Введение
На современном этапе развития общества одной из важнейших задач российского государства является повышение эффективности использования имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, и улучшения качества жизни населения путем реализации муниципальными образованиями направленных форм стратегического партнерства в системе муниципального взаимодействия. Особую значимость в условиях реформирования местного самоуправления приобретают вопросы кооперации и интеграции хозяйственной деятельности в качестве наиболее эффективного использования муниципальной собственности. В нынешних условиях собственность является основой существования муниципального образования, а также регулятором социально-экономического развития, напрямую зависимого от эффективности ее использования.
Несмотря на позитивные тенденции в системе муниципального управления, процессы кооперации и интеграции хозяйственной деятельности на основе стратегического партнерства и муниципального взаимодействия недостаточно исследованы. Несбалансированность местных бюджетов препятствует реализации социальной политики государства. При постоянном дефиците бюджетных ресурсов перед муниципальными образованиями встают вопросы эффективного использования собственности. Для решения перспективных задач социально-экономического развития, обеспечения базисных условий экономической стабилизации и экономического роста муниципальных образований требуется модернизация самой системы управления собственностью.
Актуальность темы исследования. Основой эффективного управления собственностью является комплексный подход к проблеме использования объектов муниципальной собственности, ее инфраструктуры и управлении этими объектами на условиях стратегического партнерства с частными организациями в системе муниципального взаимодействия. Несмотря на то, что в научной литературе все больше уделяется внимание данной проблеме,
з
остаются еще нерешенные теоретические и методологические вопросы. Это, прежде всего, связано с определением величины синергетического эффекта в конкретных условиях эксплуатации муниципальной собственности, с привлечением партнеров, муниципальных займов, ориентированных на эффективное использование муниципальной собственности.
Изучению вопросов формирования социального партнерства в системе управления муниципальной собственностью посвящены работы многих отечественных ученых: Анимицы Е.Г., Берг О.В., Боткина О.И., Васильева А.А., Власовой Н.Ю., Лапуста М.Г., Игнатова В.Г., Кошкина В.И., Львова Д.С., Некрасова В.И., Осипова А.К., Шишкина М.И., Татаркина А.И. и других. Среди западных ученых можно выделить Мерфи Р., Рональда К., Хаита В. и других. Ими исследован и решен ряд теоретических и практических задач в сфере реализации социального партнерства при управлении собственностью на муниципальном уровне. Именно реализация на практике эффективного управления муниципальной собственностью, сочетающего интеграцию разнообразных методов и технологий, возможно через способы управления стратегическим партнерством и муниципальным взаимодействием.
Таким образом, недостаточная проработанность управления муниципальной собственностью и отсутствие апробированных рекомендаций по ее улучшению на основе стратегического партнерства и муниципального взаимодействия и определили актуальность исследования и обусловили выбор темы.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям п. 5.8 паспорта специальностей ВАК - региональные особенности трансформации отношений собственности, их влияние на структуру и эффективность функционирования и развития региональных экономических систем;
Объект исследования - муниципальная собственность в системе регионального взаимодействия.
Предмет исследования - экономические отношения правосубъектов муниципальной собственности.
Цель диссертационной работы состоит в разработке и совершенствовании
механизма стратегического партнерства в системе управления муниципальной собственностью, направленного на достижение устойчивых темпов социально-экономического развития территории.
Поставленная цель потребовала решение ряда взаимосвязанных задач:
- обобщить и уточнить концептуальные положения формирования и реализации форм стратегического партнерства в системе муниципального взаимодействия и управления муниципальной собственностью;
- выявить особенности функционирования систем управления муниципальной собственностью в регионе;
- разработать модель комплексного механизма стратегического партнерства и муниципального взаимодействия в системе управления муниципальной собственностью;
- сформулировать основные положения стратегического планирования на муниципальном уровне системы стратегического партнерства и муниципального взаимодействия при управлении муниципальной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных специалистов по управлению муниципальной собственностью, системам обеспечения стратегического партнерства и муниципального взаимодействия в системе местного самоуправления, а также научно-методические материалы в области региональной политики, экономики и межбюджетных отношений, законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и РФ, методические материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования.
Основные методы исследования. В работе использованы общенаучные методы социального, экономического и сравнительного анализа, стратегического управления и информационного обеспечения управленческих решений в области стратегического партнерства и муниципального взаимодействия в системе управления муниципальной собственностью. Для решения
отдельных задач использовались методы экономико-математического моделирования, экспертных оценок и статистики.
Информационная базой диссертационного исследования послужили данные органов статистики Удмуртской Республики, материалы Госкомстата РФ, фактические материалы, характеризующие различные аспекты состояния, уровня развития и конкурентоспособности территории Боткинского района Удмуртской Республики. В диссертации нашли отражение результаты научно-исследовательских работ, выполненных автором и при его участии.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании направлений совершенствования механизма реализации стратегического партнерства в системе управления муниципальной собственностью, способствующих достижению устойчивых темпов социально-экономического развития муниципального образования.
В процессе исследования получены следующие результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
- уточнено экономическое содержание категорий "стратегическое партнерство в системе муниципального взаимодействия", "управление муниципальной собственностью" и определена их взаимосвязь с социально-экономическим развитием муниципального образования;
- выявлены и классифицированы особенности функционирования механизма стратегического партнерства в системе муниципального взаимодействия при управлении муниципальной собственностью;
- разработан структурно-функциональный механизм управления муниципальной собственностью муниципального образования;
- предложена методика определения влияния социального партнерства в системе муниципального взаимодействия на эффективность управления муниципальной собственностью при разработке стратегии развития муниципального образования;
- определены приоритеты стратегического партнерства и муниципального взаимодействия при управлении муниципальной собственностью.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации методические и практические рекомендации позволяют разработать и реализовать стратегию социального партнерства в системе управления муниципальной собственностью, усовершенствовать элементы комплексного механизма стратегического планирования управления муниципальной собственностью при обеспечении развития муниципального образования и, тем самым, активно влиять на устойчивость темпов социально-экономического развития региона.
Материалы диссертации могут служить основой для совершенствования стратегии социально-экономического развития территорий.
Кроме того, отдельные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по курсам "Региональная экономика", "Общий менеджмент", "Стратегический менеджмент".
Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе докладывались в порядке обсуждения на трех республиканских и двух зональных конференциях.
Практические результаты исследования использованы при разработке целевых муниципальных программ развития Боткинского района Удмуртской Республики. Кроме того, методические положения и практические рекомендации автора реализованы в процессе разработки основных положений стратегии реализации социального партнерства и муниципального взаимодействия по эффективному использованию муниципальной собственности в программе социально-экономического развития Боткинского района Удмуртской Республики.
Отдельные предложения позволили автору усовершенствовать механизм реализации социального партнерства и муниципального взаимодействия по эффективному использованию муниципальной собственности в соответствии с приоритетными направлениями модернизации стратегии и системы управления реализацией конкурентных преимуществ региона.
Глава 1. Проблемы формирования стратегического партнерства
в обеспечении социально-экономического развития муниципального образования
1.1. Особенности социально-экономического развития
муниципальных образований в условиях их реформирования
Стратегическое развитие муниципального образования на основе концепции социального партнерства предполагает участие бизнеса, местного сообщества и полномочных властных представителей в разработке стратегического плана развития муниципального образования на основе рационального использования муниципальной собственности через систему социального партнерства в имущественных отношениях.
В Конституции РФ сказано: "Местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения..."[90] Поэтому важной составной часть развития страны в целом является стремление каждого местного сообщества улучшать качество жизни в своем собственном поселении, что приведет к повышению качества жизни во всей стране.
Многие проблемы муниципальных образований (МО) связаны с низким качеством системы управления и отсутствием стратегического плана их развития на ближайшие 3-5 лет. Нами исследуется подход к организации системы управления и разработки стратегического плана развития МО, основанный на концепции социального партнерства в использовании муниципальной собственности, идее создания и развития гражданского общества как процесса и результата осознания обществом направления своего развития, которое в сущности представляют собой стратегию его развития.
Концепция социального партнерства отвечает главному требованию -задаче комплексного развития МО, охватывающего все сферы обеспечения его жизнедеятельности. Комплексное развитие МО в соответствии с концепцией социального партнерства понимается как установление более
высоких приоритетов: решения социальных задач по отношению к экономическим; социальных аспектов муниципального управления по отношению к программно-целевым или структурно-функциональным; развития гражданского общества по отношению к достижению высоких экономических показателей в производственном комплексе [83].
Концепция социального партнерства помогает российским управленцам определить базовые ценности своей деятельности: развитие МО не для Центра, отрасли производства или министерства, а для его жителей. В этом постулате заключается главный принцип и суть подхода к формированию стратегического плана развития МО с точки зрения концепции социального партнерства. Стратегический план в данном случае является документом как, задающим обязательную для выполнения цель, так и создающим условия для реализации инициатив и самостоятельной деятельности каждого жителя МО.
Попытка обобщить задачи стратегического плана развития МО с точки зрения концепции социального партнерства является в определенной мере формой целенаправленной образовательной деятельности по отношению к населению и муниципальной власти отдельного региона, села с целью формирования их гражданской компетентности [82]. Кроме того, стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящей в разработке стратегических решений по выдвижению целей обеспечения эффективного функционирования в долгосрочной перспективе МО[87].
Стратегический план должен включать следующие документы, в разработке каждого из которых необходимо участие всех субъектов МО: отдельных личностей, общественных организаций и объединений, органов власти и местного самоуправления: 1) преамбулу, описывающую концепцию разработки стратегического плана и мероприятия программы работы с населением; 2) анализ социально-экономического состояния МО (диагностика его состояния, изучение внешних и внутренних факторов, определяющих
9
развитие, SWOT-анализ, описание сильных сторон, возможностей и угроз), определение поля проблем каждого субъекта гражданского общества и выделение перечня взаимосогласованных проблем, относящихся к каждому из субъектов, решение которых зависит от их взаимодействия; 3) стратегию развития МО, включающую описание концепции базовой ценности, стратегического выбора и стратегических направлений развития; 4) целевые программы, регулирующие цели и правовые поведенческие нормы для каждого субъекта гражданского общества в соответствии с направлениями развития и согласующие их результаты в системном качестве; 5) открытое пространство гражданских инициатив отдельных граждан и общественных объединений и программ деятельности районных властей, доступных для широкой общественной экспертизы и поддержки.
Реализация концепции социального партнерства, на наш взгляд, на практике возможна с использованием социального проектирования, которое представляет собой специально организованную деятельность по актуализации потенциала саморазвития сообщества. Среди наиболее важных принципов социального проектирования называют принципы социальной ответственности и компетентности; непрерывного образования широких слоев населения и согласования целей и баланса интересов всех субъектов социального проектирования; саморазвития сообщества и его автономности и др. [5]. Этапами разработки стратегического плана выступают: этап изучения и анализа внешних и внутренних факторов, определяющих развитие МО; этап определения целевой направленности стратегического плана; этап программирования; этап утверждения стратегического плана законодательными органами местной власти и широкое предоставление плана общественности; этап реализации и мониторинга выполнения стратегического плана.
Стратегический план, основанный на концепции социального партнерства, содержит в своей структуре систему наиболее важных для развития региона социальных инициатив и систему их организационной, финансовой,
ю
информационной поддержки со стороны администрации региона. Результатом взаимодействия всех субъектов региона, заинтересованных в его социальной стабильности и развитии, выступает создание атмосферы социального партнерства в территориальных границах региона, района или области [86].
Реализация концепции социального МО должна обеспечить формирование не только документа, раскрывающего перспективы его развития, но и сообщества граждан, связывающих перспективы своей жизни с выполнением этого плана, органы власти, профессионально и открыто обсуждающие свои действия с жителями МО. В качестве базисной предполагается использовать принцип партнерства всех участников экономической, социальной, политической и культурной жизни МО. Современная модель управления МО, основанная на рациональном использовании муниципальной собственности, формируется на основе таких основных принципов, как: а) оптимальное сочетание стратегического и текущего планирования; б) сбалансированное решение задач управления МО, установление четких правил работы со всеми субъектами и местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности; 3) обеспечение прозрачности деятельности администрации сельского округа посредством проведения публичных слушаний.
Основные направления реализации нового подхода к управлению МО:
- повышение профессионального уровня управленческих кадров в общественном секторе через совместное обучение муниципальных служащих и общественных лидеров;
- мониторинг внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения;
- подготовка кадрового резерва: профессионализация студентов и школьников через различные формы вовлечения в деятельность НКО;
- формирование нормативно - правовой базы в управлении МО для создания условий усиления регулирующей роли органов местного самоуправления, а также создания новых субъектов деятельности и развития экономической и социальной активности населения;
и
- разработка новых видов деятельности общественных организаций;
- развитие системы территориального общественного самоуправления граждан (общественные приемные, органы общественной самодеятельности);
Решение этих вопросов позволяет обеспечить для администрации МО «Боткинский район» Удмуртской Республики:
- свободный доступ населения к проектам, программным и текущим решениям администрации, участие населения в развитии территории,
- возможность населения, представителей партий, общественных движений и организаций участвовать в дискуссиях с представителями органов местного самоуправления по проектам принимаемых ключевых решений,
- привлечение средств населения в инвестиционный процесс. Критерием оценки действий станет информированность населения о намерениях и решениях администрации МО, рост доверия населения к политике, проводимой на территории, реальное его участие в местном самоуправлении.
Однако, в социально-трудовых отношениях муниципальных образованиях часто идет формирование неравенств. Конечно, социально значимое неравенство является неотъемлемым свойством любой социальной системы, ее фундаментальной характеристикой. Поэтому часто в качестве важнейшего результата функционирования системы социально-трудовых отношений субъектов МО рассматривают неравное положение их работников. Социально-трудовые отношения при ограничение дистанций между группами работников снижает стимулы к приобретению человеческого капитала и его интенсивному использованию, поскольку ослабевает связь между квалификацией, затраченными трудовыми усилиями и положением работника. Избыточное неравенство порождает не меньшее число проблем как прямых экономических потери общества вследствие нерационального использования ресурсов и сокращения покупательной способности населения, так и ограничение возможностей индивидов и роста социальной напряженности.
Поэтому в процессе нашего научного исследования становится обоснование границ неравенства, его допустимой меры, необходимости сочетания
12
неравенства в одних аспектах с равенством в других. Можно было бы предположить, что допустимым неравенством положения работников в социально-трудовых отношениях является такое, которое напрямую связано с затраченными усилиями и полученным результатом. Но в действительности зависимость между ними практически не бывает линейной. Результат (и положение) является следствием многих составляющих. Среди них: способности человека, его знания и опыт, интенсивность и продолжительность деятельности, ценностные ориентации, предполагаемое вознаграждение, сфера приложения труда и уровень его организации, стиль руководства, качество управления, степень риска, случайные факторы и многое другое.
Изучение экономических аспектов неравенства в социально-трудовых отношениях часто ограничивается анализом дифференциации заработной платы, условий труда, возможностей карьерного роста и пр. Все указанные характеристики являются результатом функционирования социально-трудовых отношений и не дают достаточной информации для характеристики неравенств в силу нескольких причин. Так, неравенство в положении работников не всегда является результатом процессов, происходящих в сфере использования труда. В этом смысле знание механизмов возникновения неравенства позволяет точно определить сферу управленческого воздействия.
На наш взгляд, решению всех указанных проблем способствует изучение последовательности формирования неравенств в социально-трудовых отношениях. Основываясь на подходе Дж. Ролза [108, с. 267], в работе «Теория справедливости» можно представить механизм их формирования как взаимосвязь формального неравенства, неравенства возможностей и положения (рис.1).
В соответствии с принципами естественного права все люди наделены определенным объемом прав уже в силу своего рождения (право на жизнь и охрану личности человека, право распоряжаться своим имуществом и т.д.) Продолжением теории естественного права является признание изначального равенства прав всех людей и в сфере социально-трудовых отношений.
13
субъекты социально-трудовых отношений
формальное равенство формальное неравенство
^----------------^ процедурное равенство 1
процедурное неравенство )
равенство возможностей неравенство возможностей —
допустимое неравенство положения избыточное неравенство положения 4—
Рис. 1. Механизм формирования неравенств в социально-трудовых
отношениях.
Международными организациями и национальными законодательствами большинства стран предусмотрены базовые права в области социально-трудовых отношений. Будучи закрепленными в соответствующих документах, эти права называются формальными, так же, как и обеспечиваемое ими равенство. Идея формального равенства является общепризнанной и в науке, и на практике. Однако, формальное равенство прав должно подкрепляться соответствующими процедурами, способствующими их превращению в реальные права. Поэтому следующим шагом анализа механизмов формирования неравенства является изучение процедур, обеспечивающих реализацию формальных прав и обеспечивающих равные возможности.
Следует особо отметить, что процедурное неравенство оправдано только если оно призвано обеспечить равные стартовые возможности. Соответственно, оно должно иметь место преимущественно в дотрудовых отношениях. Что касается собственно трудовых отношений, то здесь необходимо обеспечить процедурное равенство для работников, имеющих равное положение.
14
Соблюдение требования равенства возможностей означает, что на предприятиях МО должны существовать регламенты по различным аспектам социально-трудовых отношений, конкретизирующие порядок взаимоотношений с работниками. Реализация принципа равных возможностей невозможна без внимания к процедурным вопросам на уровне организации. Но и предоставленные работникам равные возможности могут по-разному реализовываться ими под влиянием различий в занимаемых должностях, объеме затраченных усилий, воли случая и вести к неравенству положения.
Теперь рассмотрим эту же ситуацию с точки зрения последовательности формирования неравенства. Проведенные автором расчеты показывают, что почти 60% современных российских работодателей убеждены, что закон можно нарушать при наличии соответствующих условий: если нарушение закона приводит к получению выгоды (32,1%), если другие также нарушают закон (10,7%). Результатом такого правового нигилизма является достаточно широкое распространение практик, игнорирующих закрепленные в трудовом законодательстве положения. За последнее десятилетие почти 43% работников столкнулись со случаями несвоевременной выплаты заработной платы, более 31% респондентов указали на имевшие место устные договоренности относительно оплаты труда [79]. Все эти факты могут быть интерпретированы как проявление избыточного неравенства.
Анализ применяемых процедур на внутрифирменном уровне также свидетельствует о высоком риске формирования избыточных неравенств. Основываясь на материалах мониторинга служб управления персоналом в МО «Боткинский район» (2004 г., 95 предприятий и организаций), можно сделать вывод о том, что высокая формализация вопросов оплаты труда в локальных нормативных актах организации не сопровождается адекватным качеством данных документов и их исполнением.
В решении проблемы избыточных неравенств важная роль принадлежит междисциплинарным исследованиям, интегрирующим экономику, социологию, управление и право. Данную проблему нельзя считать исключительно
15
правовой, поскольку ее основные причины связаны с отсутствием реальных полномочий в соответствующих организациях, недостатком финансовых и трудовых ресурсов, невниманием руководителей к процедурным проблемам.
Таким образом, проблема сокращения неравенств в оплате труда, как и в социально-трудовых отношениях вообще, в качестве обязательного элемента подразумевает глубокий анализ используемых процедур. Внимание к ним позволит не только повысить прозрачность принимаемых решений, но и достигнуть большего согласия по поводу допустимости многих неравенств. Немаловажно и то, что восприятие неравенств как допустимых и справедливых будет способствовать достижению большего общественного согласия.
1.2. Проблемы и противоречия развития системы социального партнерства в системе управления муниципальной собственностью
Радикальные экономические и политические реформы, произошедшие в нашей стране в течение последнего десятилетия, повлекли за собой коренные изменения в системе социально-трудовых отношений. Произошло принципиальное разграничение и в экономической компетенции в секторах собственности. Экономические отношения сегодня развиваются, в основном, по законам рынка при регулирующем участии государства через систему проведения промышленной, антимонопольной, налоговой, кредитно-финансовой политики и социального законодательства.
Необходимость сотрудничества работников и работодателей признается в странах с развитой рыночной экономикой не только на государственном уровне, но и в хозяйственных организациях. Специфику развития социального партнерства в России определяет то обстоятельство, что его становление происходит на основе сложившихся традиций и ценностей, существенно отличающихся от тех, которые были основой развития диалога между; субъектами социально-трудовых отношений в странах с развитой рыночной экономикой. Это затрудняет применение имеющегося зарубежного опыта в отечественной практике регулирования социально-трудовых отношений.
16
Для России понятие социального партнерства является относительно новым. Еще несколько лет назад в отечественной социальной и экономике управленческой литературе не существовало самого термина «социальное партнерство». Впервые он был введен в официальный лексикон после опубликования Указа Президента РСФСР от 15. 11. 1991 года № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». Так в этом документе не раскрывается содержание термина. И в настоящее время, как среди научных работников, так и среди практиков нет единой трактовки категории социальное партнерство^ 14]. Поэтому, «на сегодняшний день за понятием социальное партнерство скрываются два пересекающихся, но не совпадающих, а в ряде случаев и противоречащих друг другу контекста. Один из них связан с проблемами разрешения конфликтов в сфере трудовых отношений (тред-юнионистский), а второй - более широкий - с развитием межсекторных взаимодействий в социальной сфере» [122].
По его мнению, в первом случае социальное партнерство предполагает взаимодействие работодателей, наемных работников и профсоюзов. В таких регионах России, как Москва, Ленинградская область, Челябинская область и др. действуют региональные законы о социальном партнерстве [112].
Отсутствие единообразного понимания специалистами категории «социальное партнерство» выражается в существовании множества различных определений. Так некоторые отмечают, что «социальное партнерство - законодательно установленная система взаимодействия работодателей с работниками с целью согласования и регулирования их взаимных социально-экономических интересов и социально-трудовых отношении». Социальное партнерство - это тип отношений, присущий цивилизованному развитому рыночному обществу в рамках демократического правового, социального государства. Безусловно партнерство - основа социально-трудовых отношений между работниками, работодателями, органами исполнительной государственной власти и органами местного самоупра-
А. И. Рофе в работе «Научная организация труда»
17
|
