encyclopedia of Social Sciences. Vol. 15. USA The Macmillan Company &The Free Press, 1968. - P. 77
2 См.: Моджорян Л.А. Субъекты международного права. - М.: Госюриздат, 1958. - С.7.
3 См.: Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность -главные принципы современного Российского государства //Государство и право. -2004.-№4-С5-8.
14
государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года1, провозгласившей становление России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, защиты прав и свобод человека, приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами и народами в мире и согласии, отстаивая при этом интересы народов России. Эти идеи-принципы впоследствии получили своё нормативное закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Понятие Российской Федерации, как суверенного государства, конституционные основы его существования включены в главу первую Конституции России «Основы конституционного строя», в которой закрепляются главные политико-юридические характеристики Российского государства. Содержание статей 3, 4, 5, 67, 71, 76, 79 Конституции Российской Федерации достаточно полно раскрывает сущность провозглашенного Конституцией Российской Федерации суверенитета Российской Федерации.
Так, в части 1 статьи 4 Конституции России подчеркнуто, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю его территорию». Территория является одним из основных признаков государства и пространственным пределом суверенитета России. Территориальное верховенство Российской Федерации выражается в верховенстве Конституции и законов Российской Федерации на всей её территории, распространении на неё властных полномочий государственных органов Российской Федерации, целостности и
1 См.: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. -№ 2. - Ст. 22.
15
неприкосновенности территории, что является основой осуществления Россией ее международной правосубъектности.
Конституция Российской Федерации закрепила также основы правосубъектности России в статье 71, в которой перечислены предметы ведения Российской Федерации, то есть сферы общественных отношений, регулирование которых Конституцией отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. К данной сфере, прежде всего, отнесено лишь то, что необходимо для обеспечения суверенитета России, обеспечения целостности и неприкосновенности её территории и вопросы, которые должны решаться только федеральными органами государственной власти.
В контексте данного исследования особенно важно то, что вопросы внешней политики и международных отношений, заключения Российской Федерацией международных договоров, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения отнесены в соответствии с пунктами «к», «л» статьи 71 Конституции Российской Федерации к вопросам ведения Российской Федерации. Российская Федерация как суверенное государство обязано осуществлять названные действия в общих интересах всего населения страны при условии проведения единой государственной политики в отношении перечисленных вопросов.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, толкующем смысл указанных статей Конституции Российской Федерации, среди признаков, определяющих верховенство, независимость и самостоятельность российской государственной власти на всей территории, особенно выделена независимость в международном общении, что, по определению Суда, представляет собой необходимый
¦#
16
качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус1.
Данные конституционные положения служат основой построения внешней политики государства и соответственно осуществления внешнеполитической деятельности в сфере межгосударственного сотрудничества. В целях данного исследования необходимо разобраться в содержании этих понятий с учетом уже выработанных в отечественной правовой науке дефиниций.
Внешняя политика — политика (от греч. politike — искусство управления государством), регулирующая взаимоотношения между государствами и народами на международной арене; представляет собой конкретную практическую реализацию соответствующим
(внешнеполитическим) ведомством основных принципов и целей международной политики государства, отражающих национальные интересы . Внешняя политика представляет собой определенный политический курс государства, направленный на обеспечение и защиту национальных интересов, их практическую реализацию в процессе отношений государства с другими субъектами международного права (государствами, международными организациями)3. Внешняя политика -вся совокупность отношений данного государства с другими государствами, с международными организациями, а также общий курс
1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.
2 См.: Политология. Краткий словарь. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. - С.35.
См.: Российская правовая политика: курс лекции/ под ред. проф. Н.И. Матузова и А.В. # Малько.-М.НОРМА, 2003.-С. 499-501.
17
государства в международных отношениях1. Справедливо рассматривать внешнюю политику как «сферу деятельности государства, которая охватывает отношения между государствами»2, а также как «политику, призванную регулировать взаимоотношения между государствами и народами на международной арене»3.
Суммируя рассмотренные подходы, приближая их к контексту темы исследования, диссертант определяет «внешнюю политику» как общий курс суверенного Российского государства в международных делах, как регулятор отношений Российской Федерации с другими государствами путем различных средств и методов. Следовательно, межгосударственные отношения в работе рассматриваются как часть государственной политики, как основной инструмент осуществления внешнеполитической деятельности государства и реализации внешней политики Российской Федерации.
«Межгосударственные отношения» государства диссертант рассматривает исходя из общепризнанного в теории государства и права определения «функции государства», под которым понимаются «основные направления деятельности государства, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»4. Каждая функция государства имеет свой объект воздействия и содержание. Объект - определенная сфера общественных отношений, на которую направлено государственное воздействие. Содержание функций показывает, что делает
'См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. /Отв. ред. и руководитель авторского коллектива д.ю.н., профессор С.А. Авакьян. - М.: Издательство НОРМА, 2001.-С. 96. 2 См.: Большой энциклопедический словарь. - М., 2000. - С. 934.
См.: Краткий политический словарь. - М., 1987. - С. 64.
4См.: Теория государства и права: Учебник для вузов /Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - С. 146; Теория государства и права: курс лекций /Под ред. д.ю.н., проф. Н.И. Матузова, д.ю.н А.В. Малько. - Саратов, 1995. - С.50. |
