ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Преобразования, осуществляемые в России в течение последних лет, настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать вывод: идет процесс коренного обновления российской государственности. Меняются место и роль государства в жизни общества, взаимоотношения государства и личности, признаваемые и защищаемые государством ценности. Формируется принципиально новая правовая система Российского государства.
В условиях нестабильности современной общественной жизни, характеризующейся, в первую очередь, ослаблением правопорядка, известным противостоянием центра и регионов, возникновением иных негативных социальных процессов, вопросы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности выдвигаются в число приоритетных объектов внимания органов государственной власти.
Важное место принадлежит здесь органам государственной власти субъектов Российской Федерации, призванным в соответствии с Конституцией Российской Федерации защищать права и свободы граждан, обеспечивать законность, правопорядок, общественную безопасность. Однако, несмотря на принимаемые в этом направлении меры, состояние общественного порядка нельзя оценить в целом как удовлетворительное.
Отношения в сфере охраны общественного порядка наиболее тесно связаны с повседневной жизнью, трудовой и общественно - политической деятельностью граждан, с их правами, свободами и законными интересами. Именно поэтому проблемы общественного порядка находятся в зоне повышенного интереса ученых - юристов.
5
Отнесение Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов административного и административно - процессуального законодательства способствовало бурному развитию административно - деликтного права — правовой отрасли, большую часть предмета регулирования которой составляют общественные отношения, возникающие в сфере охраны общественного порядка.
Нормотворческая компетенция субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка в настоящее время активно реализуется представительными и исполнительными органами государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Ими принято множество нормативных правовых актов, предусматривающих административную ответственность за различные виды правонарушений в рассматриваемой сфере.
Вместе с тем следует отметить, что из-за отсутствия четкого законодательного разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области административно - деликтного законодательства наблюдаемая ныне активная нормотворческая деятельность регионов в ряде случаев приводит к существенному нарушению прав и свобод граждан.
Проводимая в настоящее время работа по совершенствованию законодательства об административной ответственности, определению роли и места в ней законодательства субъектов Российской Федерации должна базироваться на серьезных научных выводах и положениях, проводиться гласно, с учетом прав и законных интересов субъектов Российской Федерации. Обсуждение и своевременное решение вопросов установления и реализации нормотворческой компетенции регионов в области законодательства об административной ответственности позволит значительно усовершенствовать в целом, "разровнять" правовое поле России.
6
В связи с изложенным исследование нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, выявление, анализ и обобщение ее тенденций и проблем, возникающих на региональном уровне, представляется достаточно важным и актуальным.
Значимым для регионального нормотворчества является установление объемов и пределов правового регулирования в сфере административной ответственности за нарушение общественного порядка.
Таким образом, существует настоятельная потребность всестороннего осмысления накопленного опыта нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, их законодательных и исполнительных органов по принятию нормативных правовых актов с административной санкцией. Все это необходимо сделать на основе современных достижений юридической науки и практики, учитывая, что проблемы регионального нормотворчества в области административного и административно - процессуального законодательства еще не стали предметом серьезных научных изысканий.
Сказанное свидетельствует об актуальности и сложности проблемы законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка, что и обусловило выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности в сфере охраны общественного порядка и ее реализацией.
Предмет исследования — нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и предусматривающие за их нарушение административную ответственность.
7
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, критического анализа, обобщения и теоретического осмысления современного состояния законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка сформулировать предложения и рекомендации по его совершенствованию и дальнейшему развитию.
В соответствии с поставленной целью диссертант пытался решить следующие основные задачи:
— дать характеристику современного состояния российского законодательства об административных правонарушениях, в том числе в сфере охраны общественного порядка, выявить основные тенденции его развития, определить в нем место и роль законодательства об административной ответственности субъектов Российской Федерации;
— проанализировать существующую конституционную и договорную практику распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области административно - деликтного законодательства, выявить имеющиеся в этой части проблемы и предложить варианты их решения;
— оценить современное состояние законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка и наметить основные пути его совершенствования и дальнейшего развития.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. Автором были использованы исторический, формально - логический, системно -структурный, сравнительно - правовой, статистический и конкретно - социологический методы исследования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного и
8
административного права, государственного управления, криминологии, уголовного права, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к рассматриваемой проблеме.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации; международно - правовые акты, обязательства по выполнению которых приняла на себя Россия; Конституции и уставы субъектов Российской Федерации; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; федеральное и региональное административно - деликт-ное законодательство; постановления Конституционного Суда Российской Федерации; руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности; ведомственные нормативные акты.
Непосредственно по проблемам охраны общественного порядка и административной ответственности изучались работы Ю.С. Адушкина, А. П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.Н. Гала-гана, Е.В. До дина, М.И. Еропкина, И.И. Загородникова, И.Н. Зубова, Л.М. Коло-дкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Л.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, Г.С. Явича, А.Ю. Якимова и др., а также публикации по проблемам регионального законодательства об административной ответственности.
Основной информационной базой исследования стало действующее федеральное и региональное административно - деликтное законодательство, а также эмпирические материалы: результаты анкетного опроса 180 судей и 111 начальников ГРОВД и их заместителей - начальников милиции общественной безопасности, 410 сотрудников других служб милиции общественной безопасности. Было изучено и обобщено 210 региональных нормативных правовых актов с адми-
нистративной санкцией, 520 дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации использовались статистические данные об административной практике на территории Российской Федерации с 1992 по 1996 гг., данные о практике применения регионального законодательства в Новосибирской и Омской областях, республике Башкортостан, а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертационного исследования определяется кругом анализируемых вопросов, использованием для их изучения комплексного подхода с учетом теоретических и конституционно - правовых положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области административного законодательства.
До сих пор монографического исследования проблем регионального административно - деликтного законодательства в условиях формирования новой правовой системы России не проводилось.
В диссертации впервые подвергнуты изучению региональное законодательство об административной ответственности, практика его применения, а также разработаны рекомендации по его развитию и совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту, включают в себя:
— выработку понятия общественного порядка, сформулированного с учетом международно - правовых норм;
— необходимость принятия на федеральном уровне нормативно - правового акта, который определял бы границы нормотворческой компетенции субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности:
10
— аргументацию в пользу принятия Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодексов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
— характеристику особенностей действующих материальных и процессуальных норм законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
— целесообразность исключения ведомственной регламентации мер административного принуждения;
— предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях;
— предложение о необходимости введения единых форм отчетности о практике применения законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется в первую очередь тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в стране современным социально - политическим процессам.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
— в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержания федерального законодательства об административных правонарушениях;
— при разработке региональных нормативных правовых актов с административной санкцией;
— в научной разработке проблем становления и развития регионального законодательства об административных правонарушениях;
— в преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Административная юрисдикция" в юридических вузах и образовательных учреждениях системы МВД, а также на
11
курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного права и административно - служебной деятельности органов внутренних дел Омского юридического института МВД России, использовались при подготовке научных публикаций и сообщений, в частности, на межвузовской и межведомственной научно - практической конференции "Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и проблемы его реализации" (Омский юридический институт, июнь 1997 г.), а также при рецензировании законопроектов.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно - исследовательской работе в Омском юридическом институте МВД России, Новосибирской специальной средней школе милиции МВД России, учебном центре при УВД Омской области.
Ряд положений диссертационного исследования был внедрен в практику работы отдела по анализу и организации исполнения административного законодательства Управления охраны общественного порядка милиции общественной безопасности УВД Омской области, отдельного батальона оперативного реагирования УВД Омской области, Кировского РУВД г. Омска.
На основе анализа и обобщения принятых в Омской области нормативных правовых актов с административной санкцией и с учетом действующего федерального законодательства диссертант разработал проект Кодекса Омской области об административных правонарушениях, который представлен в Законодательное Собрание Омской области. Кроме того, соискатель является одним из разработчиков ряда законодательных актов Омской области об административной ответственности, что подтверждается соответствующими актами.
По теме диссертации опубликованы восемь научных статей.
12
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложения. Объем диссертации 169 страниц без учета библиографии.
13
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§1. Современное состояние российского законодательства об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка
Происходящие в стране глубокие социально - экономические изменения, закономерные процессы демократизации общества и государства, утверждение в общественном сознании новых взглядов на права и свободы личности требуют усиления охраны прав и свобод человека, защиты всех форм собственности, существенного обновления законодательства на принципах правового государства.
Приходится констатировать, что цели и принципы правового государства не стали пока реальностью. Более того, в настоящее время государство не в состоянии обеспечить надежную охрану жизни, здоровья, чести и достоинства личности, повести решительную борьбу с любыми правонарушениями и, прежде всего, с преступностью1. Охрана общественного порядка и борьба с преступнос-
1 См.: Рапорт: Отчет МВД перед гражданами России //Российские вести. — 1997. — 20 февраля; Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 1997 году: Аналитические материалы. —М., 1997.
14
тью была и остается одной из главных задач государственных органов,, всей общественности. Особую значимость решение этой задачи приобретает в современный период коренного обновления всех сфер жизни нашего общества.
По данным всероссийских социологических опросов, проведенных ВЦИОМ, около 85% населения не чувствуют себя в безопасности от преступных посягательств, ощущают тревогу, беспокойство либо часто испытывают опасность нападения1.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации (ст. 72) отнесла вопросы борьбы с преступностью и охраны общественного порядка к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Одним из правовых средств охраны общественного порядка является институт административной ответственности. После подписания Федеративного договора2 (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации), основные положения которого
1 См.: Ефремов Г.Х. Проблема насилия в массовом сознании //Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. — М., 1995. — Вып.8. —С.13.
2 См.: Федеративный договор. Документы. Комментарий. —М., 1992.
15
вошли в Конституцию Российской Федерации, начался новый этап в развитии административного законодательства России и в первую очередь административно - деликтного права1.
Административное и административно - процессуальное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом установлено, что положения названной статьи Конституции в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, то есть по вопросам совместного ведения су-бъекты Российской Федерации имеют равные права и возможности . На наш взгляд, данные положения Конституции отражают современный уровень развития общественных отношений и служат вкладом в дело наполнения федеративных отношений реальным содержанием, укреплению правопорядка в стране3.
Анализу современного состояния законодательства об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка, должно, на наш взгляд, быть предпослано выяснение содержания понятий "общественный порядок" и "охрана общественного порядка". Эти термины, как и определяемые ими явления, до сих пор являются предметом оживленной дискуссии в науке админист-
1 Автор придерживается позиции ученых - административистов, считающих, что отношения административной ответственности (административно - деликтные отношения) составляют предмет самостоятельной отрасли — административно -деликтного права. Подробнее см.: Шергин А.П. Проблемы административно -деликтного права //Государство и право. — 1995. — № 8-9. — С.52-63.
2 См.: Румянцев ОТ. Основы Конституционного строя: Понятие, содержание, вопросы становления. — М.: Изд-во "Юрист", 1994. — С. 134-136.
3 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. — С.361.
16
ративного права1.
Поскольку изучению феномена "общественный порядок" посвящено большое количество исследований, ограничимся основными соображениями по этому вопросу в объеме, необходимом и достаточном для анализа законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка.
Словарь современного русского литературного языка трактует понятие "порядок" как состояние благоустроенности, налаженности и организованности, противопоставляя его "беспорядку, хаосу"2.
Если говорить об общественном порядке, то распространение получил взгляд, согласно которому различают общественный порядок в широком и узком смысле. Такое деление вполне оправдано и существует давно. Вместе с тем, не умаляя научной значимости разработанных в теории административного права и отраженных в юридической литературе положений о сущности общественного порядка необходимо, на наш взгляд, рассмотреть их несколько с иных позиций -с учетом социально - экономических и политических изменений в обществе, а также с учетом новейшего правового регулирования.
Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком понимается весь строй, вся система общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе, во всех сферах
1 См: Вельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995. — С.84-Ш; Соловей Ю.П. Указ. соч. — С.130-133.
2 Словарь современного русского литературного языка, Т. 10. — М., 1960.
3 См.: Административное право. Общая и Особенная части: Учебник /Под ред. А.П. Коренева. — М: МВШМ МВД СССР, 1986; Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник /Под ред. Л.Л. Попова — М.: Академия МВД СССР, 1990 и др.
17
общественной жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, содержащих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных и общественных организаций1.
Наряду с указанной широкой трактовкой общественного порядка в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем в себя не всю систему, а лишь определенную совокупность общественных отношений, складьшающихся в сфере общественно - политической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства2.
Поскольку данная категория является одной из ключевых в юридической науке и непосредственно связана с практикой применения норм права, она имеет важное значение в обеспечении правильного сочетания мер принуждения и убеждения, совершенствовании форм и методов деятельности правоохранительных органов, разработке мер предупреждения и пресечения правонарушений3.
Именно этим объясняется то, что к проблемам общественного порядка в узком смысле проявляется повышенный интерес. Немалый вклад в их разработ-
1 См.: Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. — М., 1985. — С.7.
2 См.: Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях: Автореф. дис... докт. юрид. наук. — М, 1996. — С. 147.
3 См.: Сунцов А.П. Общественный порядок как правовая категория // Организационно - правовые проблемы профилактики правонарушений органами внутренних дел в современных условиях. — Тюмень: Высшая школа МВД РФ, 1992. — С.98-102. |
