Введение
1 Актуальность темы исследования. Действующая Конституция
Российской Федерации предусматривает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной
| власти. Это означает, что система органов законодательной и
исполнительной власти города Москвы имеет некоторые отличия от систем органов государственной власти других субъектов Российской Федерации.
Существенное влияние на систему органов законодательной и исполнительной власти города Москвы оказывает то, что город Москва одновременно сочетает в себе статус субъекта Российской Федерации -города федерального значения, столицы Российской Федерации, фактически осуществляет функции административного центра Московской области, а также имеет черты муниципального образования. Таким образом, система органов государственной власти города строится с учетом необходимости решения всех задач, стоящих перед органами власти, в том числе не свойственных органам государственной власти других субъектов Российской Федерации.
# Формирование современной системы органов исполнительной власти города Москвы началось в 1991 году. В это время в Москве впервые в РСФСР был избран Мэр и сформировано первое Правительство города. Кардинальная реформа законодательной власти города Москвы произошла в 1993 году и завершилась созданием Московской городской Думы.
За прошедшее с 1993 года время система органов государственной
• власти города претерпела изменения, связанные с решением текущих городских задач, а также с принятием новых федеральных законов.
Изменения в федеральном законодательстве об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной
4
власти субъектов Российской Федерации часто не улучшали деятельность соответствующих органов исполнительной власти города Москвы, поэтому городские власти предпринимали значительные усилия для недопущения возникновения негативных последствий.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты организации и деятельности системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенной мере разрабатываются в научном и научно-практическом планах. Разные стороны этой проблематики (включая специфику некоторых субъектов Российской Федерации) раскрыли в своих работах А.С. Автономов, З.А. Алиева, В.М. Ануфриев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, A.M. Дроздова, С.Н. Кухтик, В.А. Лебедев, А.Ф. Малый, И.Ф. Михальчук, С.Г. Наймушина, А.А. Павлушкин, И.А. Полянский, В.А. Пономарев, В.И. Савин, Н.П. Седых, Н.И. Соломка, А.А. Старовойтов, А.А. Степанова, Д.Л. Сурков, В.В. Таболин, И.И. Урвачева, СВ. Чердаков, Д.В. Шумков и др.
Однако специфика организации и деятельности системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы недостаточно исследована. Эту тему в той или иной степени затрагивают в своих работах С.А. Авакьян, В.В. Бакушев, А.А. Замотаев, Т.А. Козлова, В.Л. Лютцер, Т.Ю. Огородникова, Т.А. Рабко, B.C. Самохвалов, В.А. Слепак, Н.С. Тимофеев, А.В. Федоров, Ю.А. Шарандин и др.
К большому сожалению, до последнего времени специального исследования системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы не было проведено. Недостаточно изучена и история вопроса. Первой попыткой такого комплексного исследования, стало издание учебного пособия, подготовленного авторским коллективом (в который входит и диссертант) под редакцией профессора С. А. Авакьяна «Государственная власть и местное самоуправление в Москве» (М.: Изд-во МГУ, 2001).
В 2002 году лицами, принимавшими непосредственное участие в разработке новой редакции Устава города Москвы (от 13 июля 2001 года), был издан постатейный комментарий к нему (диссертант входит в авторский коллектив).
В публикациях названных авторов содержатся определенные выводы и обобщения относительно организации и деятельности системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы, однако эта тема требует дальнейшего изучения.
Все вышеизложенное определяет актуальность темы исследования.
Цель исследования - научное осмысление и анализ процесса формирования и деятельности современной системы органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве.
Методология исследования: В ходе исследования использовались системный, диалектический, формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, а также положения общей теории государства и права.
Правовую основу исследования в первую очередь составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устав города Москвы, законы города Москвы от 10 июня 1996 года № 17 «О Мэре и Вице-мэре Москвы», от 26 февраля 1997 года № 5 «О Правительстве Москвы», от 7 июля 1999 года № 22 «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве», от 14 декабря 2001 года «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», от 13 июля 1994 года № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы», от 11 февраля 1998 года № 4 «Регламент Московской городской Думы». Активно использовались иные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.
Научная новизна исследования заключается в выводах, предложениях и рекомендациях сформулированных автором с учетом того, что комплексное рассмотрение формирования и функционирования современной системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы в динамике ее развития предпринято впервые.
На защиту выносятся следующие выводы, предложения и рекомендации:
1. Доказывается необходимость внесения изменений в Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Из Закона следует исключить норму об обязательном направлении федеральным органам государственной власти на согласование проекта Генерального плана развития города Москвы в части осуществления ею функций столицы, так как это не предусмотрено Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Также из Закона должна быть исключена норма о направлении на согласование федеральным органам государственной власти проекта Устава города Москвы в части осуществления городом функций столицы Российской Федерации. Установление такого особого порядка принятия Устава города Москвы не отвечает положениям Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
2. Предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности, исключить нормы о том, что:
не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты,
выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, как не соответствующую конституционному принципу народовластия;
- структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, как не соответствующую конституционному принципу разделения властей;
- решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как излишне детально регулирующую вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также о внесении других изменений.
3. Обосновывается необходимость установления ответственности должностных лиц и других работников органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, не выполняющих законные требования депутата Московской городской Думы либо создающих препятствия в осуществлении им депутатской деятельности, а равно предоставляющих заведомо ложную информацию или не соблюдающих установленные Законом города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» сроки и порядок предоставления информации и ответов на запросы и обращения депутата Московской городской Думы.
Автор считает, что ответственность за перечисленные действия (бездействия) должна быть аналогичной ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за такие же действия (бездействия), препятствующие деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
4. Предлагается осуществить меры по упорядочению наименований органов исполнительной власти города Москвы. Предусмотренные Законом города Москвы «О Правительстве Москвы» виды органов исполнительной власти города - департаменты, комитеты, главные управления, управления,
инспекции, а также фактически существующие в настоящее время службы, палаты, объединения без ущерба их функциям могут быть сведены к трем — главным управлениям, управлениям и инспекциям.
5. Автор рассматривает целесообразность отказа от понятия «комплекс городского управления».
6. Предлагается внести изменения в Устав города Москвы с целью определить место аппарата Правительства Москвы в системе органов исполнительной власти города Москвы, а также исключить из Устава упоминание об аппарате Мэра Москвы для последующего объединения аппарата Правительства Москвы и аппарата Мэра Москвы, осуществляющих дублирующие друг друга функции.
7. Обосновывается целесообразность включения в Закон города Москвы «О Правительстве Москвы» норм о приостановлении полномочий члена Правительства Москвы в связи с возникновением ситуации, когда продолжение осуществления полномочий члена Правительства Москвы недопустимо по соображениям безопасности или по моральным причинам.
Научная база исследования: изучение проблем формирования и функционирования системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы потребовало привлечения широкого круга научных юридических источников.
При подготовке настоящей работы автор опирался на труды известных отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном уровне (подготовка поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разработка
федеральных законов, иных правовых актов), так и на уровне города Москвы (подготовка поправок к действующим Уставу города Москвы, законам города, иным нормативным правовым актам или подготовка проектов новых нормативных правовых актов).
Настоящая работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в том числе при подготовке комментариев к действующему законодательству, научных работ, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву.
Положения исследования могут представлять актуальность и интерес в рамках правоприменительной практики органов государственной власти и политической деятельности на общероссийском уровне, на уровне города Москвы и других субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования: Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Результаты исследования были использованы автором при подготовке учебного пособия, а также комментария к Уставу города Москвы.
Диссертант также принял участие в подготовке:
1) проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
2) проекта Устава города Москвы1;
3) проекта Закона города Москвы «О внесении изменений в статью 98 Устава города Москвы»2;
1 Устав города Москвы от 28 июня 1995 года // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4. Ст.4.
2 Закон города Москвы от 24 июня 1998 года № 11 «О внесении изменений в статью 98 Устава Города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1998. № 8. Ст. 27.
10
4) проекта Закона города Москвы «О внесении изменений в статьи 6, 44, 49, 51, 68, 71, 74 Устава города Москвы»3;
5) проекта Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»4;
6) проекта Закона города Москвы «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы»5;
7) проекта Закона города Москвы «О внесении изменения в Закон города Москвы от 20 января 1999 года № 2 «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы»6;
8) проекта Закона города Москвы «О Мэре и Вице-мэре Москвы»7;
9) проекта Закона города Москвы «О Правительстве Москвы»8;
10) проекта Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы «О Правительстве Москвы»9;
11) проекта Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве»10;
12) проекта Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в статьи 11, 12, 13, 17 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной Управе в городе Москве»11;
3 Закон города Москвы от 12 июля 1999 года № 31 «О внесении изменений в статьи 6, 44, 49, 51, 68, 71, 74 Устава города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 8. Ст. 157.
4 Закон города Москвы от 13 июля 2001 года № 32 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2000. № 8. Ст. 130.
5 Закон города Москвы от 20 января 1999 года № 2 «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1999. № 2. Ст. 20.
6 Закон города Москвы от 11 октября 2000 года № 31 «О внесении изменения в Закон города Москвы от 20 января 1999 года № 2 «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2000. №11. Ст. 136.
7 Закон города Москвы от 10 июня 1996 года № 17 «О Мэре и Вице-мэре Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1996. № 6. Ст. 7.
8 Закон города Москвы от 26 февраля 1997 года № 5 «О Правительстве Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1997. №4. Ст. 15.
9 Закон города Москвы от 21 ноября 2001 года № 63 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы «О Правительстве Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 1. Ст. 216.
10 Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1997. № 1. Ст. 4.
11 Закон города Москвы от 10 марта 1999 года № 7 «О внесении изменений и дополнений в статьи 11, 12, 13, 17 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1999. № 5. Ст. 4.
11
13) проекта Закона города Москвы «О государственной службе города Москвы»12;
14) проекта Закона города Москвы «О контрольных службах города Москвы»
и ряда других.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, трех глав (пятнадцати параграфов), заключения и библиографии.
2 Закон города Москвы от 29 октября 1997 года № 43 «О государственной службе города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1998. № 1. Ст. 49.
12
Глава I
Особенности формирования современной системы органов законодательной и исполнительной власти
в городе Москве
§ 1. Особенности правового статуса города Москвы
Особенности правового статуса города Москвы обусловливают особенности правового статуса органов государственной власти города.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации13 город федерального значения Москва является одним из 89 субъектов Российской Федерации, которые согласно статье 5 Конституции Российской Федерации равноправны. Исходя из этого, правовой статус города Москвы имеет общие черты для всех субъектов Российской Федерации.
Москва имеет свою территорию, предметы ведения, систему органов государственной власти, систему правовых актов.
Город Москва обладает своей территорией, которая в соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации является частью территории Российской Федерации. Часть 3 указанной статьи Конституции устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия, однако, федерального закона, регулирующего порядок изменения границ между субъектами Российской Федерации, нет.
Формирование современной границы города Москвы, в целом, было завершено к концу 1984 года, принятием Постановления Совета Министров РСФСР от 29 декабря 1984 года № 541 «Об установлении городской черты г. Москвы»14. В 1995 году был принят Закон города Москвы «О территориальном делении города Москвы»15, в статье 4 которого описаны
13 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // «Российская газета». 1993. № 237.
14 Постановление Совета Министров РСФСР от 29 декабря 1984 года № 541 «Об установлении городской черты г. Москвы» // Официально опубликовано не было.
15 Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» (в ред. от 28.06.2000) // Ведомости Московской Думы. 1995. № 5. Ст.29; 1997. .№ 7. Ст. 125; 1998. № 10. Ст. 4; Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 8. Ст. 141; 2000. № 5, Ст. 14; № 8. Ст. 81.
13
границы районов города Москвы. Следует отметить, что по этой статье нельзя получить представление о границах города Москвы (городской черте), * так как в городе в настоящее время существуют территории, которые не
входят в состав районов. Современным правовым актом, в соответствии с которым можно составить представление о границах города, является распоряжение Мэра Москвы от 17 января 1997 года № 42-РМ «Об установлении границ административных округов города Москвы»16.
Все субъекты Российской Федерации имеют одинаковые предметы
: ведения, которые вытекают из статей 71, 72 и 73 Конституции Российской
i
| Федерации. Субъекты Российской Федерации не вправе вмешиваться в
• компетенцию федеральных органов государственной власти. Субъекты
Федерации и, в том числе, город Москва представлены в Федеральном
j Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к
i
предметам ведения Российской Федерации. Вне пределов ведения
Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за : городом Москвой полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос
относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются органами государственной власти Москвы в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов государственной власти города Москвы, то Москва осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Система органов государственной власти города Москвы устанавливается городом самостоятельно при соблюдении двух условий:
Распоряжение Мэра Москвы от 17 января 1997 года № 42-РМ «Об установлении границ административных округов города Москвы» // Вестник Мэрии Москвы. 1997. № 8.
14
- система органов государственной власти города Москвы должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной;
- система органов государственной власти города Москвы должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»17.
Город Москва имеет свою систему нормативных правовых актов, в которую входят Устав города Москвы, законы, подзаконные акты. Эти правовые акты органы государственной власти города Москвы принимают самостоятельно. Конституцией Российской Федерации закреплено требование, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Устав города Москвы и другие правовые акты города должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон. Вместе с тем, при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения города Москвы приоритет отдается законам и иным нормативным правовым актам города. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу деятельности города Москвы.
Если федеральный закон по вопросам совместного ведения отсутствует, Москве предоставлено право принять закон города, который после принятия соответствующего федерального закона должен быть незамедлительно приведен в соответствие с ним.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 08.02.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608.
15
Город Москва в соответствии с частью 2 статьи 70 Конституции
Российской Федерации является столицей Российской Федерации. Являясь
# столицей, Москва одновременно является крупнейшим деловым,
финансовым, научным, промышленным, культурным центром России. По
! этой причине развитие Москвы должно осуществляться с учетом развития
столичной сферы, но без ущерба другим направлениям социально-экономического и градостроительного развития города.
Выполнение городом Москвой функций столицы Российской Федерации регулируется Законом Российской Федерации «О статусе столицы
1 Российской Федерации»18. В соответствии с указанным Законом органы
• государственной власти города Москвы предоставляют на платной основе
земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской Федерации и дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Помимо перечисленного Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального
18 Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. от 18.07.95 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 684; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2863.
16
значения Москвы к предметам совместного ведения отнесены обеспечение структурной перестройки экономики Москвы, вопросы функционирования и развития транспортного комплекса, городской инфраструктуры, необходимой для обеспечения федеральных и международных транспортных систем, строительства, архитектуры, занятости населения, охраны окружающей среды, в том числе в пределах границ города, лесопаркового защитного пояса и водоохранных зон Москвы и другие вопросы.
Вместе с тем не все положения Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» исполняются на практике. Так, на протяжении многих лет федеральные органы государственной власти не обеспечивают в полном объеме оплату услуг города Москвы по непосредственному обеспечению деятельности органов государственной власти Российской Федерации, представительств, других столичных учреждений, в частности, не выплачивая арендную плату за предоставленные земельные участки, здания, другую недвижимость, не уплачивая земельный налог за находящиеся в собственности Российской Федерации земельные участки под зданиями высших органов государственной власти Российской Федерации.
Федеральные органы государственной власти не обеспечивают принятие, финансирование и реализацию целевых федеральных программ развития города Москвы, что вынуждает органы власти города Москвы полностью, включая обеспечение столичного уровня городской среды, осуществлять развитие города Москвы за счет средств городского бюджета и привлеченных средств инвесторов.
При этом органы государственной власти города Москвы выполняют свои обязанности по непосредственному обеспечению деятельности федеральных органов государственной власти, представительств, других столичных учреждений практически в полном объеме.
19 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 года // «Российская газета». 1998. № 116.
17 |
