ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Абсолютно неоспоримым является тот факт, что реформы последнего десятка лет так или иначе затронули лрак-
w тически все сферы жизни общества. Принятие Конституции Российской Фе-
дерации в 1993 г. повлекло за собой значительные изменения в российской правовой системе. Появились новые правовые институты и даже отрасли права. Примером может служить муниципальное право, которое само по себе представляет новую для России отрасль права, содержащую неизвестные ра-
4 нее институты. Одним из них является институт муниципальной службы Рос-
сийской Федерации.
Актуальность данной темы исследования вследствие этого обусловлена недостаточной изученностью, а также неполнотой правового обеспечения ин-
;П/ ститута муниципальной службы Российской Федерации. Кроме того, в связи с
| тем, что Федеральный закон «Об основах муниципальной службы Российской
Федерации» был принят лишь три года назад, в некоторых регионах страны вскрылся ряд противоречий между местным нормотворчеством в данной области и указанным общероссийским законом.
Актуальность темы диссертационного исследования повышается также
-» тем фактором, что кадровый подбор на должности муниципальной службы
, должен быть не менее качественным и тщательным, чем на должности госу-
дарственной службы, ибо местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя, служит основополагающим принципом организации
и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими
j
\ конституционными принципами определяет систему демократического
управления в нашем государстве.
Не менее актуальным является и тот факт, что проблема организации обеспечения общественного порядка и безопасности наиболее эффективным
3
образом непосредственно затрагивает и волнует в немалой степени практически всех людей.
Степень разработанности темы и круг источников. Поскольку речь
идет о формировании нового правового института, диссертант в своей работе
w обратился в первую очередь к трудам ученых, которые наиболее активно за-
! нимаются проблемами становления и перспективами развития местного само-
! управления, среди которых: Барабашев Г.В., Коваленко А.И., Кутафин О.Е.,
| Постовой Н.В., Пылин В.В., Таболин В.В., Фадеев В.И., Черкасов А.И., Шуг-
I
рина Е.С., Ясюнас В.А. и другие.
«* В связи с тем, что в диссертационном исследовании затрагиваются про-
J блемы возникновения и развития муниципальной службы в России на протя-
жении всей ее истории, диссертант в своей работе использовал научные исследования авторов дореволюционного периода: Безобразова В.П., Васильчи-кова А.О., Головина К.Е., Гессена В.М., Елистратова А.И., Кизеветтера А.А., Коркунова Н.М., Лазаревского Н.И., Чичерина Б.Н. и многих других.
Также нельзя было не затронуть зарубежный опыт организации и деятельности муниципальной службы. Здесь были использованы работы таких иностранных авторов, как: Токвиль А., Пэюхэнен А., Харвей Д. и Худ К., Харлоф Э. и другие.
у Помимо этого в процессе диссертационного исследования немаловаж-
ное значение для написания работы оказали труды следующих современных i ученых-правоведов: Артамоновой Г.К., Бородина В.В., Бутько Л.В., Васильева
j В.И., Габричидзе Б.Н., Гневко В.А., Еремяна В.В., Зиновьева А.В., Ковалева
Г.Д., Кожохина Б.И., Козлова Ю.М., Когута А.Е., Лойта Х.Х., Лысенко В.В., р j Маклакова В.В., Мишина А.А., Николаевой В.П.,. Проценко Е.Д., Ромашова
Р.А., Ростова К.Т., Сальникова В.П., Сарсенова К.М., Сорокина В.Д., Страшу-на Б.А., Тарханова И.Е., Тиуновой Л.Б., Федорова М.В., Щендригина Е.Н. и
других.
4
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются особенности института муниципальной службы Российской Федерации в сфере обеспечения охраны общественного порядка и безопасности в условиях социально-правового реформирования общества.
Предмет же исследования представляет из себя общественные отношения и правовые проблемы в сфере организации деятельности муниципальной службы Российской Федерации и муниципальных органов охраны общественного порядка и безопасности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы изучить муниципальную службу и ее организацию (структуру, функции и перспективы развития); определить основные проблемы муниципальной службы, особенности муниципальных органов в сфере обеспечения охраны общественного порядка и безопасности.
Для достижения этой цели автор стремился решить следующие задачи:
Г»
ь
организации муниципальной службы;
1 «на основе изучения научных трудов проанализировать зарубежный опыт
• определить существующие правовые поля, их применимость для организации деятельности муниципальной службы;
• предложить наиболее приоритетные направления, способствующие повышению эффективности деятельности муниципальных служащих;
• выявить имеющиеся на сегодняшний день проблемы правового статуса муниципальных органов охраны общественного порядка и их служащих и найти возможные варианты их разрешения.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования послужил общенаучный диалектический метод познания, а также вытекающие из него частнонаучные методы: историко-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения. Применение указанных методов позволило диссертанту в своей работе исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
5
Научная новизна исследования определяется единым комплексным подходом к изучению вопросов теории и практики муниципальной службы и обеспечения охраны общественного порядка и безопасности. Диссертация представляет собой монографическую работу, посвященную комплексному изучению муниципальной службы и ее организации. Рассмотрены проблемы муниципальной службы Российской Федерации с учетом существующих теоретических разработок и складывающейся практики на сегодняшний день, а также возможных вариантов разрешения этих проблем в ближайшем будущем.
к Основные положения, выносимые на защиту:
1. Зарубежный опыт организации и функционирования муниципальной службы США, Великобритании, Франции, Германии и некоторых других
; стран позволяет нам говорить о целесообразности перенимания некоторых
* наиболее удачных моделей муниципальной службы этих государств, учитывая, однако, при этом местную российскую специфику, традиции и обычаи.
| 2. Представляется необходимым привести в соответствие имеющиеся
противоречия между региональными и местными правовыми полями, с одной
! стороны, и федеральным, с другой стороны, в частности, в отношении муни-
ципальной службы.
* 3. На сегодняшний день в Российской Федерации вопросы, связанные с организацией и функционированием муниципальных органов охраны общест-
; венного порядка должным образом не урегулированы. Представляется необ-
ходимым принять в самое ближайшее время соответствующий федеральный
f закон, который в полной мере определил бы статус муниципальных органов
охраны общественного порядка, порядок их формирования и деятельности.
4. Снижению эффективности деятельности муниципальных служащих способствуют формальный и неформальный компоненты информационного
| правового обеспечения. Формальный компонент связан с использованием
; правовых средств - четко сформулированных приказов, инструкций, правил,
6
регламентирующих деятельность муниципальных служащих. Неформальный компонент проявляется, например, в толковании формальных инструкций, во взаимоотношениях с людьми. Они привносят в процесс информационного правового обеспечения элемент субъективизма. Представляется необходимым изменить качественные и количественные характеристики используемой правовой информации и выработать современные подходы к решению задач правового информационного обеспечения. Приоритетным направлением здесь будет являться совершенствование этой работы на основе широкого внедрения в практику деятельности служащих органов местного самоуправления но-ф вых информационных технологий.
5. В настоящее время подготовка и переквалификация муниципальных служащих осуществляется множеством различных образовательных учреждений, действующих часто несогласованно, изолированно и независимо друг от
,*, друга и нередко по разным образовательным программам, которые далеко не
I '
| всегда отвечают существующим потребностям. Необходимо разработать еди-
I ную систему и механизм подготовки и переквалификации муниципальных
служащих со стандартизированными предъявляемыми требованиями к уровню их профессиональных навыков.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссерта-» ционного исследования заключается в том, что сформулированные в нем вы-
воды и предложения дополняют и развивают соответствующие положения муниципального права, а также могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в рассматриваемой области и при чтении курса лекций по муниципальному праву.
Помимо этого, материалы диссертации могут быть широко использова-ны в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование муниципального законодательства, в практике его применения и в процессе совершенствования существующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
7
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций и ведении семинарских и практических занятий по муниципальному праву в Санкт-Петербургском университете МВД России и в Белгородском юридическом институте МВД России. Результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на межвузовском научно-практическом семинаре «Демократия и тоталитаризм: проблемы противостояния (политические режимы в современном мире)», проводимом 15 ноября 1999 года в Санкт-Петербургском университете МВД России; на международной научно-практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений несовершеннолетних», которая проводилась с 26 по 28 ноября 1999 года на базе Санкт-Петербургского университета МВД России; на междуна-| родной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история,
развитие, перспективы», проводимой 22-23 сентября 2000 года в Санкт-Петербургском университете МВД РФ.
*
1. СТАНОВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
Термин «муниципальная служба» является сравнительно новым в российском законодательстве. Да в нем, собственно говоря, до недавнего времени и не было особой необходимости, ведь служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. С появлением закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также ничего не изменилось, ибо служба в органах местного самоуправления первоначально рассматривалась как часть государственной службы. Считалось, что муниципальный служащий - это государственный служащий, который работает в органе местного само-
,, управления, то есть государственный служащий и муниципальный служащий
'* рассматривались как равнозначные понятия.
Лишь с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации на законодательном уровне было установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основании и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 31 июля 1995 г. появля-ется Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской
4 Федерации», разграничивающий государственную службу и муниципальную
службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, ис-
г полняющий обязанности по государственной должности государственной
службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3). В этом же - 1995-ом - году принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
9
в Российской Федерации», где в 1-ой статье муниципальная служба трактуется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы и не является ее структурной частью. Свое более конкретное правовое закрепление она получила с принятием Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., в соответствии с которым под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (ст. 2). Под муниципальной должностью, в свою очередь, понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопро-Л сов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномо-
| чий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в со-
ответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ст. 1).
Говоря о муниципальной службе, нельзя не затронуть такое тесно с ней связанное понятие как муниципальный служащий. В соответствии со статьей 7-й вышеназванного закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» под муниципальным служащим понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
10
Однако, несмотря на то, что муниципальная служба как самостоятельное, отдельное от государственной службы понятие появилось только в последние годы, нельзя говорить о его абсолютной новизне, ибо оно существовало в России с давних времен. Конечно же, о муниципальной службе в трактовке закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. не может быть и речи, но некий прообраз муниципальной службы с присущими ей основными чертами (полномочия на решение местных вопросов, денежное вознаграждение из местного бюджета, замещение вакансий с помощью местного населения и др.) появился и начал развиваться достаточно давно.
Кроме того, нельзя забывать и о том, что даже в ныне действующем законодательстве на конституционном уровне (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ) закреплено положение, в соответствии с которым органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Также, органы местного самоуправления взаимодействуют с государством, осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая им в соответствии с законом содействие в выполнении их задач и функций на местном уровне.
Из данного положения вещей можно сделать вывод о том, что на некоторых этапах российской истории служащие местных органов власти по совокупности характерных для них признаков являлись муниципальными служащими, хотя юридически закреплялись как состоящие на государственной службе. Примером может служить «Городовое положение» от 11 июня 1892 г., в соответствии с которым должностным лицам городского управления придавался статус государственных служащих, хотя по характерным чертам их скорее можно отнести к категории муниципальных, а не государственных служащих.
11
Период же возникновения прообраза муниципальной службы можно отнести к 11-12 вв. Происходило это, в первую очередь, в городах. Одним из наиболее ярких примеров может служить Новгород, где исполнительный орган городского веча возглавляли два выборных должностных лица, на которых были возложены функции управления и суда, - посадник и тысяцкий. Так как срок их полномочий не был закреплен в каких-либо документах, то занимать свою должность они могли от нескольких месяцев до нескольких лет.
Вполне естественно, что осуществляли свою деятельность посадник и тысяцкий с помощью целого штата более мелких чиновников - приставов, би-ричей, шестников, подвойских, половников и др. В круг их обязанностей входило исполнение административно-полицейских распоряжений и судебных решений, объявление решений веча, производство обыска и других следственных действий и т. д. В пользу всего этого управленческого аппарата уста-v навливался специальный налог.
^ Помимо этого, Новгород состоял из таких административных единиц
I* ' как сотни. Каждая сотня со своим выборным главой - сотским представляла
свое общество, пользовавшееся известной долей самоуправления, имевшей свой сход, свое вече. В военное время это был рекрутский округ* в мирное -округ полицейский. Сотни подразделялись на еще более мелкие административно самоуправляющиеся части города — улицы, каждая из которых возглавлялась выборным улицким старостой и составляла также особый местный
ч
«мир», пользовавшийся самоуправлением. С другой стороны, сотни объединялись в более крупные административные единицы - концы. Каждый городской конец состоял из двух сотен. Во главе конца стоял выборный кончанский староста, который вел текущие дела этой административной единицы1.
В 15-16 вв. для управления волостями и станами использовалась система «кормлений», при которой наместники - в рамках города и пригородных
1 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. 12-20 века. М.Д998.С. 36-37.
12
станов, а волостели - в пределах волости, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненных им тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведчиков, которые обеспечивали вызов в суд, исполнение судебных решений, выполняли функции судебных следователей и судебных приставов. Причем, ни тиуны, ни доводчики, ни праведчики на государственной службе не состояли и статус го-сударственных служащих не имели. Никакой оплаты за свой труд вышеуказанные лица не получали, а «кормились» за счет управляемой территории в буквальном смысле слова, отчисляя часть сбора с местного населения себе.
Срок пребывания в должности не был ограничен. Слишком независимые кормленщики к концу 15 в. становятся неприемлемыми для центральной власти, постепенно сокращаются сроки их деятельности (от 1 до 3 лет), регламентируются штаты нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные «лучшие люди», земские дьяки протоколи- руют процесс, судебные документы подписывают целовальники и дворские)2. Другим новшеством стал запрет кормленщикам самим собирать кормы с населения. Теперь этим занимались представители от местного населения: сотские - в городах и пригородных станах, старосты - в остальных сельских волостях.
По Судебнику 1550 г. в суде областных управителей должны были участвовать особые выборные - земские старосты и присяжные заседатели (целовальники), которых необходимо отличать от прежних сотских, старост и десятских, осуществлявших раскладку податей, их сбор и руководство хозяйственной деятельностью соответственных сообществ («миров»). Судебник требовал, с одной стороны, чтобы в суде кормленщиков участвовали старосты и целовальники тех же волостей, жителями которых были истец и ответчик. С другой стороны, запрещалось приставам наместников или волостелей заковывать обвиняемого «в железа», не предъявив его старосте и целовальникам, в
2 Исаев И.А. История государства и права России. МЛ 996.
13
случае, если обвиняемый или осужденный мог быть отдан на поруки, но отсутствовал поручитель. В противном случае старосты и целовальники были вправе освободить арестованного по требованию родственников или взыскать в его пользу с пристава за бесчестье и неправильный арест3.
В 30-е годы 16 в. в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали дела также о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, то есть все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ4.
Состоявшие первоначально при губном старосте (голове) старосты, десятские и наиболее авторитетные люди (добрые люди) со временем заменяются на целовальников в количестве не более 4 человек. При них состоял губной дьяк, ведавший делопроизводством. Все вместе они составляли губную избу5.
Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей, коими в городах и волостях являлись так называемые излюбленные головы ( или старосты излюбленные) и земские судьи ( «добрые люди» или «лутчие», либо целовальники). Земские власти избирались всеми земскими сословиями, кроме служилого. Избрание совершалось на неопределенный срок при возможности населения заменить выборных. Протокол выборов утверждался в Москве в соответствующем областном или финансовом Приказе. В них же земские власти приносили присягу. Как правило, волость или общи
3 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. 12-20 века. М.,1998. С. 61.
4 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.,1997. С. 60.
5 Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в 17 веке. М.,1856.
14
на, входившие в состав уезда или волости, имели в земских органах своего представителя. Кроме того, местное население избирало специального земского дьяка для судебного делопроизводства. Все должностные лица земской власти составляли земскую избу, властные полномочия которой распространялись на тяглое население, посадских людей и крестьян, то есть на тех, кто ее избирал. Полномочия земских властей, как правило, распространялись на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые отношения6.
В городе в 16-17 вв. местное самоуправление осуществлял посадский мирской сход, выбиравший из своей среды в качестве исполнительного органа и своего представителя в отношениях с государством посадского мирского старосту. Сход и староста подчинялись воеводе, который являлся высшим представителем власти в городе и уезде. Органы посадской общины занимались, главным образом, распределением податей между посадскими дворами и сбором с них податного оклада, направлявшегося впоследствии в государственную казну. Помимо этого, в распоряжении посадского старосты имелась мирская казна, формировавшаяся путем самообложения посадской общины. Денежные средства из данной казны использовались в интересах всей общины.
В целом же, к концу 17 в. управление городами строилось на принципах строгой централизации, что было обусловлено, в отличие от европейской практики, тем, что городское управление было организовано, исходя, в первую очередь, из потребностей государства, а не интересов горожан. Поэтому городское управление замыкалось на воеводе, назначавшемуся Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город, и, соответственно, являвшемуся представителем центральной администрации, через которого осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы. Помимо воеводы в городской управленческий аппарат входили выборные от населения, то
6 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. 12-20 века. М.,1998. С. 65-66.
15
есть являвшиеся скорее муниципальными, чем государственными служащими в отличии от воеводы, ямские и городские приказчики, житичные головы, го-рододельцы, сборщики хлеба, денег и других податей, разные лица по отдельным поручениям, кабацкие головы и др. Какой-либо иерархии отношений между ними не существовало.
В немалой степени изменивший весь российский быт и систему управления Петр 1 пытался реформировать и систему местного самоуправления. Первая попытка внедрить в городское управление начала местного самоуправления была предпринята еще в 1699 г., когда в Москве по немецкому образцу была организована Бурмистерская палата или Ратуша, являвшаяся выборным органом. В дальнейшем и в других городах учреждались ратуши и магистраты - выборные коллегиальные присутствия, ведавшие общим управлением в посаде, то есть среди торгового и промышленного населения города, а также судом, народным образованием, полицией. При этом суд был отделен от администрации, а именно: губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы выбирались на посадских сходах. Однако, выбираемые населением эти бургомистры и ратманы на деле поступали в полное распоряжение правительственной власти, полностью зависели от нее7.
По этому поводу известный историк Кизеветтер А.А. отмечал, что «выборная магистратская служба, несмотря на новизну иноземных терминов и внешних обрядов,... упорно сохраняла... глубокий архаический характер выборной службы Московского государства. Выбирая магистратских членов, посадская община лишь выделяла из своей среды определенное количество лиц в распоряжение центральной власти, и «излюбленные люди», бургомистры и ратманы, переступая порог магистратской присутственной камеры, тем
7 См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994. С. 99-101.
16
самым отщеплялись от своей общины, делались не слугами избиравшего их общества, а агентами правящей бюрократии»8.
Помимо этого, самостоятельность магистратов ограничивалась также еще и тем, что в каждом конкретном случае осуществления своих полномочий требовалось получение одобрения со стороны Главного магистрата и последующем предоставлении ему отчета о своей деятельности. Все это делало членов магистратов не выборными представителями городского сообщества, а обычными государственными чиновниками.
Тем не менее, иногда магистраты действовали совместно с горожанами или их представителями, для чего гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них - старост. Этих гильдейских выборных и самих горожан магистрат обязан был приглашать в экстренных случаях или при решении важнейших дел для так называемых гражданских советов. Кроме этого, он был обязан принимать от гильдейских старост предложения «о городских пользах», давать старшинам и старостам «позволение» на переверстку податных окладов и выбирать податных сборщиков (то есть ответственных за сбор податей и налогов) «общим с гражданы согласием». Но в подобных городских советах магистрата в делах, касавшихся «всего гражданства», были вправе участвовать только гильдейские граждане (то есть представители крупных купцов, городской интеллигенции, банкиров, ремесленников и т.д.) с их старшинами и старостами, да и то лишь с правом совещательного голоса, так как чернорабочие не причисленные к регулярным (то есть полноправным горожанам) были вправе через своих старост и десятских лишь «доносить» магистрату, ходатайствуя о своих «нуждах»9.
Таким образом, отношения между магистратами и органами посадского самоуправления отличались строгой подчиненностью посадских старост и сходов органам городского управления и даже «отчужденностью» между ни-
ft .„,.„.
Кизеветтер А.А. Посадская община в России 18 столетия. М., 1903. С. 620. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. 12-20 века. М.,1998. С. 115. |
