3 Введение
Актуальность темы исследования. В связи с проведением в Российской Федерации демократических преобразований особую актуальность приобретает проблема реального обеспечения прав и свобод человека.
Существенную роль в охране прав и свобод граждан призваны играть правоохранительные и иные органы исполнительной власти, которые наделены соответствующими государственными полномочиями оперативно и своевременно реагировать на противоправные действия, явления биологического, природного, техногенного и социального характера, в силу которых они вынуждены в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия. Целями таких мер является предотвращение и пресечения противоправных действий и недопущения наступления общественно опасных последствий.
В силу того, что институт административно-правового принуждения, как вид государственного принуждения, на протяжении более пятидесяти лет подвергался неоднократному исследованию, в юридической науке сформировалось множество различных позиций, которые нередко противоречат друг другу. Это определяет значимость системного изучения сформировавшихся позиций и на их основе выработки соответствующей теории.
При этом учитывается две, на первый взгляд противоречащие друг другу, а по существу, - взаимообусловленные тенденции; либерализация сферы реализации субъективных прав и свобод и усиление социально-правового контроля государства в целях их обеспечения.
Недооценка административно-правового принуждения и зачастую негативное отношение сторонников либерализма к ряду административно-правовых режимов и институтов - есть один из многих факторов, приводящих к ухудшению правопорядка в стране, к ослаблению профилактической роли государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
Изложенное со всей очевидностью указывает на непреходящее значение исследований административно-правового принуждения.
4
Степень разработанности темы исследования. Проблематика института административно-правового принуждения как вида государственного принуждения в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В частности, общие вопросы механизма административного принуждения в настоящее время исследуются такими авторами как Д.Н. Бахрах, К,С. Вельский, А.А. Демин, Ю.А. Денисов, И.В. Максимов, М.Я. Масленников, СН. Махина, В.Г. Розенфельд, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов и др. Вопросы реализации института административного принуждения разрабатывались такими авторами как А.П. Алехин, И.И. Веремеенко, В.К. Гижевский, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ю.П. Соловей и др. Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о проблематике соотношения материальных и процессуальных аспектов применения мер административно-правового принуждения на сегодняшний день практически нет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование материальных и процессуальных основ административного законодательства, устанавливающего порядок реализации института административно-правового принуждения и выработка предложений по его совершенствованию. Эта цель может быть представлена следующими задачами:
- исследование процесса становления института административного принуждения в России;
- обоснование места полицейского права в механизме административного принуждения;
- анализ материальных и процессуальных форм административного принуждения;
- изучение административно-предупредительных мер в призме деятельности правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступлениями и административными правонарушениями;
- формирование предложений по совершенствованию административного законодательства, направленных на совершенствование процедуры реализации
5
мер административного пресечения и административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции;
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность правоотношений, опосредующих функционирование института административного принуждения. Предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт административного принуждения; тенденции и закономерности административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.
Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучный диалектический метод, так и основанные на нем частно-научные методы исследования: историко-лравовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, К.С. Вельский, И.А. Галаган, А.А. Демин, Е.В. До-дин, И.А, Жеруолис, В.А.Иванов, А.Б. Иванюженко, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, В.А. Лория, И.В. Максимов, В.А. Мельников, А.П. Мишкинис, Г.И. Петров, Б.В. Российский, Н.Г. Салище-ва, И.П. Сергун, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студени-кина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как С.С. Алексеев, В.В. Ярков, С.Н. Гаврилов, Е.П. Гришина, Г.А. Жилин, Р.Д. Лисицын, Ю.Ф. Лубшев, А.В. Малько, В.Н. Махов, А.А. Мохов, В.И. Никандров, Г.Л. Осокина, В.Н. Протасов, Л.Н. Ракитина, А.П. Рыжаков, А.В. Смирнов, М.С. Строгович, Д.Г. Тальберг, М.К. Треушников, А.А. Ференц-Сороцкий, А.Л. Цыпкин, М.А. Чельцов-Бебутов и др.
Эмпирической базой работы является действующее российское законодательство, материалы правоприменительной практики.
6
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основных положений института административного принуждения как метода государственного принуждения. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
1. В каждой форме организации власти и, соответственно, государственного управления корреспондирована своя организационная форма реализации института административного принуждения.
В процессе развития институт административного принуждения эволюционировал от мер не признаваемых государством как эффективный инструмент, требующий законодательного закрепления, до системы, регулирующей отношения, связанные с исполнением государственной воли в рамках построения правового общества. В настоящий момент уже все органы государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют деятельность по реализации отдельных элементов института административного принуждения, выступающего в роли главенствующего инструментария в процессе подготовки и исполнения государственно-властных управленческих решений.
2. Государство выступает как надзорно-принудительная организация, одним из атрибутов которой является полицейская функция, проявляющаяся в материальной и процессуальной (организационно-правовой, структурно-функциональной, процедурно-правовой) формах реализации института административного принуждения.
3. Изучение соотношения материального и процессуального в пределах функционирования института административного принуждения, предполагает рассмотрение данной проблемы в контексте правоприменительной административной практики и в области нормотворческой деятельности органов государственного управления.
7
4. Критериями классификации мер административного предупреждения являются:
1) причины их применения, которые связаны, во-первых, с человеческим фактором, во-вторых, с природным и биологическим фактором и в-третьих, со смешанным фактором, т.е. когда возникают опасные для человека и природы ситуации (условия), связанные как с деятельностью человека, так и с явлениями, не связанными с деятельностью человека;
2) нормативно-правовые источники, регулирующие правовую основу их применения (материальную и процессуальную составляющую). По этому критерию выделяются меры административного предупреждения, регулируемые: I. федеральными конституционными законами; 2. федеральными законами; 3. указами Президента РФ; 4. постановлениями Правительства РФ; 5. ведомственными нормативно-правовыми актами (приказами, инструкциями и т.п.); 6. законами и другими нормативно-правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;
3) целевой признак, по которому выделяются следующие группы мер: 1. имеющие только или в основном административно-предупредительный характер (введение карантина, обсервация населения, ограничение доступа на определенные участки местности и др.); 2. имеющие многофункциональный характер - предупредительный, пресекательный и обеспечительный (личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, административное задержание и др.).
5. Отсутствие в законах РФ «О противодействии терроризму», «О чрезвычайном положении» ссылок на процедуру проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств создает правовой вакуум и вызывает затруднения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Необходимо совершенствовать правовую, в том числе процессуальную, основу проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств, для чего целесообразно внести изменения в нормы законов, регламентирующих
8
основания проведения досмотра, включив в них возможность его проведения без понятых и без составления протокола досмотра.
6. Трактовка доставления, данная в ст. 27.2 КоАП РФ, не дает четкого пояснения оснований и сроков доставления. Предлагается ст. 27.2 КоАП изложить в следующей редакции:
«1. Доставление есть принудительное перемещение (препровождение) физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, для установления его личности и причастности к этому правонарушению, а также решения вопроса о его административном задержании и возбуждении дела об административном правонарушении, осуществляется... далее по тексту.
2. Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок, но не более одного часа в городской местности и трех часов в сельской местности. С учетом погодных условий, а также иных обстоятельств, не позволяющих доставить лицо в указанные сроки, этот срок не должен превышать трех часов в городской местности и 12 часов в сельской местности.
3. О доставлении должностные лица, применившие эту меру, оформляют письменный рапорт по форме, установленной приказом соответствующего министерства (ведомства). Рапорт приобщается к делу об административном правонарушении».
7. Часть 1 ст. 27.3 КоАП необходимо конкретизировать и изложить ее в следующей редакции:
«Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы доставленного физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, может быть применено в исключительных случаях для выяснения обстоятельств административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении, а также для исполнения постановления по делу об административном правонарушении при невозможности выпол-
9
нения выше указанных действий на месте выявления административного правонарушения»,
8. Вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении в связи с объявлением устного замечания должно допускаться только по четко определенным видам административных правонарушений. В этот перечень должны войти такие правонарушения, за которые одной из санкций может быть административный арест, лишение специального права, дисквалификация, административное приостановление деятельности, конфискация, а также, если нижний предел штрафа составляет 5 МРОТ.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования правоотношений института административного принуждения. Предложенные диссертантом положения об институте административного принуждения в определенной степени компенсируют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы этого феномена, а также могут быть использованы при дальнейшей разработке теории института административного принуждения.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего функционирование института административного принуждения; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и административной юрисдикции.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на международной научно-практической конференции «Глобальные и региональные факторы правового обеспечения национальной безопасности»; изложены в опубликованных работах автора. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий в высших учебных заведениях.
10
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого научного исследования. Работа включает в себя введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
11 Глава I. Становление института принуждения в российском
административном праве §1. Генезис института административного принуждения
Истоки возникновения института административного принуждения в России своими корнями уходят во вторую половину 16 века. Рассматривать административное принуждение как таковое можно только условно, поскольку ограниченное количество мер, применяемых к «ослушавшемся» обладали признаками исследуемого института. Зарождение мер административно-принудительного характера происходит параллельно с зарождением проорга-нов административной юстиции в Московском государстве. Данный период характеризуется расширением административной территории, что явилось основанием для реорганизации и усовершенствования органов, входящих в систему административного аппарата. Стержнем политической системы государства наряду с Боярской думой являлись центральные административные учреждения - приказы, ведавшие особым родом государственных дел или отдельными областями государства1.
Приказы совмещали в себе административные и судебные функции. Они являлись судебным местом для тех, кто по роду своей деятельности находился в ведении приказов. Одним из таких приказов являлся Разрядный приказ, который помимо назначения служивших людей, их учета, назначения поместного оклада и денежного содержания обладал юрисдикционными полномочиями по осуществлению суда над чиновниками. Итогом такой деятельности являлось понижение чиновника в статусе, что сопровождалось ограничением привилегий в обществе. В основу ложился должностной проступок, выраженный в неисполнении челобитных обязательств. В переводе на современный язык, безусловно, речь идет о истоках дисциплинарного производства2.
Тем не менее, с целью повышения эффективности контроля за действиями администрации решением Земского собора 1549года был создан специализи-
См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России, Новосибирск-Москва. 1997. С. 12. 2 См.: Там же. С. 22.
12
рованный орган - Челобитный приказ. В его компетенцию входило: принятие челобитных (жалоб частных лиц) на решения должностных лиц того времени (дьяков, подьячих, воевод); разрешение судебных (дисциплинарных) дел в среде служилой бюрократии; контроль за деятельностью других государственных учреждений. В трудах М.А. Исаева Челобитный приказ прямо назван «Высшим административным судом России»1. Кроме того, Челобитный приказ являлся необходимой инстанцией перед верховной апелляционной инстанцией, которой выступала Боярская Дума. Дума, в частности, разрешала споры о местничестве, т.е. выражаясь современными терминами - споры о компетенции, которые, безусловно, являются разновидностью административно-правовых споров, заканчивающихся применением штрафных санкций к чиновнику, занявшему место не соответствующее знатности его рода , В данном случае упоминается мера, напоминающая современные административно-штрафные санкции.
Анализируя дошедшие до нас сведения о судебной деятельности Думы Боярской, видно что она, реализуя уголовные нормы того времени, нередко прибегала к реализации мер, обладающих признаками административно-принудительных. Хотя все законодательство базировалось на гражданских и уголовных началах, несомненно, в этом массиве усматривается зарождение ад-министративно-деликтных отношений. Так суд по местническим делам, составляющий третий вид судебной деятельности Думы Боярской ведал односторонними или двусторонними делами. Если возникающее дело является двусторонним, - в таком случае противник, в свою очередь бьет обыкновенно государю челом «об оборони», т.е. о защите чести, ущемленной предъявлением местнического спора. Государь указывает боярам «слушать дела» или «сидеть о том деле» - и те приступают к рассмотрению спора, причем существенными моментами представляются расспрос челобитчика и рассмотрение и оценка представленных им в основание соображений своих «случаев». После достаточного выяснения дела, бояре постановляют приговор, или признают правильною претен-
1 Исаев М.А. Лекции по истории московского права и государства. М., 1996. С. 150.
2 См.: Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 524.
13
зию первого челобитчика, или что бывало в большинстве случаев - признают ее неосновательною; в последнем случае присуждалась второму челобитчику «оборонь», заключавшаяся обычно в определении известного наказания начавшему неправильный спор, - тюремного заключения, выдачи головою противнику, запрещение в течение известного промежутка времени «видеть царские очи» или понижения в чести, если обвиненный находился в думном чине, - тюремного заключения или телесного наказания, если он не был думным человеком1. Из приведенного примера совершенно очевидно рассмотрение административно-правового спора о компетенции, завершением которого является сочетание уголовного и административного наказания. В частности наказание в виде запрещения в течение известного промежутка времени «видеть царские очи» представляется административным, с родни современному административному наказанию «лишение специального права».
Особое внимание необходимо уделить Судебнику 1550 года. По сути Судебник является законодательным кодексом Русского централизованного государства и по сравнению с Судебником 1497 года расширен до 100 статей, но и в нем преобладают процессуальные нормы, нежели материальные. Являясь более совершенным законодательным актом Судебник 1550 года учел недостатки своего предшественника и в большей мере соответствовал современным потребностям общества.
Несомненно, Судебник 1550 года является практически первоисточником зарождения института административного принуждения. Так, Раздел IV. «О вызове в суд» устанавливал порядок вызова ответчика в суд. «Неделыцики или ездоки, приехав в город или волость, где жил вызываемый должен был представить свою приставную наместнику или волостелю и их тиунам; от наместника или волостеля вручался им доводчик, через которого уже они вызывали ответчика; при этом они брали с ответчика поручную о том, что он явится на суд в срок, и отвозили эту запись в тот суд, от которого были посланы. Если же вызываемый не мог или не хотел дать поручной записи о своей явке в суд,
Котошихин Гр. «О России в царствование Алексея Михайловича», 4 изд. Арх. Ком., СПб., 1906. С. 117.
14
то в таком случае неделыцик заковывал его в цепи и держал под арестом до срока суда»'. Данные меры удаленно напоминают современную меру административно-процессуального обеспечения - привод. В связи с тем, что до наших времен не дошла информация об условиях и порядке реализации ареста можно предположить, что с учетом незначительности проступка, который явился основанием для вызова в суд, «арест до срока суда» явно обладает признаками административно-принудительных мер.
Раздел V. «О купле» устанавливает правила покупки лошадей. Эти правила следующие: 1) при покупке лошадей в Москве и Московском уезде клеймить их у государственных пятенщиков, а пятенщикам записывать лошадей в книге и брать за пятно пошлину по статусу; 2) при покупке или мене лошадей по городам и волостям пятнать лошадей у наместников и волостелей; записывать в книги продаваемых или обмениваемых лошадей земскому дьяку, а книги хранить у целовальников; пятенщикам за пятно брать по деньге с купца и продавца, целовальнику же с целью предупреждения споров образчик клейма записывать в книгу; 3) если кто купит или променяет лошадей в волости и в тот же день не запишет ее в книге и не заклеймит, а в том его улечат, то наместнику, волостелю и пятенщику полагалось взять с него 2 рубля. А если кто стал бы предъявлять свое право на лошадь, которую покупатель не заклеймил у пятен-щика, и искать других пропаж при лошади, то по правилам не заклеймивший лошадь, признавался виновным и не только лишался лошади, но и уплачивал пропатенье предъявленный на него; 4) если кто купит лошадь не в своем при-суде, т.е. не в своем уезде или волости, то должен был пятнать ее там, где купил, а если вел ее домой не пятненную, то должен был платить пропятенье2.
Все эти правила были известны на практике еще задолго до издания Царского судебника, который упорядочил порядок приобретения и узаконива-ния права владения «единственным на то время сухопутным транспортным средством» - лошадью.
1 Исаев М.А. Указ. соч. С. 178.
2 Там же. С. 204.
15
Фактически выше изложенные положения являются прообразом контрольных функций государства направленных на обеспечение законности приобретения транспортных средств1, которые регламентированы Правилами регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации . В-первые достаточно подробно на законодательном уровне был изложен процедурный порядок реализации определенного права человека. Особый интерес вызывает возникновение административно-деликтных отношений в случае не исполнения правил «О купле». Не будет ошибочным утверждение, что так же впервые за проступок предусматривается два вида наказания, по сути «конфискация предмета или орудия совершения административного правонарушения» и «административный штраф».
Судебник Грозного царя3 действовал длительное время с 1550 г. по 1649 год. В исключительных случаях, когда Судебник не позволял добиться разрешения спора, руководствовались царскими указами (приговорами). В период действия Судебника накопилось через мерное количество противоречащих друг другу указов, при этом многие положения Основного закона устарели и не соответствовали новым общественным отношениям, складывающимся в условиях перехода от удельного к государственному управлению. При царе Алексее Михайловиче было составлено в 1649 году новое собрание законов, названное «Книга Уложенная» или «Уложение»4.
Уложение по своему содержанию намного обширнее и значительнее Судебника, так как охватывает все стороны тогдашнего действующего права. Уложение разбито на 25 глав, заключающих в себе 967 статей, в которых изложены основные положения права государственного, уголовного и гражданского судопроизводства и судоустройства. Уложение не только практическое руководство для судей и правителей, излагающее способы и порядок восстановления
1 См.; Попандопуло Д.В. Основы организации деятельности органов внутренних дел в борьбе с хищениями транспортных средств. Практическое пособие. Ростов-на-Дону. 2004. С. 76
2 Утв. приказом МВД РФ от 27 января 2003 года № 59. J См.: Исаев М.А. Указ. соч. С. 179.
4 Там же. С. 210.
16
нарушенного права, но оно пытается изложить самые основы права и гораздо полнее Судебников охватывает область законодательства.
Глава VI посвящена установлению правил пересечения государственной границы. В соответствии с указанной главой, основным административным учреждением, регулирующим вопросы выезда за рубеж являлся - Посольский приказ. Статьей 5 предусмотрены особые условия жизни в пограничных, черносошных, дворцовых и помещичьих крестьян: если территории порубежных соседей вклинивались на русскую территорию или наоборот, то для перехода из государства в государство крестьянам этих имений не нужны были официальные документы. Во всех остальных случаях необходимо было получить проездную грамоту в Посольском приказе или у воевод, исполнявших в данном случае его функции. Несанкционированный переход границы рассматривался как преступление1.
Статья 55 XVIII главы также содержит в себе упоминание о Посольском приказе, там говорится о том, что иностранцы, получившие там разрешение на въезд в страну, должны оформлять все сделки в Печатном приказе, т.е. без проездной грамоты они не имеют право находиться в России и тем более производить какие-то операции, так что в Печатном приказе скорее всего обязаны были проверять наличие таковых у иноземцев при оформлении документов: заклад-ных, купчих и т.д. Данный исторический факт является свидетельством закрепления на законодательном уровне мер административно-предупредительного характера, поскольку важность правового обеспечения государственной безопасности в условиях развития внешнеторговых связей России занимало одно из приоритетных мест в государственной политике.
Кроме того, глава XXV является «родоначальницей» лицензионно-разрешительной функции государственных учреждений (приказ — Новая четверть) и посвящена преследованию и наказанию людей занимающихся производством и продажей алкоголя и табака без специальных «явок» - разрешений.
1 См.: Чернов А.В. О классификации центральных государственных учреждений XVI- XVII вв. Исторический архив, 1958. №1. С. 15
2 Там же.
17
В статье 11 говорится о том, что продавцов табака необходимо задерживать и отправлять в Новую четверть, и там будет рассматриваться вопрос о том, как их наказывать. К тому же у задержанных конфисковалось и продавалось имущество, а деньги от продажи поступали в государеву казну1. Также приказ выдавал «явки» на «вино, и на пиво, и на мед» и следил за тем, чтобы люди, которым эти документы выдавались, не превышали дозволенное и указанное в документе количество выпускаемого вина3. Основным видом наказания за подобные нарушения был штраф.
Глава X, содержит признаки дисциплинарного производства в отношении чиновников, состоящих на государевой службе. Предусматривалась ответственность за неисполнение должностных обязанностей дьяков и подьячих, как основных субъектов делопроизводственной деятельности при отправлении правосудия. Так предусматривалась ответственность за нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокиту при рассмотрении дел в приказах «для своей корысти», изменение текста судного списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судного дела из приказа «для хитрости» и т.д. в случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины; сверх того дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности - статья 11,13. Наказывались кнутом и лишением должности неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин - статья 128, 129 .
Фактически до конца XVII - начала XVIII века отсутствует правовая регламентация мер административного принуждения, которые не относились к общему перечню карательных мер государства. Это объясняется тем, что в предшествующую эпоху отсутствовало какое-либо разграничение административных и судебных полномочий между государственными органами, а также отсутствовало различие понятий преступление и проступок.
1 См.: Леонтьев А.К, Образование приказной системы управления в Русском государстве. Из истории создания централизованного государственного аппарата в конце XV-первой половине XVI вв. Москва. 1961. С. 69.
2 Там же.
3 Там же. С. 101.
|
