ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования, В настоящее время происходит активный процесс реформирования системы социальных льгот. Принятый в этой связи Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон о монетизации льгот) направлен на смену старой системы предоставления льгот путем упразднения натуральных льгот и их замены на денежную компенсацию. Перестройка уже сложившейся системы происходит постепенно, для чего законодатель «монетизировал» лишь часть социальных льгот, оставляя за гражданами выбор формы их предоставления. Льготы в области налогообложения, таможни и многие другие остались не затронутыми.
Реформирование системы льгот и проведение любых других преобразований в этой сфере требует грамотного осуществления льготно-правовой политики. Следовательно, льготно-правовая политика - это не только абстракция, но и реально существующее явление. Оно, несомненно, новое, и без понимания его природы и уникальности невозможно построение и реформирование системы льгот, а также комплексное развитие правовой политики.
Необходимость такого исследования определяет большой объем нормативно-правовой базы, используемой для решения задач федерального, регионального уровня, и реализации национальных проектов и программ.
Обилие существующих нормативно-правовых актов в сфере предоставления льгот отнюдь не свидетельствует о создании эффективного механизма правового регулирования, в рамках льготно-правовой политики обеспечивающего интересы субъектов.
Актуальность исследования определяется также тем обстоятельством, что в настоящее время увеличилось количество мер правового стимулирования, что обусловлено выдвижением на первый план льгот стимулирующего характера и получения ими особого инструментального статуса.
Так, способствуя развитию предпринимательства, государство устанавливает ряд льгот в виде частичного или полного освобождения от обязанностей по уплате налогов. В этой связи особенно актуальным становится вопрос изучения феномена льготно-правовой политики, поэтому ее формирование требует значительных усилий как специалистов-теоретиков, так и представителей отдельных отраслей права.
Увеличение количества национальных программ (таких как «Образование», «Здоровье», «Демографическое развитие России» «Молодежи доступное жилье» и др.) обусловило увеличение количества мер социальной поддержки населения, льгот, а соответственно и рост интереса к данному юридическому средству и виду политики, обуславливающей применение подобных средств. Достойное жилье, качественное образование, доступное медицинское обслуживание и развитое сельское хозяйство - это сферы, которые государство определило как первоочередные для того, чтобы каждодневная жизнь россиян улучшилась. В этой связи предоставление льгот в соответствии с национальными программами Российской Федерации является также актуальным.
Научная и практическая значимость исследования. Проблема разработки и эффективной реализации льготно-правовой политики является научно и практически значимой. Полагаем, что в настоящих условиях без ее своевременного осмысления и должной корректировки в зависимости от
постоянно меняющихся социальных, экономических, политических обстоятельств вряд ли возможно найти конструктивное решение ряда задач общегосударственной важности.
Научное значение диссертационного исследования видится, прежде всего, в самой постановке проблемы. Льготно-правовая политика системно и в качестве особой разновидности правовой политики на монографическом уровне ранее не рассматривалась. Выработанное в диссертации определение льготно-правовой политики, характеристика ее форм, приведенная классификация могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований, направленных на выявление специфических особенностей развития льготно-правовой политики на соответствующих уровнях.
Последовательное решение вопроса о месте и роли льготно-правовой политики в российской правовой системе должно существенно повлиять на теоретическое осмысление ряда смежных юридических категорий (например, позволит уточнить имеющиеся взгляды на теорию правовой политики и др.) Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории права.
Кроме того, сформулированные в работе выводы могут служить отправной точкой для более детального научного анализа льготно-правовой политики отраслевыми юридическими науками.
Практические рекомендации, предложенные в ходе исследования, могут представлять интерес для работников органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководителей локальных образований. Диссертационная работа может служить теоретической основой для разработки проектов нормативных актов, устанавливающих льготы.
Степень научной разработанности темы исследования. В общей теории права систематизированного изложения проблем формирования и реализации льготно-правовой политики в целом не предпринималось,
комплексного изучения ее юридической природы не проводилось. Такая научная категория, как «льготно-правовая политика», еще не заняла должного места в категориальном аппарате правоведения, а тема «льготно-правовая политика» в части ее специальной проблематики не нашла должного освещения.
Проблеме льготно-правовой политики учеными уделялось недостаточно внимания. Одним из первых данный вид политики стал исследовать А.В. Малько1. Льготы исследовали Н.В. Артамонов, Д.Н. Бахрах, М.М. Борисевич, О.В. Дробот, В.М. Корякин, Е.Г. Крылатых, B.C. Мартиросян, И.С. Морозова и др.
Вопросам же правовой политики посвятили свои работы многие ученые: С.С. Алексеев, В .К. Бабаев, В.П. Беляев, Д.В, Березовский, Е.В. Вавилин, IO.IO. Ветютнев, О.А. Гаврилов, А.И. Демидов, Н.В, Исаков, А.П. Коробова, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.С, Мордовец, И.С. Морозова, Ю.Е. Пермяков, СВ. Поленина, Т.М. Пряхина, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Синюков, В.В. Субочев, К.А. Струсь, К.В. Шундиков и др.
Потребность в изучении данной темы как самостоятельного явления правовой действительности, насущность проблемы осуществления льготно-правовой политики и недостаточная разработанность обусловили выбор автором указанной темы.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и осуществлением льготно-правовой политики, которая рассматривается в качестве сложного государственно-правового явления и самостоятельной правовой категории.
Предмет исследования составляют теоретико-методологические аспекты льготно-правовой политики, ее признаки, место и роль в российской правовой действительности.
'См.: Малько А,В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004; см. также: Малько А.В., Морозова И.С. Льготы в российском праве. Саратов, 2005.
Следует отметить, что определенные шаги в разработке и изучении некоторых проблем льготно-правовой политики предпринимались, но решение вопросов, составляющих предмет данной диссертации, требует выявления природы этого явления, исследования его структурных элементов, а так же рассмотрения проблем реализации льготно-правовой политики на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном и локальном. Необходимость изучения проблемы льготно-правовой политики связана с проведением реформ в социальной сфере, принятием Россией нового курса в осуществлении данного вида политики, введением в действие закона о монетизации льгот.
Целью исследования являются комплексная разработка понятия льготно-правовой политики как общетеоретической категории, предложение рекомендаций по ее практической реализации, а также поиск путей оптимизации. Достижению данной цели должно способствовать решение следующих конкретных задач:
дать общую характеристику и собственную трактовку понятия правовой политики, ее основных видов, места и роли в российской правовой жизни;
раскрыть природу и проанализировать сущность льготно-правовой политики как особой разновидности правовой политики в Российской Федерации;
показать соотношение целей, средств осуществления и результатов льготно-правовой политики;
классифицировать льготно-правовую политику по различным основаниям;
обозначить место и роль субъектов, формирующих и претворяющих в жизнь льготно-правовую политику;
рассмотреть основные формы реализации льготно-правовой политики;
определить уровни осуществления льготно-правовой политики;
выявить особенности и проблемы осуществления льготно-правовой политики на каждом конкретном уровне: общефедеральном, региональном, муниципальном, локальном;
предложить возможные пути повышения эффективности реализации льготно-правовой политики;
оценить роль льготно-правовой политики в осуществлении Российским государством социальной функции.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные методы познания. Применение данных методов продиктовано тем, что проблемы льготно-правовой политики должны рассматриваться в тесной связи с другими общетеоретическими проблемами, изучаемыми наукой теории государства и права. Среди общенаучных методов использованы: диалектический, структурно-системный, функциональный методы, а также методы анализа и синтеза. Специальные и частно-научные методы представлены историко-правовым, технико-юридическим, сравнительно-правовым и формально-логическим методами. Применение всех указанных методов позволило целостно и всесторонне исследовать объект и предмет настоящей диссертации в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Информациошш-источниковую базу диссертационного
исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, законодательство субъектов Федерации, локальные акты организаций, научные труды отечественных ученых (юристов, философов, политологов, социологов), материалы периодических изданий, «круглых столов», научно-практических конференций,
Научная новизна состоит в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование природы льготно-правовой политики, а также проблем, связанных с определением ее места в российской правовой действительности.
Специфика исследования заключается в детальном научно-теоретическом анализе сущности льготно-правовой политики, ее изучении в качестве общетеоретической категории, выявлении признаков, подтверждающих объективность ее юридической природы.
В диссертации впервые исследовано осуществление общефедеральной, региональной, муниципальной и локальной льготно-правовой политики, а также предложены конкретные пути решения практических проблем этого феномена в современной российской правовой жизни.
К наиболее существенным результатам исследования можно отнести выделенные положения, обладающие качеством новизны в данной области научного знания: дана общая характеристика и предложено авторское понимание правовой политики; сформулировано понятие льготно-правовой политики как особой разновидности правовой политики; сформулировано понятие льгот как основного юридического средства льготно-правовой политики. Кроме того, в работе показано соотношение целей и средств осуществления льготно-правовой политики, продемонстрированы существующие ее формы. Дана классификация видов льготно-правовой политики, выявлен ее субъектный состав, проанализированы проблемы осуществления федеральной, региональной, муниципальной и локальной льготно-правовой политики, предложены направления совершенствования льготно-правовой политики на различных уровнях.
Новизна диссертационного исследования конкретизируется в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Правовая политика представляет собой официальную и публичную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на совершенствование законодательства и юридических средств, имеющую в качестве основных целей построение гражданского общества и правового государства.
2. Наибольшую актуальность в настоящее время приобретает такая разновидность правовой политики, как льготно-правовая политика,
являющаяся самостоятельной правовой категорией, обладающая собственной юридической природой и представляющая собой научно обоснованную, публичную деятельность государственных и негосударственных структур, которая направлена на установление, изменение и отмену льгот, предоставляемых различным субъектам, на совершенствование имеющейся системы льгот и повышение эффективности льготно-правового регулирования.
3. Реализация льготно-правовой политики возможна в различных сферах жизнедеятельности: экономической, социальной, трудовой и т.д. В последнее время особенно активное выражение льготно-правовая политика приобретает в двух сферах: социальной и экономической. В частности, в социальной сфере подобная политика претерпевает значительные изменения. В основном это связано с введением в действие Закона о монетизации льгот. Суть реформы социальных льгот во многом заключается в замене их денежными компенсациями, повышением базовой пенсии и т.п. Меняется порядок льготирования: из натуральной формы он будет постепенно превращаться в денежную. В качестве результата реформы следует отметить факт существенного упорядочения всего спектра организационных вопросов в социальной сфере: впервые в России создан полный регистр льготных категорий граждан, упорядочен массив нормативных правовых документов в сфере лекарственного обеспечения граждан, проведена организационная работа с персоналом соответствующих региональных структур, обеспечивающих работу с населением в данной сфере.
4. Основными целями льготно-правовой политики являются усовершенствование системы льгот, выработка путей повышения их эффективности, что в результате должно привести к согласованию интересов личности, социальных групп и государства. Для достижения поставленных целей льготно-правовая политика использует большей частью позитивные средства, такие как льготы, компенсации, поощрения, государственные награды (как особый вид поощрений).
5. Льготно-правовая политика в современной России в основном развивается в следующих направлениях, которые могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная.
6. Льготно-правовая политика весьма многообразна по своей природе. Так, в зависимости от уровня осуществления льготно-правовой политики она может быть: международной, в сфере СНГ, в сфере интеграции России и Белоруссии, общефедеральной, региональной, муниципальной, локальной.
7. Общефедеральная льготно-правовая политика связана с обозначением основополагающих стратегических направлений, главных подходов к «льготному» регулированию, пределов «льготирования», полномочий соответствующих органов в данном процессе. Здесь определяется и фиксируется в соответствующих нормативно-правовых актах степень «участия» льгот в регулирующем воздействии права на те или иные группы общественных отношений. Формирование и осуществление общефедеральной льготно-правовой политики происходит посредством принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и т.д.
8. Региональная льготно-правовая политика осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов (постановлений и распоряжений глав администраций, губернаторов, законов региональных парламентов и т. д.), содержащих определенные преимущества для граждан, юридических лиц, определяющих направления развития льготно-правовой политики региона с учетом его особенностей. В отличие от общефедеральных, региональные льготы действуют в пределах определенной административно-территориальной единицы, издаются для реализации федеральных нормативно-правовых актов, а также решения вопросов регионального свойства, в связи с чем являются нормами ограниченного пространственными факторами действия.
ю
9. Льготно-правовая политика муниципальных образований выражается в освобождении от обязанностей, а также предоставлении различным субъектам льгот, действующих в пределах территории муниципального образования. В настоящее время муниципальная льготно-правовая политика почти не осуществляется. Можно сказать, это направление находится в стадии зарождения. Для возможности развития данного вида правовой политики в пределах муниципального образования, на наш взгляд, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон № 131 -ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в редакции от 18 июля 2006 г.)1, ориентирующие муниципальные органы на выработку собственной льготно-правовой политики.
10. Локальная льготно-правовая политика осуществляется локальными образованиями и формируется в соответствующих локальных нормативно-правовых актах, договорах, принимаемых в различных сферах нашей жизнедеятельности. Этот уровень льготно-правовой политики необходим для конкретизации, дополнения и усовершенствования общественных отношений, возникающих в рамках отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, осуществляющих политическую, экономическую, социально-культурную и иную деятельность-Основное значение локальной льготной политики заключается в том, что она позволяет использовать специфику деятельности конкретного трудового коллектива, организации и общественных отношений, возникающих в рамках локального образования, усиливая тем самым возможности правового регулирования, стимулируя продуктивность деятельности.
Достоверность полученных результатов обусловлена наличием разнообразных источников, использованием современных методов исследования, а также анализом судебной практики.
1 См.: Российская газета. 2003. 8 октября.
II
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД РФ.
Отдельные теоретические положения диссертации докладывались соискателем в его выступлениях на научно-практической конференции Саратовского филиала Института государства и права РАН: «Правовая политика: от концепции к реальности» (Саратов, 2004); на методологических семинарах «Концепция льготно-правовой политики в современной России» (Саратов, 2005), «Сильное государство и активная личность как потребность времени» (Саратов, 2005). Также, Автор выступал на заседании «круглого стола», состоявшемся в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов (Санкт-Петербург, 2006).
Кроме того, автор в рамках научно-исследовательской работы выполнил задание по разработке предложений по совершенствования нормативно-правовой базы применения информационно-коммуникационных технологий в реабилитации инвалидов.
Результаты исследования по теме диссертации были внедрены в учебный процесс, в связи с чем были разработаны дополнительные для обучения темы рамках учебного курса «Право социального обеспечения», спецкурсе «Законодательная база экономического развития», а также раздел в учебном курсе «Теория государства и права».
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и библиографии.
12
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛЬГОТНО ПРАВОВОЙ
ПОЛИТИКИ 1.1. Правовая политика: понятие и виды
Правовая политика - это сложное многоуровневое явление, имеющее свою структуру, принципы, приоритеты. Ее проблемы уже нашли отражение в научных исследованиях как специалистов в области теории государства и права, так и представителей отраслевых юридических наук.
В науке встречаются различные определения понятия правовой политики. Так, А.В. Малько понимает под правовой политикой «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность соответствующих структур (прежде всего государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности»1.
А.И. Демидов считает, что правовая политика - это «деятельность государства, направленная на развитие системы законодательства, применение и охрану права» . В том, что политика - это всегда деятельность, сопряженная с развитием и применением законодательства, можно согласиться, но в то же время не всякая политика является государственной и не всегда осуществляется от имени государства.
В.К. Бабаев предлагает понимать под правовой политикой «стратегию и тактику правового регулирования»3, что во многом односторонне. Безусловно, выработка стратегии, определение основных принципов и
1 Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. С. 9.
2 Демидов АИ. Правовая политика: от России уголовной до России безопасной // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы науч. ксшф. Саратов, 2001. С, 7.
3 Бабаев В.К. Теория современного права. Н. Новгород, 1991. С. 12.
13
приоритетов - важный шаг для формирования политики государства, но без этапа реализации она останется лишь в планах, теряя свое главное назначение. Для того, чтобы политика получила статус полноценного научного понятия, она должна перейти от абстракции и идеи в стадию реализации и найти свое объективное отражение в правовой, политической и социальной действительности.
В силу того, что правовая политика - социальное явление, она обладает характерными для этого свойствами и качествами. Так, по мнению С.С. Алексеева она должна приобрести последовательно научный характер1. Безусловно, есть и другие требования к данному феномену.
Самый важный признак - это, пожалуй, связь с правом. Это явление в большей степени обязано праву, «именно оно наделяет политику конкретной формой, наполняет правовым содержанием, делает ее правовой. И основные сущностные характеристики правовой политики исходят именно от права»2. Правовая политика называется так потому, что основывается на праве и осуществляется правовыми методами. Право во всех случаях является базой и структурным элементом такой политики. Кроме того, правовая политика всегда имеет официальный и публичный характер независимо от того, на каком уровне она осуществляется.
Важным признаком правовой политики является системность. Правовая политика - это целенаправленная активная деятельность, которая не может осуществляться хаотично, спонтанно. Немало сил было потрачено на систематизацию российского законодательства. Упорядочение правовых актов-документов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое - является одним из первоочередных направлений современного Российского государства. Системный подход к организации общефедеральных актов позволит им взаимообеспечивать друг
1 См.: Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: Курс лекций. М., 1995. С. 5-6. 3 См.: Исаков Н. В. Правовая политика России: теоретические аспекты. Саратов, 2003. С. 96.
14
друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство1.
Следующий признак - это использование правовой политикой как диспозитивных, так и императивных методов. Правовая политика имеет свои методы проведения и юридические средства, представляющие собой совокупность правовых установлений, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов политики и обеспечивается достижение социально-полезных целей. К ним можно отнести: нормы права, правовые принципы и презумпции; субъективные права, юридические обязанности; запреты и санкции; льготы и поощрения; юридические факты; правовые отношения; правовые институты; процедуры, режимы и механизмы; договоры, правоприменительные акты; разнообразные правореализационные действия и др. Благодаря этим средствам правовая политика становится легитимной и эффективной.
Правовая политика развивается в основном в двух направлениях: правотворческом и правоприменительном. Правотворческое направление связано с нормотворчеством, формированием концепции развития страны, развитием механизма правового регулирования, определением тактики и выработкой стратегии. Правотворчество проявляется также в совершенствовании нормативной юридической базы, т.е. всей системы правовых средств, в формировании полноценной и эффективной правовой системы государства и регионов страны. В настоящее время наблюдается замещение скоординированного и целостного осуществления правовой политики государства на банальное увеличение количества нормативно-правовых актов, но главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему.
1 См.: Колотова Н.В. Правовая политика как средство организации современной правовой жизни в России. Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы научной конференции. Саратов, 2001.С. 26.
15
Правоприменительное направление выражается в непосредственном осуществлении правового регулирования общественных отношений и правоприменительной деятельности. Это процесс реализации права, однако данная функция права осуществляется плохо.
Анализом также подтверждается, что правовая политика обладает такими присущими ей свойствами, как государственно-волевой характер и властно-императивное содержание.
Необходимым элементом правовой политики должна быть ее целевая направленность. По большому счету, правовая политика «складывается из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства» . Основной целью государственной политики в России является построение правового государства. Но должны быть четко выявлены и определены цели и в других видах политики - финансовой, социальной, политики в области здравоохранения. Обозначенные цели должны быть реальными и осуществимыми, отражать обстановку в стране и непременно исполняться, что постепенно приведет к построению правового государства. ИЛ. Ильин справедливо отмечал, что нужно «установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели...», что такое «исследование должно называться политикой права», которое «рассмотрит каждое правовое явление и каждую правовую норму с точки зрения их практической годности и негодности и даст указание и советы мудрому правителю»2.
Считаем, что политическое предвидение можно выделить как отдельный признак правовой политики. Предвидение включает в себя прогнозирование результатов готовящихся к реализации реформ и принятых в соответствии с ними законов, определение и лоббирование политической ситуации, апробирование результатов и учет предыдущего положительного и
1 См.: Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. С. 22,
2 Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003. С. 154.
16
|
