ВВЕДЕНИЕ
Современные проблемы, связанные с поиском наиболее эффективных форм и методов регионального управления, оптимального размещения сферы местного самоуправления в политической системе Российской Федерации, а также существующие в регионах противоречия между главами местного самоуправления и структурами государственной власти показывают, сколь актуален, необходим и важен объективный анализ теории и истории местного управления. Приоритетным становится обращение к дореволюционной практике местного управления, без тщательного изучения которой становление современной демократической системы проблематично. Представляется, что именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием регионального управления и местного самоуправления в России. Для такой обширной страны, как Россия, с ее разнообразным цивилизацион-ным ландшафтом и разноликими регионами управленческая тематика имеет особую значимость и научную устойчивость. Как заметил еще в 1899 г. русский правовед В. В. Ивановский, «вопросы централизации и децентрализации правительственной деятельности настолько же стары, насколько стара сама государственная жизнь; в то же время это и вечно юные, неисчерпаемые вопросы, на которые, по-видимому, вовсе не может быть дано одного определенного ответа, одинаково пригодного для всех эпох и народов»1.
Особый интерес вызывает период с 1861 г. до начала 1917 г., когда происходило качественное изменение российского общества. В условиях модернизации царское правительство вынуждено было уменьшать правительственную опеку и расширять самодеятельность общества в деле удовлетворения местных потребностей населения. Создание институтов всесословного самоуправления в процессе либеральных реформ Александра II в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии «центр - регионы».
С отменой крепостного права начался процесс ликвидации корпоративности российского общества, формирования важнейших структур гражданского общества, одним из основных элементов которого является институт местного общественного самоуправления. С введением земского и городского всесословного самоуправления у России появился шанс сформировать важнейшие структуры гражданского общества, а у населения - возможность уйти от традиционной государственной опеки и понять, «что такое свобода, как ею пользоваться и наслаждаться ее мирным характером»2.
Изучение данного этапа российской истории позволяет проанализировать деятельность важнейших институтов местного управления (губернской администрации, органов всесословного земского и крестьянского сословного самоуправления) в различной политической и правовой ситуации - в условиях либеральных реформ Александра II и консервативной модернизации Александра III, в годы первой революции и в период
1 Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологи и политики. Казань, 1899. С. 244.
2 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
Г.)
5
думской монархии. Историческая информация о деятельности указанных провинциальных учреждений и осмысление опыта взаимодействия правительственной власти и общественного самоуправления весьма актуальны для современного процесса государственного строительства, тем более что многие из обозначившихся сегодня трудностей и противоречий в развитии местного управления уже стояли на повестке дня в дореволюционной России.
В условиях цивилизационной неоднородности российского общества весьма актуальным является изучение региональных особенностей взаимосвязей между структурами государственной власти на местах и сферой местного самоуправления. В основном данная диссертация носит локальный (региональный) характер и основывается на материалах двух северо-восточных уральских губерний — Вятской и Пермской. Подобный выбор был обусловлен следующими соображениями. Прежде всего, мы пытались уйти от централизации в изучении институтов местного управления. В исторической литературе обычно рассматривается российское земство «вообще», не касаясь частностей, исследуется институт губернаторства, делается попытка реконструировать образ «типичного» губернатора в «типичной», т. е. дворянской, губернии3. Однако в Российской империи было немало и «нетипичных» регионов, например, недворянская Сибирь и такие же недворянские северо-восточные губернии - Вологодская, Олонецкая, Вят- екая и Пермская, где и крестьянство-то было иным. На севере России, например, по утверждению А. Д. Градовского, и в XIX в. сохранялись демократические традиции, идущие от времен черносошного крестьянства, и только там можно было видеть, «чем были крестьяне во времена, предшествовавшие установлению крепостного права»4.
Вятская и Пермская губернии, будучи самыми населенными в империи и располагаясь между великорусской дворянской Россией и национальными окраинами и Сибирью, занимали особое положение среди других регионов империи. Промежуточное буферное положение определило своеобразие и контрасты изучаемого региона: незначительный процент поместного дворянства в социальном составе, но при этом огромные состояния заводовладельцев; преобладание государственного имущества и быстрый рост крестьян-собственников; технически передовая промышленность и мастеровые горных заводов - вчерашние крепостные, земельная неустроенность которых сохранялась вплоть до начала XX в.; отсутствие дворянского самоуправления и наличие особой горнозаводской администрации, низкий уровень урбанизации при особом, неповторимом типе поселений - город-завод.
По существовавшему в середине XIX в. административному делению территория Уральского макрорегиона включала Вятскую, Пермскую и Оренбургскую губернии (последняя в 1865 г. была разделена на две губернии - Оренбургскую и Уфимскую). Однако административные структуры Южного Урала не входят в территориальные
См.: Richard Gr. Robbins, jr. The Tsar' viceroys. Russian Provincial Governors in the last years of the Hmpirc. Ithaca; London, 1987. 4 Градовский А. Д. История местного управления в России // Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т. 9. С. 462.
рамки настоящей диссертации, поскольку они имели следующие существенные различия с Вятской и Пермской губерниями. Во-первых, в Оренбуржье как пограничном регионе значительную роль в управлении играла военная администрация во главе с генерал-губернатором. Во-вторых, на Южном Урале сформировался специфический институт самоуправления Оренбургского казачьего войска, во многом неподконтрольный губернской гражданской администрации. В-третьих, земские учреждения, которые являлись одним из важнейших институтов пореформенной системы местного управления, были введены Оренбургской губернии лишь в 1912 г. И, в-четвертых, в южноуральских губерниях в отличие от Вятской и Пермской имелось поместное землевладение и институт губернских и уездных предводителей дворянства, игравший доминирующую роль в местной администрации.
Начальный этап предлагаемого исследования связан с эпохой Великих реформ, которые кардинальным образом модифицировали систему местного управления в Российской империи, в результате чего состав провинциальных учреждений чрезвычайно расширился и усложнился. Конечная дата связана с Февральской революцией 1917 г., которая разрушила существовавшую систему губернского и уездного управления. Несмотря на сохранение земского и волостного самоуправления и проведенную Временным правительством демократизацию земских учреждений, основное звено прежней системы - институт губернаторства и губернской администрации - было ликвидировано.
Под термином «местное управление» автором понимаются все территориальные административные структуры - государственная губернская и уездная администрация, всесословная и сословная формы местного самоуправления (земские и крестьянские учреждения). Мы солидарны с современными правоведами в том, что методология противопоставления самоуправления государственной власти является неверной, «более правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым»5.
Отечественная и зарубежная историография накопила обширный массив исследований по вопросам местного управления и самоуправления, земских и городских учреждений и крестьянского самоуправления. Все эти сочинения можно условно подразделить на 4 группы: теоретические исследования ученых-правоведов XVIII-XX вв., работы историков и публицистов второй половины XIX - начала XX в., советская историография и исследования, проведенные в конце XX - начале XXI в.
Концепция демократического всесословного местного управления и самоуправления, как составной его части, стала развиваться в научной литературе в XVIII—XIX вв. В ее основе лежали взгляды английского философа Дж. Локка. В XIX-XX вв. теоретическое осмысление местного общественного самоуправления нашло отражение в трудах европейских и русских философов, правоведов и историков: А. де Токвиля, Дж. Ст. Милля, Р. Гнейста, Л. Штейна, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, В. В. Ива-
' Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 676.
7
новского, Г. Еллинека, Б. Н. Чичерина, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, А. А. Ки-зеветтера, Д. М. Хилла, Е. К. Пейджа, В. Острома и др.6 Благодаря этим исследованиям были разработаны юридическая природа понятий «управление», «децентрализация» и «самоуправление», проблемы их компетенции, организации и внутренних признаков; изучены соотношение государственного и общественного начал в местном самоуправлении и генезис идеи самоуправления и ее конкретного воплощения на практике в различных странах, в том числе и в России7.
К теоретическим работам тесно примыкают сочинения историко-публицистического характера, большинство авторов которых являлись известными в свое время общественными деятелями и практиками провинциального управления. Активно реагируя на административные реформы и процессы становления в России местного самоуправления, они пытались выяснить его суть и проанализировать общие проблемы организации и состава, взаимоотношения с коронной администрацией, а также место в государственной системе Российской империи. Следует отметить, что в дореволюционной историографии предмет исследования составляли все звенья сложной системы провинциального управления. В итоге к 1917 г. был накоплен огромный массив литературы по земскому, городскому и волостному самоуправлению. Обилие работ во многом было вызвано тем, что в общественно-политической жизни России почти полвека остро стоял вопрос о необходимости реформирования всей системы местного управления. Однако в связи с этим проблемы земского, городского и крестьянского самоуправления были излишне политизированы и не всегда могли стать темой беспристрастного изучения.
Одной из первых обобщающих работ по местному управлению стало исследование А. В. Лохвицкого8. Автор попытался разработать своеобразную «теорию провинции», по которой децентрализация и территориальное устройство государства зависит от соотношения «степени умственного и материального богатства» губерний с достаточно-
6 Токвиль Р. Демократия в Америке: Пер. с фр. М., 1992; Милль Д. С. Основания политической экономии с некоторыми из их применений к общественной философии. СПб., 1865. Т. 2.; Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. СПб., 1869; Штейн Л. Учение об управлении и право управления: С сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М, 1885; Ивановский В. В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии в соотношении сравнительного участия в ней различных общественных классов. Казань, 1886; Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав. В 2-х ч. СПб., 1895; Он же. Начала русского государственного права // Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т. 9; Коркупов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. СПб., 1897; Чичерин Б. П. О народном представительстве. М., 1898; Он же. Курс государственной науки: В 3 ч. М., 1898; Еллипек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Организация управления. СПб., 1910; Он же. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб., 1905; Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России, IX-XIX в.: Ист. очерк. Пг., 1917; Alderfer H. F. Local government in developing. N. Y.: Vc Craw-Hill. 1964; Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. L., 1974; Page E. C. Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford, 1991; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993.
7 Теоретическое осмысление учеными проблем местного управления рассматривается в специальном параграфе настоящей диссертации.
8 См.: Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. Ч. I.
стью правительственных учреждений на число жителей, проживающих на территории губерний и «состоянием путей и средств сообщения»9. Выделив критерии оптимального губернского развития и управления, Лохвицкий аргументировано классифицировал российские губернии на дворянские и чиновные. Второй тип распространялся на Сибирь, Урал, Астрахань, Архангельск и Олонец. Однако недостаток источников и специальных исследований не позволили автору подробно разобрать «функции и отношения губернских властей, мест, уездов, городов, сельских общин и сословных организаций». Эта задача сохраняет свою актуальность и для современных исследователей российской провинции.
Для литературы первых пореформенных десятилетий было свойственно несколько идеализированное отношение к новым местным органам управления, прежде всего к земствам. Земская реформа оценивалась как первый шаг на пути введения представительных начал и «воспитания гражданской самодеятельности»10. В работах этого периода мы находим в основном надежды на будущие результаты самоуправления, а не теоретический и практический анализ основных положений земского законодательства. Для первых исследований, посвященных проблемам местного управления, была характерна также нечеткость понятий. Так, например, в одних случаях «местное самоуправление» смешивали с децентрализацией, в других - с выборным началом. В работе А. В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся и заменялся словом «децентрализация»11. Неясность суждений приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельной Руси и в эпоху Ивана Грозного12. В отечественной литературе понятие «самоуправление» одним из первых ввел А. И. Васильчиков. Он полагал, что крестьянская, судебная и земская реформы имели один общий принцип - самоуправление13. Автор не только выделил его основные черты, но и впервые попытался сравнить российское земство с аналогичными учреждениями Западной Европы.
По мере развития институтов местного управления и теоретического осмысления русскими и европейскими учеными понятия «самоуправление» накапливались факты, которые позволили дать оценку деятельности крестьянских и земских учреждений. Основной канвой первых критических сочинений А. Головачева, Д. Л. Мордовцева, В. Безобразова и др. была мысль о том, что земства не могут быть названы органами самоуправления, так как они не обладают достаточно сильной исполнительной властью и почти не принимают участия в деле государственного управления14. В. П. Безобразов сделал вывод о необходимости введения земских учреждений в общий хозяйственный
9 Там же. С. 85-87.
10 Аксаков И. С. Государственный и земский вопрос: Статьи о некоторых исторических событиях // Поли. собр. соч. Т. 5. М., 1886. С. 404.
11 См.: Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1.
12 См.: Сергеевич В. И. Лекции и исследования. М., 1886. С. 397-400
13 См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении. Т. 1. С. 134.
14 См.: Головачев А. А. Десять лет реформ, 1861-1871. СПб., 1872; Мордовцев Д. Л. Десятилетие русского земства, 1864-1875. СПб., 1877; Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
механизм15. Особо следует выделить в этом ряду работу Д. Мордовцева, который один из первых попытался сделать обзор деятельности всех российских земств, опираясь на материалы губернских и уездных собраний. Несмотря на общий критический характер исследования, его автор все же признавал, что земское самоуправление, даже находясь в неблагоприятных условиях самодержавной монархии, уже начало приносить свои плоды.
В связи с разработкой в 1880-е гг. новых законодательных проектов в области губернского, уездного и волостного управления появилось немало работ, авторы которых указывали на главные, по их мнению, недостатки земских учреждений и предлагали меры для совершенствования всей системы местного управления16. Известный земский деятель, редактор газеты «Земство» В. Ю. Скалон полагал, что кроме хозяйственных дел, земским органам самоуправления необходимо передать выполнение общих государственных функций и предоставить населению самостоятельно участвовать в местном административном управлении17.
Кроме работ, посвященных дальнейшему совершенствованию земских учреждений в начале XX в. стали появляться и первые обобщающие сочинения, авторы которых пытались подвести итоги земской практической деятельности18. В работах В. Голубе-ва, С. Зака, Е. Звягинцева, К. Одарченко и др. предлагалось пересмотреть Земское положение 1890 г., расширить права земских учреждений, ввести мелкую земскую единицу, отменить имущественный ценз и перестроить земскую избирательную систему на принципах всеобщего избирательного права19. Самым крупным по значению, объему и приведенному фактическому материалу является фундаментальное четырехтомное исследование Б. Б. Веселовского20. Опираясь на обширные статистические и документальные материалы, автор провел комплексное изучение всех 34 российских земств. Ему удалось выявить не только общероссийские тенденции развития земской финансовой, экономической, социальной и культурно-просветительной деятельности, но и показать специфику каждого земства в отдельности. К достоинствам данной работы следует отнести богатый статистический материал, сведенный в многочисленные тематические таблицы. Не утратив научной актуальности, исследование Б. Б. Веселовского по-прежнему является одним из основных трудов по истории российских земств.
В исторических исследованиях не только комплексно исследовались проблемы организации и деятельности земских учреждений, но и анализировались отдельные ас-
15 См.: Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С.543.
16 См.: Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888; Иотович О. К. Оспины реформ местного и центрального управления. СПб., 1882; Скалон В. Ю. Земские вопросы. М, 1882; Он же. Земские взгляды на реформу местного управления. М., 1884
17 См.: Скалон В. Ю. Земские вопросы. С. 19-25.
18 См.: Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Максимов Е. Д. (Слобожанин М.). Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Пажитнов К. Л. Городское и земское самоуправление. СПб, 1913; Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914.
19 См.: Одарченко К. Организация и задачи земского самоуправления. М., 1900; Звягинцев И. О земстве и как его нужно устроить для пользы всего народа. М, 1906; ЗакС. Демократизация земства. М, 1906; Голубев В. С. По земским вопросам, 1901-1911. В 2 т. СПб., 1913-1914.
20 См.: Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. В 4 т. СПб., 1909-1911.
10
пекты их истории. Так, в ряде работ рассматривался вопрос о подготовке земских реформ 1864 и 1890 гг. Важное место в историографии темы заняли проблемы эволюции земского законодательства и анализ земской избирательной системы. Этим сюжетам посвящены исследования Н. И. Лазаревского, Н. Авинова, А. А. Корнилова и др.21 Авторы пришли к выводу, что в начале XX в. для развития земской деятельности «вширь с и вглубь» были необходимы «новые внешние условия существования, новые правовые
" нормы», которые должны были расширить избирательные права населения, организо-
вать мелкие ячейки самоуправления и урегулировать «междугубернское общение»22. Н. И. Лазаревский, анализируя земское избирательное право по закону 1890 г., пришел к выводу, что «идея сословного земства, ложная в самом своем существе», уже не соответствовала «условиям русской действительности конца XIX - начала XX в.», принесла «всему государству великий вред» и привела к культурной обособленности крестьян»23.
В эти годы активно исследовались отдельные стороны земской деятельности: медицина, народное образование, агрономия и т. д. В работах Г. Сазонова, В. Чарнолус-ского, С. Маслова и др. содержался богатый фактический и оценочный материал по земскому самоуправлению в каждой отдельной отрасли местного хозяйства24. Значительный массив сочинений этого периода был посвящен проблеме участия земства в ,^ общественно-политическом движении, в частности земскому либерализму. И. П. Бело-
(г конский, Н. И. Иорданский, Д. И. Шаховской полагали, что главную роль в земской
деятельности играет не самостоятельное управление местным хозяйством (т. е. непосредственно самоуправление), а политическое движение, участие в нем земской интеллигенции25.
Таким образом, можно сказать, что в дореволюционный период на стыке исторической науки и государствоведения формируется самостоятельная научная дисциплина, связанная с самоуправленческой тематикой. Появляются монографические работы: по проблемам городского самоуправления26, отношений губернского и уездного земств, отдельным аспектам земской работы, отдельным губерниям, избирательному праву.
21 См.: Корнилов А. А. Из истории об избирательном праве в земстве. СПб., 1906; Авинов И. Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях (18641913) // Юбилейный земский сборник, 1864-1914 / Под ред. Б. Б. Веселовского и 3. Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 3-27; Лазаревский Н. И. Земское избирательное право // Там же. С. 50-72.
22 См.: Авинов Н. Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях // Юбилейный земский сборник. С. 27.
23 Лазаревский Н. И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник. С.65.
24 См.: Белецкий С. Земская статистика. В 3 т. М, 1900; Жбанков Д. Н. О деятельности санитарных бюро и общественно-санитарных учреждений в земской России. Краткий ист. обзор. М., 1910; Сазонов Г. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству, (1865-1895). В 3 т. СПб., I9I0-1911; Народное образование в земствах: Основы организации и практики дела / Под ред. Е. А. Звягинцева и др. М., 1914; Маслов С. Земство и ею экономическая деятельность за 50 лет существования, 1864-1914.
25 См.: Иорданский Н. И. Земский либерализм. СПб., 1906; Белоконский И. П. Земское движение. М, 1914; Шаховской Д. И. Политические течения в русском земстве // Юбилейный земский сборник. С. 173.
(> Поскольку органы городского самоуправления не являются объектом настоящего исследования, мы не останавливаемся на подробном анализе работ по данной проблеме. Кроме того в литературе имеется ряд профессиональных историографических работ по теме городского самоуправления (см.: Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 3-6; Писарькова Л. Ф. Московская го-
Изучение поземельной общины, как основы внутреннего строя Российского государства началось с многотомного труда А. ф. Гакстаузена, собравшего обширный материал еще в 40-е гг. XIX в.27 А. И. Герцен и Н. Г. Чернышевский заложили основы народнической традиции в трактовке крестьянской общины, рассматривая ее как альтернативу частной поземельной собственности, как «зародыш социализма»28. Их последователями, историками придерживающихся народнических взглядов была проделана огромная работа по изучению основных направлений эволюции поземельных отношений в общине29. При этом авторы исследований чаще всего под общиной понимали «только земельный союз», не имевшей ничего общего с сельским обществом, которое ведает управлением крестьянами. Поземельная община, ставшая по выражению историка П. Н. Зырянова, «любимицей русских философов и публицистов»30, привлекала внимание прежде всего как производственный коллектив. Особый интерес к общине как административному союзу возник у правоведов, историков и публицистов в 1880-е гг., когда в правительстве начались подготовительные работы по пересмотру законодательства о местном управлении. Следующий период обостренного внимания к проблемам общинного и волостного самоуправления был связан с «эпохой особых совещаний» начала XX в. и гласного обсуждения крестьянского вопроса участниками различных комиссий и совещаний. Проблемы крестьянского правопорядка широко обсуждались в научной и публицистической литературе. Редкое издание обходилось без статьи о крестьянском самоуправлении и необходимости введения низшего звена земского самоуправления - волостного или участкового земства. Основываясь на трудах местных комитетов и обширных статистических материалов, были проведены подробные исследования структуры управления сельской общины, ее взаимосвязи с государством, степени зависимости крестьян от общины, применения обычного права и др. актуальные проблемы крестьянских учреждений '. Так, И. М. Страховский, проведя обстоятельный анализ компетенции и делопроизводства волостных правлений, сделал принципиальный вывод, что эти учреждения нельзя считать органами крестьянского
родская дума: 1863-1917 гг. М, 1998. С. 306-315; Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление па Урале последней трети XIX -начала XX века в историографии //Урал. ист. вести. Екатеринбург, 2001, №7. С. 187-215.
27 См.: Дружинин Н. М. Крестьянская община в оценке А. Гакстаузеиа и его русских современников // Ежегодник германской истории. М., 1968.
28 Чернышевский Н. Г. Избранные экономические произведения. М., 1948. Т. 1.
29 См.: В.В. (Воронцов В. П.). Прогрессивные течения в крестьянском хозяйстве. СПб., 1892; Он же. Очерки экономического строя России. СПб, 1906; Качаровский К. Р. Русская община. Возможно ли, желательно ли ее сохранение и развитие. М., 1906.
30 Зырянов П. Н. Полтора века споров о русской сельской общине // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX-XX веков. СПб., 1999. С. 87.
31 См.: Преображенский Ф. А. Вопросы крестьянского самоуправления. Сельские учреждения и должностные лица. М., 1893; Дружинин Н. Современное положение и значение крестьянских волостей // Вести, права. 1901. № 9; Алексеев С. Г. Местное самоуправление русских крестьян XVIII—XIX вв. М., 1902; Ровинский К. Мелкая земская единица (Участковое земство). Очерки и опыты. СПб., 1903; Страховский И. М. Крестьянское сословное самоуправление. Очерк возникновения и устройства учреждений крестьянского самоуправления в связи с вопросом о преобразовании их на всесословном начале // Мелкая земская единица. СПб., 1903. Вып. 1; Тенишев В. В. Административное положение русского крестьянина. СПб., 1908; Цитович II. М. Сельское общество как орган местного управления. Киев, 1911; Зайцев К. И. Очерки истории самоуправления государственных крестьян. СПб., 1912.
12
управления (то есть самоуправления крестьян), не были они и органами управления крестьянами. «Это просто - органы управления», «деревенские канцелярии», не имеющие какого-либо общественного значения32. При этом особую актуальность в работах Г. А. Евреинова, К. К. Арсеньева, И. М. Страховского и др. приобрел вопрос создания мелкой единицы земского самоуправления в виде всесословной волости, приходского или участкового земства33.
В дореволюционный период самым значительным (и, пожалуй, единственным) специальным исследованием, посвященным деятельности земских начальников и проблемам их взаимоотношений с крестьянским сословным самоуправлением, является работа К. Я. Кожухара, опубликованная в «Вестнике права»34. Опираясь на документальные материалы, автор не только осветил историю введения должности земских начальников, но и рассмотрел их судебную и административную практику. Не утратив научной актуальности, исследование К. Я. Кожухара по-прежнему является одним из основных трудов, специально посвященных деятельности земских начальников. Следует также отметить, что в работе Н. Дружинина содержался правовой анализ Положения о земских начальниках 12 июля 1889 г35.
В литературе, изучающей губернский и уездный административный аппарат, рассматривался в первую очередь правовой аспект деятельности губернаторов, их канце- лярий и губернского правления. Авторы этих работ в большинстве своем являлись крупнейшими в России специалистами в области государственного права, придерживались либеральных взглядов и принадлежали к государственной юридической школе. А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. А. Блинов и др. правоведы систематизировали и провели всесторонний и исчерпывающий анализ законодательства, определявшего деятельность институтов местного управления вообще и губернской администрации в частности. Подробно были исследованы структура и компетенция губернской и уездной администрации, поставлены проблемы соотношения полномочий центральных и местных структур, а также статуса и взаимоотношений государственной администрации и органов местного (прежде всего земского) самоуправле-ния36.
32 Страховский И. М. Современное положение и значение крестьянских волостей. С. 34-36.
33 См.: Евреинов Г. А. Заметки о земской реформе. СПб., 1888; Линд В. Мелкая земская единица. М., 1903; Ро-винский К. Мелкая земская единица (Участковое земство): Очерки и опыты. СПб., 1903; Страховский И. М. Крестьянское сословное самоуправление. Очерк возникновения и устройства учреждений крестьянского самоуправления в связи с вопросом преобразования их на всесословном начале; Шингарев Л. Мелкая земская единица или волостное земство. М., 1907; Головин К. К. К вопросу о волостном земстве. СПб., 1912.
34 См.: Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. СПб., 1905. № 5.
35 См.: Дружинин Н. Юридическое положение крестьян: Исследование. СПб., 1897.
36 См.: Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. Органы местного управления // Собр. соч. СПб., 1899. Т. 9; Он же. История местного управления в России //Там же. Т. 2; Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестн. права. 1901. № 9; Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Блинов И. А. Губернаторы: Ист.-юрид. очерк. СПб., 1905; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914.
13
Особо следует выделить сочинения А. Д. Градовского, родоначальника политической регионалистики, оказавшего большое влияние на дальнейшее исследование институтов местного управления. А. Д. Градовский заложил классификационные и описательные стандарты при исследовании проблем государства и общества, бюрократии и самоуправления. Его работы содержат правовой, исторический и политический анализ государственных административных учреждений и органов земского самоуправления.
В исследовании И. А. Блинова, охарактеризованном как «историко-юридический очерк», прослеживается история института российского губернаторства с момента его учреждения (1708) до конца XIX в. Особый интерес для нас представляют проблемы, на которых автор сконцентрировал внимание: взаимоотношение государства и общества, двойственность природы губернаторской должности и надзорные отношения по линиям правительство-губернатор и губернатор-земское самоуправление. Рассматривая проблему взаимоотношений государства и общества, И. А. Блинов констатировал не только «отсутствие самодеятельности общества в провинции», но и «отсутствие самого общества». По его мнению, развитие земского самоуправления сдерживалось «слишком большими полномочиями» губернаторов, расхождениями между законом и административной практикой и превышением власти губернаторами37. Автор пришел к выводу о существовании непреодолимого антагонизма между самоуправлением и губернаторами, который был усилен реформами 1889-92 гг. Подобный характер местного управления, по утверждению автора, был обусловлен социокультурными традициями, и прежде всего традицией самодержавной власти. И. А. Блинов высказал мнение, что Земским положением 1890 г. был сделан шаг к уничтожению самостоятельности земских учреждений38. Однако этот вывод представляется нам недостаточно обоснованным, не опирающимся на исследование непосредственно земских источников.
Среди работ, посвященных деятельности губернских учреждений, особо выделим цикл статей И. М. Страховского39, который был не только теоретиком, но и практиком административного дела40. Его работы ценны как начальный опыт осмысления непосредственного участника событий. Основываясь на собственных наблюдениях, автор пришел к выводу о несостоятельности сложившейся к началу XX в. системы местного управления, страдавшей функциональным расстройством. Страховский указал на организационную запущенность, сложность и громоздкость губернского устройства, а также на нецелесообразное распределение обязанностей губернских учреждений. Автору удалось показать, что совмещение губернатором надзорных и управленческих функций оказывало неблагоприятное влияние на управление губернией.
37 См.: Блинов И. А. Губернаторы. С. 145, 186, 302.
38 См.: Там же. С.298-299, 302.
у> См.: Страховский И. М. Губернское устройство // Жури. М-ва юстиции. 1913. № 7-9
40 В разное время И. М. Страховский занимал должности мирового судьи, советика Оренбургскою губернского правления, члена Херсонского губернского присутствия, управляющего земским оч делом МВД и губернатора Вятской губернии, принимал активное участие в разработке законопроектов по налогообложению, местному самоуправлению и крестьянскому вопросу.
14
Аналогичная оценка губернаторских полномочий содержится в капитальном труде С. А. Корфа, посвященном развитию института надзора и административной юстиции в России41. Исследователь проанализировал все проекты преобразования губернского устройства, которые в разное время разрабатывались в недрах многочисленных правительственных комиссий и комитетов под руководством М. С. Каханова, С, Ф. Плато- нова, В. К. Плеве, П. А. Столыпина. Прослеживая на основе документальных материалов эволюцию губернаторской должности, автор неоднократно указывал на недопустимость совмещения в одних руках функций надзора с функциями активного управления. Заметим, что в этой оценке губернаторских полномочий были единодушны все дореволюционные правоведы, изучавшие правовой статус российских губернаторов (А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, В. М. Гессен и др.).
Не утратив своего научного значения, историко-правовые работы дореволюционных ученых (А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Н. И. Коркунова, В. В. Ивановского и др.) являются основной методологической базой для современных исследований местного управления Российской империи. При этом авторы не ограничивались изучением отдельных региональных институтов, а комплексно исследовали всю систему местного управления и место каждого компонента в ней.
Из основных институтов местного управления Вятской и Пермской губерний в до- революционный период наиболее изученными являются земские учреждения, которые привлекали к себе внимание историков, публицистов и общественных деятелей. Этот интерес был обусловлен нетипичным для российских земств представительством, в котором преобладали демократические элементы, хорошо поставленным земским хозяйством, а также большим количеством инициатив и полезных начинаний. В работах Б. Б. Веселовского, В. Трутовского и др. освещались особенности земского представительства и управления, основные направления, разнообразные формы и методы земской работы в уральском регионе42. Так, Б. Б. Веселовский, анализируя различные отрасли земского хозяйства, часто обращался к опыту вятских и пермских земств и признавал их деятельность одной из самых эффективных в стране. Местная литература об уральских земствах представлена в основном сочинениями непосредственных участников земского самоуправления. В их работах анализировались основные отрасли местного хозяйства: бюджеты и оценочная деятельность (Н. Н. Романов, П. П. Фирсов)43, Сельскохозяйственные мероприятия (В. Бажаев, А. А. Новиков)44, кустарные промыс-
41 См.: Корф С. Л. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк исторического развитая власти надзора и административной юстиции в России. СПб., 1910.
42 См.: Вятское земство // Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. 4. С. 549-601; Пермское земство // Там же. С. 602-647; Трутовский В. Современное земство. С. 62-65; Колюпанов Н. Из истории Вятского земства // Беседа. 1872. №11;Ч.Н. Пермское земство //Дело. 1879. № 1-2.
43 См.: Романов Н. Н. Исследование земских раскладок Вятской губернии. Вятка, 1875; Фирсон П. П. Положение оценочных работ по закону 8 июля 1893 г. в Пермском земстве. Пермь, 1894.
44 См.: Бажаев В. Сельскохозяйственная организация Вятского земства. М., 1894; Маноцкоп В. И. Аграрный вопрос в Пермском земстве. Пермь, 1895; Новиков А. А. Очерк сельскохозяйственных мероприятий Вятского губернского земства. Вятка, 1896; Он же. Экономические нужды Вятского края. Вятка, 1896.
15
лы (Е. И. Красноперое, Н. Скалозубов)45, народное образование (А. П. Раменский)46. Особо следует выделить капитальные историко-статистические работы Е. И. Красно-перова, которые имели не только региональное, но и общероссийское значение.
Первые обобщающие работы по истории местного управления Вятской и Пермской губерний носили скорее публицистический, чем научный характер. Авторы сделали обзор земского представительства, выделили основные направления финансовой, культурно-просветительной и экономической деятельности органов земского самоуправления. В этих работах содержится не только ценный фактический материал, но и анализируются особенности самоуправления в Уральском крае4 . Так, П. А. Голубев сделал важный вывод о том, что в земском представительстве Пермской губернии «упрочились взгляды более близкие к основам истинного самоуправления, вложенным в закон 1 января 1864 г.»48
Существенный вклад в понимание специфики земского самоуправления в недворянских губерниях внесла работа В. В. Ивановского49. Автор на базе обширного массива земских источников провел сравнительное исследование двух уездов Вятской и Казанской губерний. Приоритетным для ученого стал вопрос об условиях способствующих и препятствующих развитию земских учреждений. В результате компаративного исследования автор пришел к выводу, что в Вятской губернии организация земского представительства была более близка к теоретическим требованиям, чем в Казанской губернии. Кроме того, он подчеркнул, что для крестьянского земства было свойственно «стремление к улучшению жизни»50.
Для советской историографии в целом характерен почти полный разрыв с дореволюционной научной традицией российских правоведов и историков, чьи работы за немногим исключением, были преданы забвению. Отечественная историко-правовая наука советского периода не отличается таким же обилием публикаций по проблемам управления, как дореволюционная, во многом связанная с тем, что в этот период авторитарно-бюрократическая власть в принципе отвергала систему местного управления, сформировавшуюся в России и Европе к началу XX в., как совершенно чуждый ей феномен. Именно этим обстоятельством объясняется существование больших пробелов в изучении институтов управления дореволюционной российской провинцией. Исклю-
45 См.: Краснопёрое Е. И. Кустарная промышленность Пермской губернии на Сибирско-Уральской научно-промышленной выставке в г. Екатеринбурге в 1887 г. В 3 вып. Пермь, 1887-1889; Скалозубов II., Заварим В. Кустарные промыслы в Красноуфимском уезде. Пермь, 1889.
46 См.: Раменский А. П. Краткий исторический очерк деятельности Пермского земства по народному образованию со времени введения земских учреждений // Русская мысль. 1897. № 9-10.
47 См.: Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: Крат, ист.-стат. очерк культурной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка, 1901; Он же. 30-летие земства в 11ерм-
4 ской губернии. СПб., 1905; Он же. Организация земских учреждений и общий характер деятельности их в Вят-
ской губернии // Краткий обзор деятельности Вятского губернского земства за 35 лет (1867-1902). Вятка, 1906; Бобылев Д. М. Страница из истории земства Пермской губернии (историческая справка). Пермь, 1900; Он же. Что сделали земства Пермской губернии в интересах местного края: Крат, обзор. Пермь, 1915.
48 Голубев П. А. 30-летие земства в Пермской губернии. С.5.
4) См.: Ивановский В. В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России: Уезды -Слободской, Вятской губернии и Лаишевский Казанской губернии. Казань, 1881. 50 Там же. С. 313-314.
16
чение составляют земские учреждения, хотя и они начали изучаться довольно поздно -только в 1950-е гг. и как бы «с чистого листа». Первым исследованием, которое положило начало изучению земских учреждений, стала кандидатская диссертация уральского историка М. И. Черныша, посвященная истории Пермского земства в 70-80-е гг. XIX в51. В методологическом плане работы советского периода опирались лишь на от- дельные цитаты из работ лидера и теоретика российской социал-демократии В. И. Ле-нина . Его оценка земских учреждений явилась фундаментом всех исследований этого периода, так или иначе затрагивающих местное самоуправление. Он был глубоко убежден в невозможности никакими усовершенствованиями вроде земств, органов буржуазных по своему характеру, изменить классовую сущность самодержавия. Известное высказывание В. И. Ленина о земствах как о «пятом колесе в телеге русского государственного управления»53, кочуя из одного исследования в другое, заменяло объективный анализ истинного положения органов самоуправления в системе государственной власти. При этом замалчивались либо искажались теоретические суждения российских исследователей XIX - начала XX в. Так, во многих работах говорилось об идеализации дореволюционной историографией земских и городских учреждений. Трудно согласиться с этим, поскольку исследователи XIX в. подвергали острой критике земское и городское законодательство, а также работу земских и городских органов самоуправления.
Для изучения институтов местного управления большое значение имеют работы советских историков, в которых всесторонне анализируется политическая система Российской империи, прослеживается эволюция политической доктрины царского правительства, рассматривается отношение различных политических сил к проблемам местного самоуправления в условиях самодержавия. Исследования, предпринятые П. А. Зайончковским, Ю. Б. Соловьевым, В. Г. Чернухой, А. П. Корелиным, В. С. Дяки-ным и др. способствуют пониманию исторического контекста эволюции системы местного управления, взаимодействия коронных структур с органами общественного самоуправления54.
В советской историографии подробно освещались вопросы подготовки и проведения земской и городской реформ, особенностей земского и городского законодательства (1890, 1892)55. В ряде работ был предпринят сравнительный анализ этих законо-
51 См.: Черныш М. И. Пермское земство в 1870-1880-х гг.: Дис... канд. ист. наук. М., 1952.
52 См.: Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 25-72; Письмо к земцам // Там же. Т. 6. С. 349-358; Земская кампания и план «Искры» // Там же. Т. 7. С. 75-98; Аграрная программа либералов // Там же. Т. 10. С. 44-60.
" Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
м См.: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х голов. М, 1964; Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.). М., 1970; Соловьев 10. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973; Россия в революционной сшуации на рубеже 1870-1880-х годов / Под ред. Б. С. Итенберга. М., 1975; Чернуха В. Б. Внутренняя политика царизма в середине 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978; Кризис самодержавия в России, 1895-1917. / Под ред. В. С. Дякина. Л., 1984. 55 См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская контррсформа 1890 г. М., 1868; Кузнецова Е. Н. К истории контрреформы 80-90-х-годов XIX в. в России // Вести. ЛГУ. 1976. № 17. Экономика, философия, право. Вып. 3. С. 109-116; Зайончковский П. П. Российское самодержавие в конце
17
положений. Так, П. А. Зайончковский определил основные изменения в земской и городской избирательных системах, указал на характер взаимоотношений органов местного самоуправления с коронной губернской администрацией. Большое значение в понимании эволюции земского законодательства имеет исследование Л. Г. Захаровой, которая впервые высказала мнение, что земская контрреформа 1890 г. не изменила существа земской деятельности56. Однако в большинстве публикаций этого периода превалирует негативная оценка реформ Александра III в области местного самоуправления. Закон о земских начальниках, Земское и Городовое положения однозначно понимались как контрреформы, означавшие существенное ограничение самостоятельности местного самоуправления и усиление государственной опеки. Во многом эти оценки носили декларативный характер, не опирающиеся на комплексное исследование исторических источников.
В 50-80-е гг. XX в. с особой тщательностью был проанализирован социальный состав земских органов самоуправления - собраний и управ57, интенсивно и детально изучалась проблема органов местного самоуправления в системе самодержавия и тесно связанная с ней история либерального земского движения58. С позиций марксистско-ленинской теории о классах и классовой борьбе особое внимание уделялось участию земских служащих в оппозиционно-либеральном и революционном движениях. Степень этого участия играла важную роль при определении эффективности работы того или иного земства. В исследованиях, посвященных участию земств в либеральном и революционном движениях, довольно часто завышалась степень оппозиционности земских учреждений. Многочисленные земские ходатайства, касающиеся конкретных хозяйственных мероприятий и вызванные несовершенством земского законодательства, расценивались историками как проявление оппозиционности.
XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов); Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале XIX в. Л., 1984; Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 г. и социальный состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. тр. Воронеж, 1988.
56 См.: Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. С. 165.
57 См.: Мамулова Л. Г. Социальный состав уездных земских собраний в 1865-1886 годах // Вести. МГУ. Сер. 9. История. 1962. № 6. С. 32-48; Лейкина-Свирская В. Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. М., 1971; Стефанова И. И. О социальном составе Вятского земства в 1867-1891 гг. // Учен. зап. / Киров, пед. ин-т. Киров, 1971. Вып. 21. С. 22-40.Пирумова Н. М. Списки земских служащих конца XIX - начала XX в. // Археографический ежегодник за 1980 г, М., 1981. С. 110-122; Дякин В. С. Земство в трстьеиюньской монархии: структура избирателей и гласных // Ист. зап. М, 1987. Т. 115. С. 88-125.
5 См.: Черменский Е. Д. Земское либеральное движение накануне революции 1905-1907 гг. // История СССР. 1965. № 6; Корнилов Б. Г. Земская демократическая интеллигенция и ее участие в революционном движении 70-х гг. XIX в. Дис. ... канд. ист. наук. М., 1972; Петров Ф. А. Земское либеральное движение в период второй революционной ситуации (конец 1870 - начало 1880-х гг.). Дис. ... канд. ист. наук. М„ 1975; Он же. Из истории общественного движения в период второй революционной ситуации в России: Революционеры и либералы в конце 1870-х гг. // История СССР. 1981. 1981. № 1. С. 144-155; Симонова М. С. Земско-либеральиая фронда (1902-1903)//Ист. зап. М., 1973. Т. 91. С. 150-216; Шлемин П. И. Зсмско-либералыюе движение и адреса 1894-1895 гг. // Вестн. МГУ. Сер. 9. История. 1973. № 1. С. 60-73; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977; Она же. Земская интеллигенция и ее роль в общее! венной борьбе до начала XX в. М., 1986; Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905-1907 гг.: организация, программа, тактика. М., 1985.

 Часть из работы     Получить работу