Введение
Актуальность темы исследования. Укрепление дисциплины, искоренение коррупции из сферы государственной службы являются важным элементом административной реформы, проводимой в России. Президент России в ежегодном послании Федеральному Собранию России отметил, что «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»1. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности, является ответственность. Как справедливо отмечают многие авторы, дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих2, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к государственному служащему заметно выше, чем, например, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Однако, не смотря на это, состояние законодательства, регламентирующего привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности, отличается разобщенностью содержащихся в нем положений и недостаточным регламентированием целого ряда аспектов.
Как известно, Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3 было нормативно закреплено фактически сложившееся разделение государственной службы по видам - государственная гражданская служба (федеральная и субъектов
1 Послание Президента России Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета. 2005.26 апреля.
2 Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Гришковец A.A. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. № 3. С. 57.
3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
4
федерации), государственная военная служба, государственная правоохранительная служба. Согласно указанному закону правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность и т.д. устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (п.4 ст. 10). Соответственно, порядок привлечения государственного служащего каждого из названных видов служб к дисциплинарной ответственности регламентируется соответствующими нормативно-правовыми актами. Для государственных гражданских служащих таким нормативно-правовым актом является Федеральный закон России от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России»4, включающий в себя нормы, устанавливающие виды дисциплинарных взысканий и нормы, регулирующие порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
Содержание данных норм позволяет выделить две особенности. Во-первых, несмотря на то, что указанный нормативный правовой акт придал институту дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего больший публично-правовой характер, необходимо констатировать, что некоторые из его положений механически копируют нормы Трудового кодекса России5, заменяя термины «рабочий» на «гражданский служащий», «работодатель» - «представитель нанимателя». Так обстоит дело с нормами, определяющими понятие дисциплинарного проступка, порядка применения и снятия дисциплинарного взыскания и т.д.
Во-вторых, названный закон и принятые на его основе подзаконные нормативно-правовые акты6, регламентирующие порядок прохождения
4 Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
5 Трудовой кодекс России от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ (ред. 09 мая 2005 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч.1). Ст.З.
Указы Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих России», «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего России и ведении его личного дела», «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной
5
государственной гражданской службы, не содержат в себе ряд, на наш взгляд, важных положений, которые способствовали бы усилению роли дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе и формированию полноценного дисциплинарного законодательства.
Востребованность института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего в государственно-служебных отношениях, с одной стороны, и не отвечающая потребностям практики степень правовой регламентации рассматриваемого институтам другой стороны, предопределили актуальность объекта научного поиска и, соответственно, выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В науке уделялось достаточно много внимания содержанию и особенностям дисциплинарной ответственности государственного служащего на различных временных этапах ее развития. Так, например, Н.М. Коркунов, Н.О. Куплевасский, Н.С. Таганцев, В.П. Мельников и др. исследовали государственную службу императорской России и рассматривали, в том числе, вопросы, связанные с правами и обязанностями чиновника гражданского ведомства, видами дисциплинарных взысканий, применяемых к нему за совершение предусмотренных Уставами и другими правовыми документами деяний.
Проблемами дисциплинарной ответственности советских государственных служащих занимались такие ученые, как A.A. Абрамова, Л.И. Антонова, В.А. Воробьев, Б.И. Жерлицын, Б.И. Кожохин, Г.А. Нестерова, СВ. Передерин, Н.В. Плюхин, А.Н. Поздняков, В.Н. Скобелкин, С.С. Студеникин, B.C. Утевский, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и другие. Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что большинство из них осуществлены в советское время и основаны на нормах прежнего законодательства.
гражданской службы России и замещении должности государственной гражданской службы России» и другие.
6
Существенный вклад в изучение института государственной службы внесли такие ученые-административисты, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, A.A. Гришковец, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие. Однако, в их работах вопросы, связанные с привлечением государственного служащего к дисциплинарной ответственности, не являются предметом непосредственного изучения.
Необходимо отметить существование ряда диссертационных работ, посвященных дисциплинарной ответственности государственных служащих. Например, исследования С.А. Шушпанова «Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего», И.В. Кулешова «Служба в таможенных органах - особый вид государственной службы», В.В. Касюлина «Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел», A.B. Никифорова «Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», и ряд других. Однако эти работы посвящены преимущественно дисциплинарной ответственности тех государственных служащих, которые не являются государственными гражданскими служащими, а принадлежат к другим видам государственной службы.
Таким образом, административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности такого вида государственной службы, как государственная гражданская служба, в контексте нового законодательства не были предметом самостоятельного научного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение понятия и содержания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России, разработка предложений, направленных на оптимизацию норм, устанавливающих основание дисциплинарной ответственности, виды дисциплинарных взысканий, а также определяющих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
7
Для реализации указанной перед диссертационным исследованием цели были поставлены следующие задачи:
- проанализировать историю возникновения и развития института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
- концептуально и содержательно наполнить понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
- установить структуру (элементное наполнение) основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
- статуировать принципы, которые могут быть востребованы в качестве регуляторов дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
- изучить состояние правовой регламентации института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
- выявить особенности правоотношений, обусловленных реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
- осуществить характеристику качественно-количественных параметров индивидуальных правовых актов, принимаемых в процессе привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства о дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России.
Объект диссертационного исследования: общественные отношения, обусловленные статуированием и реализацией института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России.
8
Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; нормы, составляющие правовую основу института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; механизм реализации обозначенного института.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, философии права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (в особенности, по административному, конституционному, трудовому праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Научная позиция диссертанта формировалась под влиянием идей, нашедших отражение в трудах Ю.С. Адушкина, А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, A.A. Гришковца,, И.Ш. Килясханова, Ю.М.Козлова, С.Н.Кожевникова, А.П.Коренева, В.М.Манохина, Н.И. Матузова, Д.М. Овсянко, Б.В. Российского, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и ряда других авторов.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно - правовые акты, действующее федеральные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. В работе также использовались
9
нормативные положения правовых актов Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу.
Научная новизна исследования состоит в научном обосновании на основе действующего законодательства содержания и механизма административно-правового регулирования дисциплинарной
ответственности применительно к государственной гражданской службе. Полученные результаты являются фактически первым комплексным исследованием административно - правового регулирования дисциплинарной ответственности такой разновидности государственных служащих России, как гражданские служащие.
Проведенное исследование позволяет обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего необходимо рассматривать с двух позиций:
а) дисциплинарная ответственность как правовой институт - это совокупность материально-правовых норм, определяющих основания дисциплинарной ответственности, виды взысканий и пр. и процессуально-правовых норм, устанавливающих порядок применения уполномоченным лицом к государственному гражданскому служащему за совершенный дисциплинарный проступок предусмотренного законом дисциплинарного взыскания;
б) дисциплинарная ответственность как юридическое состояние — это правовое состояние государственного гражданского служащего, наступающее вследствие применения дисциплинарного взыскания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя.
2. Для обеспечения реализации дисциплинарной ответственности представляется необходимым:
а) в служебном контракте и должностном регламенте не только перечислять должностные обязанности, но и указывать на нормы права, в
10
соответствии с которыми данные обязанности могут быть вменены в качестве должностных государственному гражданскому служащему;
б) установить круг лиц, ответственных за составление служебного контракта и должностного регламента государственного гражданского служащего.
3. Несоблюдение предусмотренных для государственного гражданского служащего законом ограничений не может считаться основанием для применения ко всем государственным гражданским служащим дисциплинарного взыскания.
4. Предложено понятие дисциплинарного проступка, принципиально отличающееся от предусмотренного в статье 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе России».
Дисциплинарный проступок - это противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, возложенных на него законами и иными нормативно-правовыми актами, служебным контрактом и должностным регламентом, за которое уполномоченное лицо обязано применить предусмотренное законом дисциплинарное взыскание.
5. Предложена система принципов, которые могут быть использованы для обеспечения развития института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России, в соответствии с которой выделены:
а) общеправовые принципы, которые оказывают существенное влияние на институт ответственности: принцип законности, принцип равенства перед законом, принцип гуманизма;
б) принципы, присущие институту юридической ответственности в целом: принцип справедливости, принцип неотвратимости ответственности, принцип достаточного процессуального обеспечения привлечения к ответственности, принцип презумпции невиновности, принцип целесообразности наказания;
11
в) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности: принцип обязательности возбуждения производства по делу о дисциплинарном проступке, принцип соответствия дисциплинарного проступка и наказания, принцип многообразия видов дисциплинарного взыскания.
6. Предложение об установлении круга участников дисциплинарного производства и их правового статуса в рамках данного производства.
7. Предложена Модель Кодекса о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что в нем предложены положения, дополняющие учение о юридической ответственности в целом и дисциплинарной ответственности, в частности. Полученные результаты могут быть востребованы при дальнейших научных изысканиях в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в подготовленных соискателем предложениях по совершенствованию института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России. Диссертация может использоваться как источник информации при подготовке учебно-методических работ, при преподавании дисциплины «Административное право России», «Административно-процессуальное право России», а также спецкурсов по исследуемой проблеме.
Апробация и внедрение результатов исследования: Основные положения и теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, опубликованы в научных статьях, а также использованы при подготовке и проведении практических и семинарских занятий по курсу «Государственная служба в ОВД» с курсантами дневного обучения Московского университета МВД России.
12
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России и рекомендована к защите.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
13
Глава 1. Общая характеристика дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
1.1. История развития дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
Категория «ответственность» возникла еще в догосудаственный период. Однако, свое теоретическое обоснование она получила лишь к середине XIX века7. Анализ отечественного законодательства позволяет сделать вывод, что понятие «ответственность» впервые встречается в Указе
о
Петра I от 2 марта 1711 г. « О послушании всех Сенату и его Указам». Названный указ предусматривает механизм ответственности, которая является одним из элементов правового статуса Сената. Однако, нас интересует ответственность именно государственного гражданского служащего, поэтому, на наш взгляд, целесообразно определиться, когда появились такие понятия как гражданская служба и гражданский служащий. Это поможет нам определить точку отсчета и для дисциплинарной ответственности гражданских служащих.
Первое упоминание о людях, состоящих на службе, относится к XV веку. Указанная категория в то время носила название «служилых людей». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года9. Под несением службы понималось выполнение служилыми людьми (дворянами), владевшими земельными поместьями, поручений князя, царя. Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины (путные дворяне, думные бояре, думные дворяне, думные дьяки). В следующую категорию входили
Начало философского исследования категории «ответственность» связывается с именем английского философа А..Бэна и его работой «Emotions and Will» (1855). Существенный вклад в вклад в разработку концепции «ответственности» внесли также труды таких философов , как Гоббс, Локк, Юм, Кант, Гегель и др.
Полное собрание законов Российской империи. Т. IV. 1830. с. 642-643;
9 Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России XVIII-XX вв. М. 2000. с. 145.
14
стольники, конюшенные, стряпчие, постельники и др., так называемые, чины московские. Далее шли чины уездные, которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска).
Термин «служилые люди» вышел из обращения после реформ Петра 1, результатом которых стала организация регулярной армии и профессионального чиновничества. Вышедший 24 января 1722 года закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины...»10 устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую, придворную. В соответствии с «Табелью о рангах...», обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником, то есть «служащий государю и жалованный чином». Также благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности. Таким образом, моментом зарождения государственной гражданской службы стоит считать именно Петровский «Табель о рангах...», который установил самостоятельность такой разновидности государственной службы, как гражданская, наряду с воинской и придворной службами.
Нарушение чиновниками служебного долга влекло ответственность. Необходимо заметить, что долгое время существовало полное отождествление дисциплинарной ответственности с другими видами юридической ответственности, особенно уголовной. Да и само понятие основания дисциплинарной ответственности должностного
(дисциплинарного) проступка возникло благодаря развитию системы уголовного права, а именно институту должностных преступлений.
Екатерина II в «Уставе благочестия» от 8 апреля 1782 года определила ряд составов правонарушений: злоупотребление должностью, упущение
Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г. Маньков.-М.: Юридическая литература, 1986.- с. 246.
15
должности, неисполнение должности. Однако признаки данных составов больше подходили для дисциплинарного (должностного проступка), нежели на должностное преступление, но, тем не менее, указанные правонарушения являлись преступлениями, поскольку их совершение преследовалось уголовным наказанием.
За период с XVII-начало XIX вв. было принято много юридически значимых документов, которые определяли права, обязанности, требования к нравственным и профессиональным качествам государственного служащего гражданского ведомства, содержали в себе те или иные виды наказаний, применяемых за нарушение указанных требований или неисполнения обязанностей.
Основным документом, который составлял правовую основу деятельности служащих гражданского ведомства до 1832 года, был Устав о службе по определению от Правительства.11 В служащем гражданского ведомства, согласно данному уставу, ценились ответственное отношение к обязанностям, способность своевременно, грамотно и точно выполнять должностные поручения. «Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, -указывалось в Уставе-... Не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и не прилежность к порученному долгу почтуться наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением».12
В 1832 году указанный Устав был включен в документ, который систематизировал законодательство о гражданской службе, а именно в «Свод уставов о службе гражданской».13 Весьма значительный по объему, он содержал в себе обстоятельный по содержанию нормативно-правовой акт,
11 Собрание законодательства Российской Империи. Т 3 . кн. 1. М., 1910. с. 123-128
12 Устав о службе по определению от Правительства \\СЗРИ. Т. 3 кн. 1. М., 1910. с. 124
13 См.: Свод законов Российской империи. Книга первая, т.Ш.-Спб., 1876. -с. 145.
16
регламентирующий деятельность российского корпуса чиновников. Им были установлены требования к деловым и нравственным качествам гражданского служащего, его обязанности, права, ответственность. Так, например, среди качеств, необходимых служащему для успешного выполнения служебного долга в Уставе указывались «здравый рассудок», «добрая воля в отправлении поручений», «верность службе», «человеколюбие», «усердие к общему добру», «радение в должности», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». За «медленность и нерадение» по службе были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Строгие выговоры объявлялись служащим за просрочку в выполнении заданий вышестоящих должностных лиц, необоснованное нарушение сроков предоставления отчетов или срочных донесений. Несвоевременная доставка справок и ответов с мест, затяжка в их составлении наказывались выговором. По уставу взыскания на чиновников налагались либо непосредственным начальством (замечания и, как правило, выговор), либо тем начальством, от которого зависело определение служащего на должность (вычет из жалованья, денежное взыскание, арест, перемещение с высшей должности на низшую, отстранение от должности); от начальства же зависело и предание суду. Все иные взыскания могли налагаться не иначе как по суду.
Из указанного выше возможно сделать вывод о том, что в императорской России существовало большое количество документов, определяющих обязанности, требования к гражданскому служащему, виды взысканий за их неисполнение. Именно поэтому, во второй половине 40-х гг. XIX в. Правительство с целью упорядочения дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, а также с целью разграничения должностных проступков и преступлений приняло документ под названием Уложение о наказаниях Уголовных и исправительных.14 Данный документ вступил в силу и действовал с рядом внесенных изменений с мая 1986 года вплоть до
14 Законодательство Х-ХХ вв. в 9 т. М., 1985. т.6., Законодательство 1 пол. XIX в. с. 65.
17
Октябрьской революции. В новом Уложении за проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие наказания и взыскания: исключение из службы, отрешение от должности, вычет из времени службы, удаление от должности, перемещение с высшей должности на низшую, выговор более менее строгий с внесением онаго в послужной список, вычет из жалования, выговор более менее строгий без внесения в послужной список, замечание более менее строгое.15 Необходимо отметить, что Уложение не просто давало перечень наказаний и взысканий, но и определяло характер правовых последствий, обусловленных их применением. Так, например, исключенный из службы лишался права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избранным; отрешенный от должности лишался права в течение 3-х лет со дня отрешения поступать снова на государственную службу и т.д. Кроме этого, Уложение указывало и на субъектов применения наказания: в случаях, когда взыскание не вносилось в послужной список, наказание могло быть применено не только по суду, но и по распоряжению непосредственного начальника; вычеты же из жалования, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности определялся по распоряжению того начальства, от которого зависело назначение на должность, занимаемой виновным; все прочие наказания и взыскания налагаются не иначе как по суду. Однако, Уставом о службе гражданской от 1857 ст. 788-789 было провозглашено, что «чиновники, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению..." Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал "волчий билет" и лишался права на пенсию. Статья 789 устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни
15 Глава 2, отделение 3 ст. 65 «Уложения о наказаниях ...». |
