Введение.
Актуальность темы исследования. Социально-экономическая ситуация в России становится все более зависимой от состояния и реформирования жизнеобеспечивающих инфраструктурных отраслей, особое место среди которых занимает жилищно-коммунальный комплекс. В реализации рыночных реформ жилищно-коммунальная сфера отстала от других инфраструктурных отраслей на 5-10 лет, и кризис жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) продолжает углубляться. Острые проблемы возникли в управлении жилищно-коммунальными объектами, а низкое качество и недостаточная эффективность управления ведут к повышению стоимости услуг ЖКХ и снижению надежности функционирования системы.
Слабое внимание к обеспечению устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса может привести к непредсказуемым социальным последствиям, поскольку отсутствие тепла, воды, канализации, чрезмерная ветхость сетей, коммуникаций, основных средств угрожают здоровью и жизни российских граждан.
Преобразования в жилищно-коммунальной сфере, направленные на создание рыночных организационно-финансовых механизмов реформирования и модернизации ЖКХ, тесным образом связаны с приоритетной для социально-экономического развития России задачей привлечения инвестиций и развития предпринимательства, формирования государственно-частного партнерства.
В этих условиях на первый план выходит проблема разработки системы эффективного управления ЖКХ на основе рыночных механизмов при сохранении значительной части материальных активов отрасли в государственной собственности. Эта проблема охватывает:
- проведение единой государственной политики в управлении ЖКХ;
- развитие и совершенствование нормативно-правового обеспечения функционирования ЖКХ;
- достижение взаимосвязи и согласованности управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- создание конкурентной среды в жилищно-коммунальном обслуживании;
- преобразование механизмов аренды, концессии, акционирования и страхования имущественных комплексов ЖКХ;
- повышение качества коммунальных услуг путем развития материально-технической базы и внедрения технико-экономических инноваций в отрасли.
Об исключительной важности рассматриваемой проблемы свидетельствует ее отражение в одном из приоритетных национальных проектов "Доступное и комфортное жилье - гражданам России»". Ориентация на данные проекты соответствует стратегическому целеполаганию, генеральному курсу российской экономики.
Таким образом, сохраняется необходимость проработки научно обоснованной концепции решения проблем жилищно-коммунального хозяйства и принятия вытекающей из нее стратегии и программы совместных действий государства и частнопредпринимательского сектора в направлении более эффективного в экономическом и социальном отношении управления жилищно-коммунальным хозяйством страны. Такой курс характеризует заметный поворот к проведению социально ориентированной экономической политики России.
В решении указанной проблемы важную роль играют как прикладной, так и теоретико-методический аспекты. Анализ научно-методического задела в области управления инфраструктурными отраслями российской экономики постреформенного периода, частично функционирующей в сложившихся рыночных условиях и унаследовавшей отдельные черты советской системы, свидетельствует о недостатке надежных, подтвержденных наукой и выверенных практикой подходов. Исследование организационно-экономических механизмов повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального сектора российской экономики актуально в научном и прикладном плане в связи с необходимостью проведения неотложных глубоких трансформаций укоренившихся низкоэффективных форм и методов управления ЖКХ, их адаптации к рыночным условиям хозяйствования.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в разработке и обосновании предложений по созданию программы реформирования жилищно-коммунального комплекса крупных городов России,
преобразования институтов и инструментов управления жилищно-коммунальным хозяйством города в рыночной среде, обеспечивающих эффективное использование ресурсов комплекса на основе применения рыночных механизмов и средств государственного регулирования.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
- осуществить анализ состояния и проблем функционирования жилищно-коммунального хозяйства;
- выявить основные тенденции формирования и изменения ключевых показателей коммунального комплекса крупных городов России, определить целесообразные формы участия государства в управлении жилищно-коммунальным хозяйством и его развитии;
- провести анализ организационно-финансовых механизмов реформирования и модернизации инфраструктурных отраслей экономики с учетом опыта зарубежных стран;
обосновать целесообразность внедрения государственно-частного партнерства в механизм управления жилищно-коммунальным сектором крупных городов России с целью повышения эффективности функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства;
разработать институционально-инструментальный аппарат государственного воздействия на предприятия ЖКХ, обеспечивающий повышение бюджетной, воспроизводственной, социальной эффективности функционирования и развития жилищно-коммунального сектора российской экономики.
Объект диссертационного исследования - система управления и инвестирования жилищно-коммунального сектора российской экономики, функционирующего в условиях формирующихся рыночных отношений и нацеленного на бесперебойное, устойчивое функционирование комплекса и обеспечение высокого уровня оказания услуг потребителям.
Предмет диссертационной работы - механизмы, инструменты, методы управления жилищно-коммунальным сектором, используемые на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и их применение в целях выработки путей
и способов, программных мер обеспечения более эффективного в экономическом и социальном аспектах функционирования жилищно-коммунального хозяйства России.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области управления собственностью, инвестиционных процессов, теории эффективности инвестиций, регулирования экономики, а также законодательные и другие нормативные акты, регламентирующие вложение отечественного и иностранного капитала в жилищно-коммунальный сектор российской экономики. В диссертации использованы методология системного анализа, программно-целевого управления, статистических сопоставлений, экспертных оценок.
Информационную базу исследования составили отечественные и зарубежные статистические источники, данные, приводимые в научной литературе, результаты выполненных автором расчетов.
Научная новизна исследования заключается в совершенствовании сложившихся механизмов и выработке действенных инструментов государственного регулирования деятельности жилищно-коммунального сектора российской экономики в целях повышения его экономической и социальной эффективности.
К числу основных результатов, характеризующих научную новизну диссертационного исследования и личный вклад соискателя, относятся:
- выявление тенденций изменения показателей функционирования и развития жилищно-коммунального сектора в крупных городах России в условиях рыночных отношений и переложения оплаты значительной доли коммунальных услуг на пользователей жилого фонда;
- предложения об использовании в качестве средства повышения эффективности управления объектами жилищно-коммунального хозяйства таких инструментов как бюджетное финансирование, инвестирование, проведение тарифной политики, предоставление дотаций, льгот;
- разработка организационно-экономического механизма управления коммунальными услугами, опирающегося на создание управляющих компаний и
концессий, контролируемых государством;
- выработка рекомендаций о путях формирования российского рынка жилищно-коммунальных услуг на основе государственной поддержки процессов формирования конкурентной среды и развития конкуренции между участниками оказания коммунальных услуг населению;
выработка предложений о мерах повышения эффективности функционирования ЖКХ крупного города, вошедших в перспективную программу преобразований форм и методов управления жилищно-коммунальным сектором г.Москвы.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что обоснованные и сформулированные в нем научные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы и частично уже применяются органами управления жилищно-коммунальным сектором российской экономики на федеральном, региональном и местном уровнях в целях повышения эффективности управления инфраструктурными объектами, рационализации бюджетных расходов, активизации инвестирования этих объектов, решения государственных задач в социальной сфере.
Предложенные в диссертации формы управления инфраструктурным сектором на основе государственно-частного партнерства и концессий, товариществ собственников жилья, служат инструментом развития предпринимательства в России и способствуют построению целостной системы рыночных механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Апробация результатов исследования. Предложенные в диссертации инструменты повышения эффективности жилищно-коммунального сектора проверены на примерах реформы развития ЖКХ в г. Москве, в том числе при организации деятельности единых информационно-расчетных центров и диспетчерских служб по обслуживанию населения, а также формировании кондоминиумов и создании условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья. Материалы диссертации применены в ходе проведения учебного семинара глав районных управ города Москвы, состоявшегося в сентябре 2003 года. Па основании диссертационной работы подготовлены материалы по
развитию концессионного законодательства, представленные в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из ведения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, трех приложений.
Публикации. По материалам диссертационного исследования опубликовано 9 работ общим объемом 17,7 печатных листа.
10
Глава 1. Состояние и проблемы функционирования жилищно-коммунального сектора в крупных городах России.
1.1. Роль, место и функции жилищно-коммунального сектора в современном городском хозяйстве.
Среди приоритетов национальной политики России важнейшее место занимает обеспечение прав человека на благоустроенное, оборудованное современными бытовыми удобствами жилище. От решения этой проблемы в существенной мере зависит качество жизни всех слоев населения.
Меры по разрешению многих проблем жилищно-коммунальной сферы определены в приоритетном Национальном проекте «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Реализации приоритетного Национального проекта предусматривает формирование функционирующей на практике модели обеспечения жильем основных групп населения и достижение существенных результатов по улучшению жилищных условий граждан.
На осуществление реформ в жилищной сфере направлены мероприятия реализуемые в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг. Второй этап данной программы направлен на продолжение преобразований в этой сфере в 2006-2010гг.
Успешное преодоление сложившейся в России неблагоприятной жилищной ситуации во многом определяется эффективностью функционирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Необходимо не только построить новые здания, подключить их к инженерным коммуникациям, но и поддерживать эти объекты в технически исправном состоянии, обеспечивая бесперебойную работу систем водоснабжения и канализации, отопления, электро- и газоснабжения.
Трудности объективной оценки эффективности функционирования ЖКХ связаны с социальной доминантой. Характерные для сферы производства «традиционные» экономические критерии: рентабельность, доходность и другие - оказываются малопригодными для оценки деятельности ЖКХ. На первый план выдвигаются критерии качества обслуживания населения,
11
комфортность, эстетика, экологические факторы, которым отдается предпочтение зачастую в ущерб экономическим показателям.
По многим причинам состояние жилищно-коммунального хозяйства в нашей стране далеко от идеального и необходимость его реформирования стала очевидной. Однако на сегодня единственный очевидный для населения результат «реформ» - это постоянное повышение стоимости коммунальных услуг без улучшения их качества и решения накопившихся острейших проблем коммунальной отрасли.
Чтобы выявить проблемы и причины, их порождающие, а затем наметить пути и способы решения этих проблем, необходимо определить роль и место жилищно-коммунального хозяйства в экономике крупного города, структуру и функции системы ЖКХ.
Понятие «жилищно-коммунальный комплекс», широко распространенное в России и в странах СНГ, в западных странах используется значительно реже. Во многом это наследие советской экономики, когда жилищные и коммунальные услуги, имеющие разную экономическую природу, были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия.
Сегодня производственная структура жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России интегрирует более 30 видов деятельности: жилищное хозяйство, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, теплоснабжение, электроснабжение. Кроме того, к сфере ответственности работников жилищно-коммунального хозяйства относятся: озеленение населенных пунктов, ремонт дорог, мостов и набережных, берегоукрепительные работы, летняя и зимняя уборка улиц, сбор, вывоз и утилизация бытовых и радиоактивных отходов. Таким образом, понятие жилищно-коммунального сектора в экономике города, с одной стороны, неразрывно связано с жильем и жилищным хозяйством, а, с другой стороны, включает в себя множество инфраструктурных объектов и видов благоустроительных деятельности, напрямую к жилищному фонду не относящихся.
В экономической литературе к жилищно-коммунальной инфраструктуре
12
городского хозяйства относят три подсистемы [31, с.145-146]: жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), социальный (бюджетный) сектор и сектор благоустройства. При этом основной задачей ЖКК выступает обеспечение нормальной эксплуатации объектов жилой и нежилой недвижимости (жилых и нежилых зданий). Бюджетный сектор подразумевает поставку необходимых ресурсов в школы, больницы, детские сады. Сектор благоустройства обеспечивает должный уровень благоустройства таких направлений городской среды как: строительство и поддержание городских дорог, зеленых насаждений, зон рекреации, санитарная уборка.
На наш взгляд, выделение бюджетного сектора как совокупности объектов недвижимости социального назначения в данной классификации избыточно, поскольку по отношению к этим объектам выполняются те же самые функции, что и к объектам недвижимости жилого и нежилого фонда. Если использовать в качестве классификационного признака объекты ЖКХ, то достаточным представляется разделение на обслуживание зданий и обслуживание объектов городского хозяйства.
Строго говоря, понятия коммунальной инфраструктуры и жилищно-коммунального комплекса не идентичны. В современной литературе они часто используются как синонимы в силу того, что в сложившихся российских условиях проблемы развития коммунальной инфраструктуры неразрывно связаны с проблемами реформирования ЖКК.
Главная сфера деятельности ЖКК - предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, включающая техническое и санитарное обслуживание зданий, проведение необходимых ремонтных и профилактических работ, а также поставки в здания необходимых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) для создания комфортных условий проживания и работы.
По составу основных фондов жилищно-коммунальный комплекс включает:
- объекты жилого фонда, производственных предприятий и культурно-бытового фонда;
- инженерные системы водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, освещения;
13
- объекты коммунальной энергетики, подготовки и подачи потребителям воды, тепла и др. коммунальных услуг;
По масштабам сфера жилищно-коммунального хозяйства представляет собой крупную отрасль российской экономики, в которой действует порядка 52 тысяч организаций с общей численностью более 4,2 млн. человек и где сосредоточена четверть всех основных средств национальной экономики [9]. На жилищно-коммунальный комплекс приходится около 5,9% валового внутреннего продукта российской экономики [50]. По объемам реализации продукции эта отрасль в России входит в ведущую тройку после газовой и нефтяной отраслей (среднегодовой объем производства составляет порядка 900 млрд. рублей).
Жилищно-коммунальные услуги играют важнейшую роль в жизнеобеспечении населения, занимают особое место на рынке потребительских услуг. В 2004 году населению было оказано жилищных услуг на сумму 83,5 млрд. руб. (130 процентов к 2003 году), коммунальных услуг - на 305,4 млрд. руб. (123,5% к 2003году). В 2003 году удельный вес этих услуг в общем объеме платных услуг населению составил 21,8%, а в 2004 году - 22 процента [50]. Это второе место в рейтинге отдельных видов услуг (после транспортных) в структуре расходов населения на оплату услуг (табл. 1.1).
Таблица 1.1.
Доля отдельных видов потребительских услуг в общей структуре платных услуг населению, %
Вид платной услуги 2000г. 2001г. 2002г. 2003г. 2004г.
Транспортные услуги 25,8 26,6 24,2 22,9 22,3
Жилищные услуги 6,1 3,7 4,3 4,5 4,7
Коммунальные услуги 14,2 15,1 16,1 17,3 17,3
Источник: «Россия в цифрах». Краткий стат. сб. Росстат.-М., 2005г.
Однако увеличение доли жилищно-коммунальных услуг в общей структуре платных услуг населению не свидетельствует напрямую о росте количества и улучшении качества предоставляемых населению услуг. Увеличение объема жилищно-коммунальных услуг в значительной степени обусловлено динамикой
14
устанавливаемых на основе федеральных стандартов долей платежей населения на покрытие затрат по оказанию услуг и опережающим ростом индекса цен на услуги ЖКХ по сравнению с динамикой других ценовых индексов.
Увеличение доли расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в структуре потребительских расходов домашних хозяйств (см. табл. 1.2) опережает как рост доли расходов на услуги в целом, так и динамику расходов на другие виды услуг. При этом расходы на коммунальные услуги растут более быстрыми темпами, чем расходы на жилищные услуги.
Таблица 1.2.
Доля расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домашних хозяйств (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних
хозяйств), %
1995г. 2000г. 2001г. 2002г. 2003г. 2004г.
Расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг в том числе оплата: 4,3 4,6 5,2 6,2 7,2 7,7
жилья 1,3 1,2 1,0 1,2 1,3 1,4
электроэнергии 0,7 0,8 0,9 1,0 1,0 1,0
газа 0,3 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7
центрального отопления 0,9 0,7 1,0 1,3 1,6 1,7
воды и других коммунальных услуг 1,1 1,3 1,7 2,1 2,6 2,9
Источник: «Россия в цифрах». Краткий стат. сб. Росстат.-М., 2005г.
Группы населения с различным уровнем благосостояния имеют значительные различия в затратах на оплату жилья: так для 10% населения с низким уровнем достатка доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает предельно допустимый уровень в 22%, тогда как у 10% населения с высокими доходами составляет порядка 4%.
В последние годы наблюдалась устойчивая тенденция опережающего роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги относительно других видов платных услуг и потребительских товаров, а также относительно уровня инфляции (см. табл. 1.3). За период с 2000 по 2004 годы наиболее высокие темпы прироста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства отмечались в 2001г. (56,8%)
15
и 2002г. (48,8%). Замедление темпов увеличения тарифов в 2003 - 2004 годах по сравнению с предыдущим периодом наблюдалось по большинству видов жилищных и коммунальных услуг.
Необходимо подчеркнуть, что динамика тарифов на жилищно-коммунальные услуги сильно дифференцирована в территориальном разрезе. Как свидетельствуют статистические данные (см. Приложение 1), разница в уровне тарифов на отдельные виды услуг по регионам достигала в 2004 году 20 раз (плата за горячее водоснабжение). Столь существенная дифференциация уровня цен на отдельные виды услуг жилищно-коммунального хозяйства в различных регионах обусловлена как особенностями формирования региональных тарифов, так и различиями в уровне доходов населения. Анализ статистических данных позволяет сделать вывод о том, что разница в среднедушевых доходах (максимально в 6 раз) значительно отстает от различий в тарифах, что в перспективе, учитывая значительную долю расходов населения на ЖКУ, может стать одним из факторов межрегиональной миграции.
Таблица 1.3. Индексы потребительских цен на товары и услуги (на конец периода), %
2000г. 2001г. 2002г. 2003г. 2004г.
Индекс потребительских цен в том числе: 120,2 118,6 115,1 112,0 106,1
продовольственные товары 117,9 117,1 111,0 110,2 106,0
непродовольственные товары 118,5 112,7 110,9 109,2 103,4
платные услуги населению из них: 133,7 136,9 136,2 122,3 111,0
жилищно-коммунальные услуги в том числе: 142,6 156,8 148,8 128,7 118,6
жилищные 138,6 166,7 151,1 131,4 123,9
коммунальные 144,7 153,8 148,3 127,7 116,5
Источник: «Россия в цифрах». Краткий стат. сб. Росстат.-М., 2005г.
Несмотря на свои масштабы, жилищно-коммунальный комплекс относительно равномерно рассредоточен по всей территории страны, поэтому как единое целое часто не воспринимается.
16
В экономике крупного города жилищно-коммунальное хозяйство играет чрезвычайно важную роль. Традиционно к экономическим отраслям, требующим наибольшего внимания и непосредственного регулирования на местном уровне, относят: образование, здравоохранение, охрану общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство и социальное обеспечение. При формировании стратегических ориентиров развития этих отраслей на федеральном и субфедеральном уровнях их непосредственное функционирование, регулирование и управление осуществляется на самом близком к гражданам уровне -муниципальном.
Исторически коммунальное хозяйство всегда было прерогативой местных властей. При тесном соседстве нескольких муниципалитетов более эффективным оказывается создание «купольной» межмуниципальной структуры. Следует подчеркнуть, что коммунальным хозяйством могут заведовать не только власти города или поселка. Этим занимаются также самостоятельные структуры, например, пожарные или санитарные части округа, которые порой охватывают территории нескольких муниципалитетов. Однако по своей сути, по масштабу деятельности такие структуры являются, конечно же, муниципальными.
Функциональная классификация расходов бюджета на местном уровне предполагает расходы на организацию функционирования жилищно-коммунального хозяйства как одно из основных направлений деятельности городских властей наряду с транспортом, здравоохранением и др. Более того, ЖКХ, образование и здравоохранение традиционно являются крупнейшими статьями расходов муниципальных бюджетов российских городов. На них приходится в среднем соответственно 19 процентов, 31 процент и 15 процентов в общей сумме расходов, то есть в совокупности около 2/3 расходов (по данным об исполнении бюджетов за 2004 год) [34, с.47]. Относительно крупными статьями выступают также социальная политика, промышленность, энергетика, строительство и управление - по 7-9 процентов на каждую.
Доля расходов на ЖКХ в структуре муниципальных бюджетов российских городов в последние годы существенно снизилась, но все еще значительно выше, чем в других странах. В частности, в США расходы местных властей на
17
образование примерно в 5 раз превышают расходы, связанные с ЖКХ [34]. Однако из этого не следует вывод о существенном превышении финансирования отрасли ЖКХ российскими муниципальными властями по сравнению с аналогичными зарубежными показателями. В настоящее время структура расходов местной власти за рубежом преимущественно ориентирована на здравоохранение и медицинское обеспечение.
Предприятия коммунального сектора экономики крупных городов России характеризуются прежде всего тем, что производят общественные блага в чистом виде (городское благоустройство), либо товары и услуги, обладающие существенными чертами общественных благ, - так называемые, смешанные общественные блага (водоснабжение). С точки зрения теории общественных благ, блага, производимые предприятиями коммунального хозяйства, относятся к категориям локальных и социально значимых благ.
Важной особенностью коммунальной инфраструктуры города выступает сложная система взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленная как сложной схемой технологического взаимодействия в производственном процессе, так и противоречивыми интересами бизнеса и общества, которые вытекают из публичной природы услуг.
Отличительной чертой коммунальной инфраструктуры российского города является монопольное положение большинства предприятий. С одной стороны, это связано с монопольным положением предприятий, обеспечивающих поставку ресурсов по сетевым системам (водоснабжение). С другой стороны, монополизм в жилищно-коммунальном секторе является в значительной степени следствием прежней системы хозяйствования, и развитие рыночных институтов, в конечном счете, будет способствовать процессам демонополизации этой сферы.
Жилищно-коммунальная инфраструктура является важнейшим элементом функционирования и развития города. Наличие или, наоборот, дефицит подготовленных и обеспеченных инфраструктурой площадок, а также наличие четких и понятных правил подключения к инфраструктурным сетям существенным образом влияет на конечную стоимость строительства объектов недвижимости и на динамику нового строительства в целом. В современных условиях это также
|
