Введение
Актуальность темы. Переход России к новым экономическим отношениям потребовал приведение законодательства, в том числе административного, в соответствие с этими отношениями.
За последние годы сфера применения института регистрации расширилась, что привело к значительному росту количества правоотношений, обслуживаемых этим институтом. Соответственно увеличилось количество различных нормативных актов, составляющих данный административно-правовой институт. Во времена существования Советского Союза государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Сейчас, в условиях развивающейся рыночной экономики, появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Сложная и противоречивая ситуация, сложившаяся в ходе проведения политических и экономических преобразований, не оставляет сомнения в необходимости ее регулирования со стороны государства. Государство, уменьшая объем прямого управления хозяйствующими субъектами, сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В механизме признания права - институт регистрации играет важную роль.
Активное применение этого нового института в механизме правового регулирования общественных отношений обуславливает необходимость установления пределов действия названного правового режима, не допуская их чрезмерного расширения, а также теоретического и законодательного определения единых критериев, наличие которых предполагает обязательность регистрации того или иного объекта, выработки оснований их классификации.
4
Регистрационное законодательство носит фрагментарный и несистемный характер. Недостаточно исследованы материально-правовые и процессуально-правовые признаки института регистрации. Для системного осмысления состояния и проблем процессуально-правового регулирования института регистрации требуется провести комплексный анализ практики реализации исследуемого института.
Отсутствие научно обоснованных принципов формирования и единой концепции развития регистрационного производства привело к появлению множества регулирующих этот правовой институт нормативных актов, изданных различными органами государственной власти. В связи с этим возникает необходимость не только исследования теоретических аспектов построения и дальнейшего развития института регистрации в целом, но и точного установления понятий и сущности правовой природы регистрации, выработке на ее основе критериев классификации видов правоотношений, подлежащих обязательной государственной регистрации их
подведомственности, единого порядка регистрации. Кроме того, не определено соотношение законодательного и подзаконного регулирования института регистрации, что нередко приводит к грубому нарушению прав и законных интересов граждан.
Раскрытию сущности и выяснению критериев регистрации посвящены работы многих ученых-административистов, таких как: И.Ш. Килясханов1, П.И. Кононов2, И.В. Панова3, В.Д. Сорокин4, Ю.А. Тихомиров5. Большинство научных исследований, посвященных институту регистрации, не ориентированы на формирование его конституирующих основ.
1 Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Диссертация доктора юридических наук. М., 1997.
2 Кононов П.И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001.
3 Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001.
4 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001.
5
Детально рассмотрены лишь некоторые аспекты, комплексному анализу этот институт административного права не подвергался, что свидетельствует о необходимости исследования данной проблемы.
Вышеизложенным и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления регистрации между органами исполнительной власти с одной стороны, и организациями, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами, с другой стороны.
Предмет исследования составляет совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственной регистрации, а также теоретические и практические проблемы института регистрации и пути его совершенствования.
Цель и задачи исследования.
Главной целью диссертационного исследования является определение сущности института регистрации и механизма его реализации на основе объективного анализа современного законодательства Российской Федерации, разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по устранению пробелов и противоречий в сфере регистрации.
Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
- определение понятия и сущности регистрации как административно-правового института;
- исследование материально-правовых и процессуально-правовых признаков института регистрации;
6
- изучение и классификация видов правоотношений, регулируемых институтом регистрации, с целью разработки унифицированной модели нормативного акта;
- определение соотношения законодательного и подзаконного регулирования института регистрации;
- исследование критериев, наличие которых предполагает обязательность регистрации;
- изучение стадий регистрационной процедуры;
- разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственной регистрации;
- изучение реализации института регистрации в органах внутренних дел. В качестве теоретической основы исследования использованы
фундаментальные положения науки административного права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и регистрационных процедур в частности: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.А. Демина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Г.И. Петрова, В.Н. Протасова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова и других ученых.
Методология и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и другие методы. Проведенное исследование опирается на соответствующие положения общей теории и социологии права, философии права. В процессе исследования использовались достижения наук административного и административно-
7
процессуального права, соответствующие разработки в области гражданского, финансового и информационного отраслей права.
Научная новизна диссертации выражается в результатах комплексного исследования понятия и сущности института регистрации, прежде всего, в рамках теории административного права. В работе институт регистрации проанализирован главным образом с позиции обеспечения и защиты прав и свобод человека на основе сочетания их с публичными интересами. В диссертационном исследовании предлагается авторская концепция классификации видов регистрационных процедур по различным основаниям.
Автором сформулированы основные понятия, необходимые для правильной реализации института регистрации, а также ряд рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование регистрационного законодательства. В работе обоснована необходимость законодательного регулирования института регистрации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснование тезиса о принадлежности института регистрации к институтам административного права.
Институт государственной регистрации основан на императивном методе регулирования. Принятие акта регистрации опирается на властные полномочия субъекта, представляющего исполнительную власть, а не на договор. Кроме того, подзаконное регулирование регистрационных отношений осуществляется исключительно органами исполнительной власти, что также говорит в пользу административно-правовой природы института регистрации.
2. Институт регистрации имеет материально-правовую и процессуально-правовую составляющие. Материально-правовой аспект института регистрации представлен нормами, определяющими:
• назначение, цели и задачи института регистрации;
• признаки, при наличии которых регистрация является обязательной;
8
• материально-правовой статус субъектов регистрационных правоотношений;
а также нормами, устанавливающими ответственность сторон регистрационных правоотношений и нормами дефинициями.
Процессуально-правовыми нормами обеспечивается реализация материально-правовых норм, включаемых в рассматриваемый институт. В частности, это нормы, определяющие:
• стадии регистрационного производства;
• процессуально-правовой статус участников регистрационного производства;
• порядок реализации ответственности за нарушение норм, составляющих институт регистрации.
Обосновывается необходимость законодательного закрепления данных норм в соответствующих правовых актах.
3. На основе анализа действующей правовой базы института регистрации выделен ряд признаков, наличие которых предполагает обязательность регистрации. А именно:
а) объекты регистрации являются источниками повышенной опасности;
б) объекты регистрации, деятельность которых создает опасность причинения вреда из-за невозможности осуществления полного контроля за ними со стороны государства;
в) имущественные и неимущественные права граждан, возникновение, изменение и прекращение которых невозможно без государственного подтверждения такого права;
г) объекты регистрации находятся под постоянным финансовым контролем государства и являются налогооблагаемыми;
д) объекты, обладающие указанными признаками, получили широкое распространение и имеют массовый характер на территории Российской Федерации.
9
4. Классификация видов правоотношений, регулируемых нормами института регистрации, по следующим критериям:
а) объектам и субъектам, подлежащим регистрации; регистрирующим органам; характеру регистрации; типу регистрации.
б) наличию или отсутствию компенсации за регистрацию; юридической силе норм, составляющих институт регистрации; времени действия документа о государственной регистрации; подведомственности принятия решения о признании недействующим документа о государственной регистрации.
5. В целях унификации регистрационных процедур, а также укрепления законности в данной сфере, предлагается структурно-информационная модель закона, регулирующего процедуру регистрации того или иного объекта.
6. Для реализации уведомительного характера регистрации, а также защиты прав и законных интересов граждан, предлагается в процедуре регистрации использовать следующие «антибюрократические» принципы: принцип «позитивного административного молчания»; принцип «одного окна»; принцип «открытости реестра».
7. Понятие и содержание регистрационной деятельности органов внутренних дел, ее роль и место в административно-правовой деятельности органов внутренних дел, характерные черты и основные ее направления.
8. Классификация объектов регистрации, осуществляемой органами внутренних дел:
• предметы (материальные объекты);
• граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства;
• специальные регистрационные учеты (носители информации и события).
Теоретическое значение результатов исследования заключается в том, что полученные результаты и выводы, разработанные соискателем, рекомендации и предложения ориентированы на дополнение общей и отраслевой правовой теории, усиление концептуально-содержательных основ
10
правового регулирования в сфере регистрации, укрепление предпосылок обеспечения прав и законных интересов граждан в регистрационных правоотношениях.
Практическое значение результатов исследования выражается в совокупности обоснованных диссертантом конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативной основы института регистрации.
Сформулированные в диссертации выводы, рекомендации, научные разработки могут использоваться практическими работниками, гражданами в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений юридического профиля при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел, а также при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Апробация основных положений диссертации осуществлена в форме докладов на «круглых столах» и конференциях, проведенных кафедрой административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Текст диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Глава 1. Материально-правовая характеристика института
регистрации
1.1. Правовая природа и назначение института регистрации
Происходящие социально-экономические преобразования, закономерные процессы демократизации общества и государства создают необходимые условия для реализации конституционных прав и свобод граждан в различных сферах деятельности. Развитие и совершенствование законодательства, появление качественно новых правоотношений между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами, с другой, которые связаны с реализацией их прав и законных интересов, обусловили необходимость создания эффективной системы правового регулирования этих общественных отношений. Решение этой сложной задачи вызывает потребность не только обновления российского законодательства, но и формирования многих принципиально важных правовых институтов, к числу которых относится институт регистрации.
Отдельные виды государственной регистрации получили широкое распространение и активно применяются во всех сферах общественной жизнедеятельности. Осуществление регистрации возложено на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Специфика сферы исполнительно-распорядительной деятельности, правовое положение, методы и средства правового регулирования, используемые государственно-властными субъектами,
12
осуществляющими регистрацию, предопределяют административно-правовую природу института регистрации.
К настоящему времени определение правового (юридического) института почти не изменилось. Однако об институте административного права можно сказать не только как о составной части отрасли, тем более что есть много межотраслевых институтов. Институт административного права — это наиболее полная нормативная характеристика материальных и процессуальных механизмов отношений относительно определенного предмета (сферы) правового регулирования методами и средствами административного права1.
Ю.Н. Милыпин выделяет следующие признаки регистрации:
1) это деятельность органов исполнительной власти, состоящая в непосредственном выполнении обязанности ведения государственного учета;
2) состоит в фиксации свершившегося факта;
3) это режим объекта2.
По нашему мнению, государственная регистрация как правовой институт характеризуется следующими признаками:
1. Установление ее требований и процедур прежде всего законами.
2. Государственное признание законности или незаконности правомочий субъекта регистрации.
3. Обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и ее субъектов.
4. Обладание юридически ценной информацией. Что вкладывается в понятие «регистрация»?
Продолжительное время в законодательстве не было определения данного понятия с указанием всех существенных признаков регистрации. Это затрудняло поиск ответа на поставленный вопрос. В ряде нормативных
1 Бачило И.Л. Институты административного права / Государство и право. N 10. 1999.
2 Мильшин I 1999. С. 79.
2 Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт. Дисс... канд. юрид. наук, Саратов,
13
актов регистрация относится законодателем к функциям государственной власти.
В переводе с латинского слово «регистрация» (позднелат. registratio, от registrum) означает «список, перечень». Это юридический факт, с наступлением которого административно-правовая норма связывает возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений.
Определение регистрации содержится, в частности, в Большой советской энциклопедии1, где регистрация трактуется как взятие на учет, занесение в реестр лиц, актов гражданского состояния, учреждений, материальных ценностей и других объектов; в ракурсе государственно-управленческой деятельности существует регистрационная система — форма государственного учета, состоящая в обязательной регистрации уполномоченными на то органами каких-либо событий, юридических актов и так далее.
Данное определение на сегодняшний момент является неполным, поскольку представляет государственную регистрацию как материально-техническое действие.
Как определяют его ученые - правоведы?
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов относят регистрацию, наряду с лицензированием и порядком принятия правовых актов управления, к административно-процедурному производству. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий... и служит целям обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления определенных действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований.2
1 Большая советская энциклопедия. М., 1958. Т.23. С. 221.
2 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М.: Юристь, 2000. С. 398.
14
Профессор Д.Н. Бахрах считает, что регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете.1 Ее осуществление возложено на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
И.М. Лазарев отмечает, что регистрация является одним из видов административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями. Регистрационные административные процедуры включают в себя деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которых решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов .
Одним из первых понятие регистрации было дано Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3.
Согласно ст. 2 указанного выше Закона, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
1 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М., 2000. С. 377.
2 Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений фаждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации. Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17.
3 Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 02.11.2004 N 127-ФЗ) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». «Российская газета», N 145, 30.07.1997.
15
Естественно, что в данном Федеральном законе понятие регистрации является слишком узким и охватывает лишь особенности механизма регистрации недвижимого имущества.
Далее были попытки раскрыть понятие регистрации и в других нормативных актах, посвященных отдельным видам регистрационных процедур. Например, в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» понятие регистрации трактуется следующим образом: «Государственная регистрация юридических лиц (далее - государственная регистрация) - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с настоящим Федеральным законом»'.
В российском законодательстве государственная регистрация является сравнительно новым правовым явлением. Несмотря на то что термин «регистрация» и производные от него понятия прочно вошли в научный оборот и практику, сущность, роль и место этой правовой реалии в механизме регулирования общественных отношений нуждаются в дальнейшем изучении и находятся в центре внимания исследователей.
Раскрытию сущности и выяснению критериев регистрации посвящены работы многих ученых-административистов. До сих пор нет единого мнения о том, входит ли государственная регистрация в понятие «разрешительное производство».
Д.Н. Бахрах считает, что государственная регистрация во многом схожа с разрешительной системой. Но это два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия. Так, при регистрации
1 Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (в ред. Федерального закона от 02.11.2004 N 127-ФЗ) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». «Российская газета», N 153-154, 10.08.2001.
16
граждан, транспортных средств, сделок с недвижимостью и т.д. не принимается административный акт, разрешающий деятельность. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъектов1.
А. Б. Агапов, напротив, считает что регистрация является одной из форм государственной разрешительной политики, вместе с лицензированием и сертификацией, так как их реализация влечет за собой существенные правовые последствия для субъектов правоотношений2.
Ю. А. Тихомиров относит регистрацию, наряду с лицензированием и сертификацией, к учетно-легализующим режимам, как одну из подгрупп административно-правовых режимов3. Но, несмотря на это, все авторы сходятся во мнении, что применение регистрации как одного из методов административно-правового регулирования в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где регистрационная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребление властью и коррупция. Нередки случаи, когда сотрудники налоговых инспекций, осуществляющие регистрацию юридических лиц, преднамеренно ведут прием граждан очень медленно, искусственно создавая большие очереди, тем самым направляя граждан на решение проблемы «в обход».
Неурегулированность процедуры регистрации законами на местах пытаются компенсировать региональным нормотворчеством. Принимаемые в органах власти субъектов Российской Федерации акты зачастую противоречат не только действующему законодательству, но и друг другу.
1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М., 2000. С. 338.
2 См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М., 1997. С 302.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001. С. 340.
17
Такое положение, естественно, подрывает и без того нестабильную нормативно-правовую основу процедуры регистрации, способствует возникновению коллизий и противоречий, затрудняет работу регистрирующих структур, приводит к возрастающему потоку писем, жалоб и обращений в судебные органы.
Регистрация служит важным средством управленческого воздействия, «отдельные права и обязанности появляются лишь в связи с наличием ненормативного акта, каким является акт-разрешение»1. Он служит индивидуальным регулятором общественно значимого поведения.
Необходимо отметить, что существенное расширение института регистрации в Российской Федерации (по сравнению с советским периодом) было обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся прежде всего в сфере экономики.
Осуществление регистрации является одной из мер со стороны государства, призванной обеспечить публичный интерес. Смысл реализации данной меры состоит в сбалансировании определенным образом публичного и частного интереса.
Регистрацию можно отнести к числу правовых форм исполнительной деятельности, поскольку она оформляется и осуществляется на основе правового акта (свидетельство о регистрации), в результате которого наступают юридические последствия.
Юридические последствия выражаются в возникновении административно-правовых отношений между заявителем и органом исполнительной власти, осуществляющим процедуру регистрации.
На наш взгляд, регистрацию необходимо рассматривать как правовой институт, то есть совокупность правовых норм, регулирующих следующие группы отношений:
1 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 61.
|
