Введение:
В настоящей диссертации исследуются проблемы, связанные с предупреждением налоговых правонарушений и преступлений при осуществлении надзорной деятельности органами прокуратуры.
Актуальность исследования. В условиях укрепления финансово-экономического потенциала страны важнейшей задачей является пополнение всех уровней бюджета за счет своевременного сбора налоговых платежей, предусмотренных действующим законодательством. Недопоступление налогов в конечном итоге приводит к задержке выплаты заработной платы, пенсий, недофинансированию предприятий, организаций, различных государственных программ, усиливает социальную напряженность в обществе. Налоги - это основной источник доходов государства. Однако указанная задача решается не эффективно: растет задолженность.
Отчетные данные МНС России свидетельствуют о том, что рост задолженности по налогам и сборам в федеральный бюджет ежегодно увеличивается, причем в основном за счет роста отсроченных платежей, платежей, по которым наложен арест на имущество должников, а также за счет "зависания" налоговых платежей в коммерческих банках. Общая задолженность по налоговым платежам в консолидированный бюджет (недоимка) составляла на 01.01.2002 г. 474,9 млрд. руб. На 01.07.03г. она увеличилась до 498,8 млрд. руб.1 Как и в прошлые годы, практически вся она (свыше 95%) складывается из непоступлений по НДС, налогу на прибыль и акцизам. Кроме того, задолженность по пеням и налоговым санкциям составляет свыше 565 млрд. руб.2 При этом необходимо учитывать, что развитие и существование 80 из 89 субъектов Российской Федерации в значительной мере зависят от поступлений в виде дотаций, субвенций, трансфертов и других перечислений из федерального бюджета.
На положение дел в налоговой сфере значительное влияние оказывают такие факторы, как несовершенство и противоречивость действующего законодательства, регулирующего порядок налогообложения и предоставления льгот, а также привлечения нарушителей к ответственности; недостаточность анализа судебно - следственной практики в связи с незначительным количеством уголовных дел данной категории, направляемых в суд; противоречивость решений, принимаемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по искам юридических и физических лиц к налоговым органам; непродуманность, законодательная неурегулированность системы деятельности контролирующих и правоохранительных органов в данной сфере, и как следствие этого- отсутствие
1 Отчеты МНС России о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации по состоянию на 01.01.02 ( раздел 1) и 01.07.03 (разд. 1).
2 Отчет МНС России о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации по состоянию на 01.01.02, раздел 1.
должного взаимодействия между ними; правовой нигилизм органов местного самоуправления, проявляемый ими как при нормотворчестве, так и при исполнении налогового законодательства.
В сложившейся ситуации на органах прокуратуры лежит большая ответственность. Обладая определенными властными полномочиями, прокуратура может в значительной степени влиять на процессы, происходящие в сфере налогообложения, прежде всего, предупреждать налоговые правонарушения.
Между тем, вопросам предупреждения преступлений, а особенно правонарушений средствами прокурорского надзора, в научной литературе, посвященной теории прокурорского надзора, уделяется недостаточно внимания.3 Нет ни монографических разработок, ни диссертационных исследований.
Автор разделяет точку зрения ученых и практиков, относящих прокуратуру к важнейшему звену правоохраны, которой изначально присуща функция предупреждения преступлений и которая является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства, и в частности, в сфере экономики, а так же о том, что научные изыскания по проблемам предупреждения правонарушений по отдельным направлениям надзора, и в частности, налоговых правонарушений и преступлений явно недостаточны.4
В связи с этим в диссертационном исследовании, на основе анализа действующего законодательства, изучения практики и работы правоохранительных и контролирующих органов, делается попытка выработки мер по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений.
Бесспорно, что преступление в общепринятом смысле является разновидностью правонарушения. Для более полного исследования автором избрана форма изложения материала, при которой условно разделены два понятия - налоговые правонарушения и налоговые преступления.
Все вышесказанное предопределило выбор темы как наиболее актуальной в создавшихся экономических условиях, предполагающих совершенствование налогового законодательства и необходимость усиления борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями. г
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения и анализа действующего законодательства, теоретических положений, сложившейся
3 Российский прокурорский надзор. Учебник для вузов под ред. Сухарева А.Я. Норма-М. М. 2002; Покурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Винокурова Ю.Е. Изд. МНЭПУ. М.2000 Е.Ф. Беркович. Прокурорский надзор за исполнением законов. «Экспертное бюро-М».М.1998; Рохлин В.И., Дворянский A.M. Прокурорский надзор. Санкт-Петербург. 2000. Изд. Михайлова В.А.;Прокурорский надзор. Учебник под ред. В.Б. Ястребова. М. 2001; Прокурорский надзор в Российской Федерации (схемы, комментарии). М.Юриспруденция.2000; Прокурорский надзор в Российской Федерации. Уч. пособие под ред. Г.Л.Химичевой. М.Книжный мир.2001; Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов под ред. В.И. Баскова, Б.В. Коробейникова. М. Зерцало-М и др.
4 Настольная книга прокурора под ред. СИ. Герасимова.М.»Экслит».2002 С. 812
правоприменительной практики в сфере налогообложения, разработать совокупность теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности органов прокуратуры по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений.
Достижение данной цели связано с решением следующих задач:
-показать зависимость экономики страны от поступления налогов во все уровни бюджетов;
-проанализировать действующее законодательство и определить основные направления по его изменению и дополнению в целях повышения эффективности мер воздействия на недобросовестных налогоплательщиков и возможности привлечения их к ответственности;
-исследовать понятие налогового правонарушения и определить признаки, отличающие его от налогового преступления;
-изучить проблемы, возникающие в практике работы контролирующих и правоохранительных органов при выявлении, пресечении и предупреждении налоговых правонарушений и преступлений;
-обозначить причины налоговых правонарушений и преступлений, а также условия, способствующие их совершению;
-определить понятие предупреждения налоговых правонарушений и преступлений;
-разработать комплекс мер по совершенствованию деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением налогового законодательства и предупреждению налоговых правонарушений и преступлений.
Объектом исследования явились общие закономерности, влияющие на правоотношения, складывающиеся в сфере налогообложения и процессы, связанные с профилактической деятельностью органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением налогового законодательства.
Предметом диссертационного исследования является деятельность органов прокуратуры при реализации установленных законом полномочий по предупреждению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений.
Методология и методика исследования заключается в изучении основных факторов, влияющих на состояние борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями; в приведении теоретических обоснований по вопросам совершенствования действующего законодательства и организации деятельности контролирующих и правоохранительных органов в сфере налогообложения.
При исследовании использовались методы исторического, нормативного, сравнительно-правового анализа, диалектического познания, системный и логический подходы.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды
следующих авторов: Александрова И.В. Алексеева А.И., Амалко Т.А., Баскова
В.И., Бембетова А.П., Берковича Е.Ф., Бойкова О.,Бурлакова В.Н., Викторова И.С.
* Винокурова Ю.Е. Гаухмана Л.Д., Герасимова СИ., Горелова А., Грачева Е.Ю.,
Дикановой Т.А., Клейменова А., Князева В.Г., Коробейникова Б.В., Кривовой И.С. Кудрявцева В.Н., Курганова СИ., Куфакова Н.А., Кучерова И.И., Ларичева В.Д., Ларькова А.Н., Максимова СВ., Милюкова С.Ф., Мудрых В.В., Ногиной О.А., Орешкина И.А., Пастухова И.Н., Пепеляева С.Г., Проваленко О.М., Пушкаревой В.М., Решетняка Н.С, Рохлина В.И., Соловьева И., Сухарева А.Я., Тупанчески Н.Р., Черника Д.Г., Яни П.С. и др.
Эмпирической базой исследования являются результаты изучения актов прокурорского реагирования, материалов проверок, проведенных управлением по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства Генеральной прокуратуры РФ за период с 1997 по 2003г; аналитических документов, подготовленных управлением после проведенных обобщений, а также ежегодных докладных записок прокуроров субъектов РФ за тот же период. Автором выборочно проанализированы справки, докладные записки, обобщающие материалы, бюллетени, документы прокурорского реагирования по целевым проверкам исполнения налогового законодательства, проведенным прокурорами субъектов РФ (всего свыше 75 регионов за период с 1997 по 2003г.); изучено более 200 уголовных дел о налоговых преступлениях, расследованных ФСНП РФ и ее структурными подразделениями; проанализированы ежегодные аналитические справки МНС РФ за 1997-2002г., статистическая отчетность органов прокуратуры, налоговых органов и органов ФСНП за тот же период, отчеты ГУФК Минфина РФ за 1998-2001г.; проанкетировано 176 прокуроров городов (районов).
Кроме того, автор использовал свой опыт работы в качестве старшего прокурора организационно-методического отдела управления по надзору за исполнением налогового законодательства Генеральной прокуратуры РФ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем, связанных с применением положений действующего налогового, административного, бюджетного, уголовного, процессуального законодательства, определяющего основы правоотношений в области налогообложения с позиций деятельности органов прокуратуры по выявлению и предупреждению налоговых правонарушений на ранней стадии с целью недопущения их перерастания в налоговые преступления.
С учетом возникающих в правоприменительной практике проблем, предложен кардинально новый концептуальный подход по изменению действующего законодательства, а также совершенствованию деятельности контролирующих органов, в том числе путем изменения структуры налоговых органов.
Определена роль органов прокуратуры по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений, внесены предложения о необходимости изменения Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части постановки задач по предупреждению правонарушений и преступлений.
С учетом особенностей надзора даны конкретные рекомендации по его организации и осуществлению. Разработаны отдельные частные методики
надзорной деятельности, а также система мер по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Надзор за исполнением налогового законодательства - самостоятельное направление прокурорского надзора, предметом которого является исполнение налогового законодательства, действующего на территории РФ, налоговыми органами, органами Федерального казначейства, банками и другими кредитными организациями, органами МВД, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами, а также представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам налогообложения.
2. Кроме того, в предмет прокурорского надзора входит круг правоотношений, определяющих обязанности налогоплательщиков и устанавливающих ответственность за уклонение от уплаты налоговых платежей. Неуплата обязательных платежей, рассматриваемая как неисполнение конституционной обязанности и действующего законодательства, негативно отражается на состоянии доходной части бюджета, причиняет ущерб государственным экономическим интересам.
3. В силу установленных законом отличий налогового преступления от правонарушения лишь повышенным размером неуплаченной суммы налога и наличием вины в форме прямого умысла, предупреждение налоговых преступлений должно начинаться с профилактики налоговых правонарушений с целью недопущения тяжких последствий в виде убытков для государственной казны. .
4. Предупреждение налоговых правонарушений и преступлений — это научно обоснованная, . структурно продуманная, комплексная система общегосударственных экономических, политических, социальных, правовых мер, а также специальных и индивидуальных мер, применяемых контролирующими и правоохранительными органами с целью устранения причин налоговых правонарушений и преступлений; условий, способствующих их совершению; выявления нарушений бухгалтерского и налогового учета, норм налогового, административного и уголовного законодательства; воздействия на налогоплательщиков, порождающего у них понимание необходимости уплаты налогов и сборов, а также предотвращения правонарушений и преступлений в сфере налогообложения.
5. Несовершенство законодательства - одна из основных причин налоговой деликтности, в связи с чем предлагаются следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:
изменить положения ст. 45 НК РФ в части определения обязанности по уплате налогов исполненной не с момента направления налогоплательщиком
платежного поручения в банк, а с момента поступления перечисленных платежей в бюджет;
внести изменения в законодательство, разрешающее юридическим лицам иметь неограниченное число расчетных счетов в любых банках и перечисление налоговых средств в федеральный бюджет через коммерческие банки, предоставив такое право только Центробанку и Сбербанку России;
отнести к субъектам налоговых правонарушений непосредственных участников налоговых правоотношений (налогоплательщиков и налоговых агентов), выделить остальных лиц, указанных в НК РФ (свидетелей, экспертов, организации, обязанные представлять определенные сведения в налоговые органы), из числа субъектов налоговых правонарушений, предусмотрев их ответственность в отдельной главе НК РФ за нарушение процессуальных требований закона;
предлагается новая формулировка ч.З ст. 32 НК РФ, предусматривающая обязанность налоговых органов при выявлении суммы неуплаченных налогов и сборов, достаточной для привлечения виновных к уголовной ответственности, привлекать к дальнейшему проведению проверки, до ее окончания, представителей органов милиции;
с целью предупреждения фактов укрытия от учета материалов, являющихся основанием для возбуждения уголовного дела, предложено внести в инструкции о взаимодействии налоговых органов и органов милиции положение об обязанности контролирующих органов сообщать прокурору обо всех материалах, переданных в органы милиции в порядке ст. 145 УПК РФ;
сосредоточить в специальной главе НК РФ нормы, предусматривающие все виды ответственности за нарушения налогового законодательства, причем сделать это следует по нарастающей, начиная с самых мелких правонарушений и санкций за них и, заканчивая наиболее тяжкими формами уклонения, относящимся к преступлениям, за которые должны быть предусмотрены достаточно высокие санкции, заставляющие налогоплательщиков соизмерять последствия привлечения к уголовной ответственности с получаемой выгодой в результате уклонения от уплаты налогов;
увеличить число статей, предусматривающих уголовную ответственность за налоговые преступления, детализировать их более четким описанием диспозиции, конкретизировать способы совершения уклонения, обозначить субъектов преступления;
конкретизировать ст. 29 АПК РФ, формулировка которой в действующей редакции не позволяет однозначно определить подсудность споров о правомерности нормативных актов о налогах и сборах;
привести в соответствие со ст. 192 АПК РФ и ст. 251 ГПК РФ Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с разночтением формулировок заявлений, с которыми прокурор может обращаться в суд о признании акта недействующим или недействительным;
внести дополнения в АПК РФ, предусматривающие право прокуроров на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, в том числе и о взыскании обязательных платежей и штрафных санкций;
внести в УПК РФ норму, которая целиком касалась бы вопроса рассмотрения иска, заявленного по уголовному делу с момента его предъявления и до разрешения. По аналогии со ст. 27 УПК РФ в нее должны быть включены пункты, ограничивающие право судов на рассмотрение гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного преступлением, если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда, суда общей юрисдикции по тому же предмету и по тем же основаниям.
6. В сопоставлении с административной налоговая ответственность представляет собой самостоятельный вид ответственности в силу различия процедуры привлечения виновных; субъектов налогового и административного правонарушения; круга органов, полномочных составлять первоначальные материалы и привлекать к ответственности; процесса доказывания вины правонарушителей; санкций, установленных административным и налоговым законодательством и порядком их применения.
В целях предупреждения возможных нарушений, прокурор обязан выявлять случаи неисполнения законодательства и требовать от контролирующих и правоохранительных органов привлечения за совершенное правонарушение налогоплательщика, согласно НК РФ - к налоговой ответственности, а руководителя организации одновременно с этим — к административной '** ответственности.
7. Реформирование налоговых органов - одно из средств повышения эффективности системы контроля за состоянием дел в сфере налогообложения. Необходимо установить самостоятельность МНС РФ, делегировать налоговым органам часть правоохранительных функций. Объединить под единым руководством подразделения налоговой службы, осуществляющие непосредственный налоговый контроль и подразделения оперативного сопровождения и дознания.
8. Необходимость отнесения на законодательном уровне профилактики правонарушений и преступлений органами прокуратуры к числу обязательных и самостоятельных направлений ее деятельности. Целесообразно внести в раздел «общие положения» Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» дополнения, конкретизирующие задачи органов прокуратуры по предупреждению правонарушений и преступлений. В раздел, посвященный прокурорскому надзору, ввести самостоятельную главу, определяющую функции и полномочия прокуроров в этой части.
9. Предлагается разработанная система предупреждения налоговых правонарушений и преступлений средствами прокурорского надзора путем:
оказания влияния на устранение причин, порождающих налоговые правонарушения и преступления;
организации работы прокурора по предупреждению данных правонарушений;
предупреждения нарушений при принятии нормативных правовых актов о налогах и сборах;
предупреждения нарушений при исполнении законодательства налоговыми органами;
предупреждения налоговых правонарушений банками и другими кредитными организациями;
взаимодействия с контролирующими и другими правоохранительными органами;
осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия;
использования СМИ и осуществлением иной публичной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные теоретические положения и выводы диссертационного исследования развивают и дополняют научные знания по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений.
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, затрагивающего сферу налоговых правоотношений; в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением налогового законодательства; в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации, а также студентов высших учебных заведений Генеральной прокуратуры РФ.
Апробация результатов исследования осуществлена автором в восьми публикациях: четырех научных статьях, методических рекомендациях для прокуроров субъектов РФ, лекции и двух методических материалах к семинарам. Результаты исследования используются в учебном процессе по повышению квалификации руководящих кадров органов прокуратуры при чтении лекций, на семинарских и практических занятиях, при проведении деловых игр с прокурорами городов, районов, начальниками отделов и управлений, а также заместителей прокуроров субъектов РФ, на специализированных потоках по надзору за исполнением налогового законодательства, при проведении выездных занятий в прокуратурах субъектов РФ.
Теоретические положения, касающиеся предупреждения нарушений в сфере налогообложения, являются предметом обсуждения на постоянно проводимых семинарах руководителей налоговых органов г. Москвы, используются при проведении лекций главным бухгалтерам и руководителям коммерческих и некоммерческих организаций.
10
ГЛАВА 1. Налоговая политика как один из способов регулирования экономики.
§1. Историческая справка о налогах и налоговой системе.
Представляется, что рассмотрение вопросов о предупреждении налоговых правонарушений и преступлений возможно лишь после осмысления их природы и причин, способствующих росту указанной категории противоправных деяний. Для того, чтобы глубже понять процессы, происходящие в системе налогообложения, действующие при этом механизмы, которые оказывают влияние на развитие экономики страны, социальные отношения в обществе, следует обратиться к истокам и особенностям возникновения и развития налоговой системы в России, совершив небольшой экскурс в историю и провести определенные аналогии с системой налогообложения, действующей в настоящее время.
Налоги выполняют в любом государстве различные функции. Они являются экономическими, политическими и социальными рычагами в обществе. Но все же главной остается финансовая функция налогов, как основная форма доходов государства.
Налоги возникли вместе с первыми общественными потребностями и имели различные проявления, например, в виде жертвоприношений, которые по сути являлись принудительной выплатой или сбором. Интересна мысль, высказанная в Пятикнижии Моисея: «...и всякая десятина на земле из семени земли и из плодов дерева принадлежит Господу», т.е. как бы изначально устанавливалась ставка отчислений в виде 10%.5 С развитием государства развивались и налоговые системы. Устанавливалась обязанность отчислений определенной доли полученных доходов для содержания армии, укрепления городов, государств, строительства и др. В период ведения военных действий победители вводили различные повинности, коммунальные (местные) налоги, обязывали выплачивать дань, требовали выплаты контрибуции.
С древних времен известны как прямые налоги (подушная подать, поземельный налог, различные пошлины), так и косвенные (налог с оборота работорговцев, налог на освобождение рабов и т.д.). Однако следует отметить, что обилие налогов не приводило к финансовому процветанию отдельных государств. Способствуя на определенных этапах развитию и расширению хозяйства, товарно-денежных отношений, чрезмерное налоговое бремя в последствии приводило к сокращению налоговой базы и финансово-экономическим кризисам.
В истории налогообложения отмечаются определенные закономерности. Так, периодическое постепенное разрастание числа налоговых платежей и податей, как правило, заканчивается налоговой реформой с целью упрощения податной системы, сокращения общего числа налогов и упорядочению государственных расходов и
5 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред.Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998 стр.5; Староверова О.В.Налоговое право. М.Закон и право.Юнити.2001.стр.20
11
доходов. Увеличение доли прямых налогов в конечном счете приводит к росту косвенного обложения.6
Развитие налоговой системы в России имеет свои особенности. Она складывалась постепенно, примерно с конца IX в., когда основным источником доходов княжеской казны была дань, по своей сути являвшаяся прямым налогом. Уже в тот период существовало и косвенное налогообложение в форме торговых и судебных пошлин. Период раздробленности Руси (X в.) характерен сбором податей, причем, часть из них собиралась в виде денег. Позднее (в Х11-Х1У веках) - в виде единицы измерения всякого имущества становится «соха», причем эта подать взималась как подворный, поземельный и промысловый налог. Каждое княжество в этот период имело свою налоговую систему. Возникновение с ХУ в. местных органов управления повлекло дополнительное обложение - систему кормлений для содержания наместников. Весь этот период характеризуется отсутствием единой финансовой и налоговой политики России.
Государство в период ведения военных действий, требующих больших расходов, пыталось поправить свои финансы за счет введения новых налогов, увеличения ставок действующих налогов, при этом не всегда учитывались возможности населения уплачивать их. Это нередко приводило к социальным взрывам. В качестве примера можно привести введенный в 40-ых годах ХУ11 в. «соляной налог», явившийся причиной «соляных бунтов» в России, заставивших правительство отменить его.
По мере возникновения и возрастания потребностей казны имело место увеличение количества налогов, при этом их объем не увязывался с реальным ( экономическим положением страны, так как до создания в 1655г. Счетного приказа
было достаточно проблематично точно определить бюджет государства. Уже в тот период стала очевидной роль налогов в пополнении государственной казны. Так, проведенные подсчеты и анализ деятельности приказов позволили определить в 1680г., что 44% доходов государства составляют прямые налоги, 53,3% - косвенные и лишь 2,7%- чрезвычайные сборы и прочие доходы.7
Целенаправленная деятельность по созданию финансовой системы, влияющей на подъем экономики, производительных сил в стране и укрепления финансового положения государства связана с глубокими преобразованиями в России, проводимыми Петром 1. Нововведения, проводимые им, и направленные на подъем промышленных производств путем создания сети заводов, мануфактур, развития металлургии, горнозаводской промышленности, судостроения, суконного дела и др. требовали больших расходов. Стало необходимостью привлечение и содержание большого числа рабочих, развитие торговли, рынков сбыта и как следствие -строительство новых транспортных путей сообщения, как железнодорожных так и водных.
Все эти меры, предполагавшие огромные прибыли в будущем, требовали немедленного привлечения крупных финансовых средств. При этом Россия постоянно
6 Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России. Учебник. М. Изд. БЕК.2001.стр.39
7 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред.Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998 стр.11
12
находилась в состоянии войны, что также требовало немалых затрат. В таких условиях изменение порядка налогообложения явилось неотъемлемой частью проводимых государственных реформ. Эти изменения коснулись 3-х основных направлений: введения новых налогов и сборов; изменения системы налогообложения; реорганизации управления финансами и системы сбора налогов.
Прежде всего была учреждена особая должность- прибыльщиков, в обязанности которых входило изобретение новых доходов для государства. Совершенно ясно, что без привлечения дополнительных средств решить проблемы, поставленные перед государством, было невозможно. Одним из способов принудительного внутреннего инвестирования государственной казны является введение новых налогов и сборов. В период проведения реформ Петра 1 их было введено множество- гербовый сбор, подушный сбор с извозчиков, сборы с доходов от найма, налоги с постоялых дворов, печей, плавных судов, арбузов, орехов, продажи съестного, церковных верований, пошлина на усы и бороды и т.д. Причем ставка последней пошлины была дифференцированной в зависимости от занимаемого социального положения людей, а также от места их проживания. Освобождались от этой пошлины жители Сибири.
Но только введение новых налогов не могло покрыть все потребности государства, необходимо было продумать такую систему взимания налогов, чтобы она дала максимальный прирост средств при минимальных затратах. И такой способ был найден.
Известно, что с конца ХУПв. единицей налогообложения был двор. При этом сразу возник способ уклонения от уплаты налогов- родственники и соседи ( огораживали свои земли единым плетнем. В качестве реформы налогообложения
Петром 1 была установлена подушная подать и с 1718г. проведена подушная перепись населения, что безусловно способствовало увеличению поступления налоговых средств в государственную казну.
Было реорганизовано и управление финансами. Вместо многочисленных приказов, ведавших доходами и расходами, допускавших немало злоупотреблений и деятельность которых слабо контролировалась, были учреждены камер-коллегия и штате- коллегия, в обязанности которых входил надзор за взиманием налогов.
В результате проведенных реформ доходы государства постоянно росли. В 1710 г. они составляли 3,1 млн. руб., в 1722г.- 7,8 млн. руб., в 1725-свыше 10 млн. руб. Во второй половине царствования Петра1 Российское государство, несмотря на огромные издержки, обходилось собственными доходами и «не сделало ни копейки долгу».8
Дальнейшее реформирование налогообложения проводилось и Екатериной 11, которая продолжила курс Петра 1 на усиление местного самоуправления, а также на дифференцированный подход в сборе налогов, в том числе и с купечества. Принятыми мерами и приобретением в ходе успешных войн новых земель, доходы государства за 30 лет увеличились с 16,5 млн. руб. в 1763г. до 68,5 млн. руб. - в 1796 г.
8 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред. Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998 стр.13; Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России. Учебник. М. Изд. БЕК. (it 2001. Стр. 40-41; История финансового законодательства России под ред. И.В. Рукавишникова. М.- Ростов
на Дону. Изд. Центр «Март» 2003. Стр. 22-24.
13
Обращает на себя внимание тот факт, что доходы государства от прямых налогов составляли лишь треть всех доходов, косвенные налоги- свыше 40%, причем почти половину этой суммы приносили питейные налоги.9
В ХУ111 в. складывается единая финансовая и налоговая политика, начатая при Петре 1. Громоздкая и дорогостоящая налоговая система была заменена относительно простой системой подушного обложения. Однако, за время правления Екатерины 11 значительно увеличилась расходная часть государственного бюджета на содержание армии, постепенно разрастающегося штата государственного аппарата, и в 1-ом десятилетии XIX в. бюджет исполнялся с дефицитом, что привело к необходимости экономических преобразований в России.
Финансовые реформы начала XIX в. связаны с именем выдающегося ученого М.М. Сперанского в период царствования Александра 1. В разработанном им «Плане финансов» были классифицированы по видам и основаниям государственные доходы и расходы, что должно было решить основную проблему — устранить несоразмерность расходов и доходов. Предложения Сперанского по жесткому сокращению государственных расходов были учтены в бюджетной росписи 1810 г., однако нормы расходов фактически были превышены, бюджет вновь исполнялся с дефицитом.
Ряд реформ, проведенных во 2-ой половине XIX в. также был направлен на упорядочение системы учета расходов и доходов, ужесточения контроля за расходованием государственных средств. Однако, военные расходы требовали дополнительных доходов, которые пополнялись за счет внутренних и внешних займов, и в конечном итоге вновь приводили к росту расходных статей бюджета по к оплате процентов по государственным долгам.
Вводились новые налоги, такие, как поземельный налог (1875г); налог с недвижимого имущества (1863 г) вместо подушной подати с мещан; дополнительные сборы к промысловому налогу (1885 г); «питейный сбор» и винный откуп, которые в 1863 г были заменены акцизным сбором. Все это позволило стабилизировать экономику.10
Финансовое положение России перед началом 1-ой мировой войны было достаточно устойчивым, доходы превышали расходы. Одной из наиболее крупных статей был доход от казенной винной монополии, который составлял почти треть всех доходов государства. С началом войны положение резко ухудшилось, выросла бумажно-денежная эмиссия. Повышение налогов не могло спасти ситуацию, промышленность и сельское хозяйство разваливались, росли внешний и внутренний займы. Уплачивать установленные налоги уже никто не мог. Как выход из положения использовалась практически не контролируемая эмиссия денег, которые фактически обесценились. Таким положение оставалось до введения новой экономической политики, при которой были пересмотрены существовавшие на тот период формы собственности, сняты запреты на торговлю, местный кустарный промысел. Были
9 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред. Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998 стр.19
10 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред. Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998; История финансового законодательства России под ред. И.В. Рукавишникова. М.- Ростов на Дону. Изд. Центр «Март» 2003. Стр. 22-33
14
разработаны новые системы займов, кредитных операций, налогов, при этом финансовая система во многом отталкивалась от налоговой системы у дореволюционной России. Существенным фактором роста доходов бюджета в тот
период являлись прямые налоги, составлявшие в 1922-23 г.г. 43% всех бюджетных поступлений, которые к 1926 г. достигли 82%.п Стремясь получить за короткий период возможно больше средств, государство установило прогрессивно возраставшее поимущественное обложение. В результате всякое слияние капиталов- создание товариществ, акционерных обществ вело к удвоению и утроению налогообложения. Непродуманный подход к налогообложению приводил к обратным, вместо ожидаемых, результатам. Предприниматели приспосабливаясь, находили пути быстрой наживы, спекуляции. Все это препятствовало любому накоплению капитала, действительные доходы скрывались.
В дальнейшем Россия, в отличие от большинства стран, пошла по пути отказа от взимания налогов, используя административные методы изъятия части прибыли предприятий, полной централизации доходов и перераспределения денежных средств. Последующие события конца 80—90х годов, приведшие к необходимости проведения широкомасштабных государственных реформ, потребовали иного подхода к формированию доходной части бюджета, что заставило Россию по новому взглянуть на необходимость развития системы налогообложения.
Исторический опыт еще раз доказывает, что добиться положительных результатов с целью поднятия престижа государства, роста его экономического могущества можно только путем проведения продуманной системы мер сразу во всех главных сферах - политической и хозяйственной деятельности, основных отраслях промышленности, финансов, налогообложения, системы контроля, надзора и принуждения. При этом все должно быть подчинено единой цели, учитываться многие факторы и один из них- социальный, являющийся серьезным рычагом в достижении тех задач, которые поставлены перед реформаторами.
Следует учитывать уроки истории, дающие немало примеров того, что как только государство переходит границу социальной справедливости и не учитывает человеческий фактор, вместо ожидаемого результата чаще всего получается обратный. При попытке покрыть расходы государства только путем установления непомерного числа новых налогов и сборов или увеличения их ставок, всегда найдется множество, в том числе и законных, способов ухода от их уплаты.
§ 2. Влияние налоговой политики на экономическую основу страны.
Рассматривая этот вопрос, неизбежно приходится обращаться к экономическим категориям и понятиям, так как налоги являются их неотъемлемой частью.
Финансы - это часть экономических отношений, которые проявляются через деньги и формируются в процессе образования и использования денежных средств.
(V " Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред. Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М.
«Финансы» «Юнити». 1998Там же стр. 28
15
Налоги представляют собой обязательные, индивидуально безвозмездные платежи, взимаемые государством с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.12 То есть налоговые платежи, поступающие в государственную казну, являются элементом (частью) финансов, а значит- экономических отношений в стране.
Основные принципы налогообложения были разработаны еще Д. Рикардо и А. Смитом. Это определенность в понимании налога; эффективность (учет доходов за минусом расходов на осуществление налогового контроля); справедливость - строгая равномерность распределения бремени налогов между всеми налогоплательщиками. К современным принципам можно отнести также запрет на введение налога без закона; запрет двойного налогообложения; запрет налогообложения факторов производства, в соответствии с чем облагается налогом капитал, выводимый из производства и не облагается прямыми налогами минимум дохода (так называемый прожиточный минимум); запрет на необоснованную налоговую дискриминацию.13
Если сравнить функции финансов и налогов, то можно увидеть, что они во многом совпадают: во первых, это регулирующая функция, предусматривающая принципы распределения и перераспределения бюджетных средств. К ней следует отнести функцию, стимулирующую производство и спрос, когда для предприятий устанавливаются специальные нормативы, определяется ценовая политика. Для достижения поставленной цели, например, развития определенной отрасли хозяйства, одновременно должен решаться вопрос и о стимулирующей роли налогов путем снижения ставок, предоставления льгот и т.п. В противном случае роста производства в данной отрасли не произойдет в связи с тем, что предприниматель будет развивать производство лишь до тех пределов, пока это ему выгодно. Если же практически вся полученная прибыль отбирается в виде налогов, смысл стимулирующей функции финансов пропадает. Данная закономерность в развитии экономических отношений получила свое отражение в бюджетной концепции А. Лэффера в 70-80-е годы. По его мнению, рост налогового бремени может приводить к увеличению государственных доходов только до какого-то предела, пока не начнет сокращаться облагаемая налогом часть национального производства. Когда этот предел будет превышен, рост налоговой ставки приведет не к увеличению, а к сокращению доходов бюджета (в теории это так называемая кривая Лэффера). Задачу оживления деловой активности в этом случае можно решать только путем снижения налогового гнета.
В определенных случаях налоги, также как и финансы выполняют и сдерживающую функцию. Так, с целью сдержать практически неконтролируемый процесс ввоза из-за границы в Россию и продажу различной, в том числе
12НКРФст.8ч.1
13 Кашин В.А. Бобоев М.Р. О совершенствовании налоговой системы Российской Федерации. Налоговый вестник. №12.2002. стр. 14-20
14 Основы налоговой системы. Уч. пособие для вузов под ред. Черника Д.Г., Починка А.П, Морозова В.П. М. «Финансы» «Юнити». 1998. Стр. 13; Староверова О.В. Налоговое право. М. Закон и право. Юнити.2001. стр. 283-285
16
некачественной и приобретенной преступным путем продукции, вводятся повышенные ставки акцизов, установлен налог на перепродажу автомашин, вычислительной и компьютерной техники.
Немаловажную роль налоговая политика оказывает, выполняя, так же как и финансы, воспроизводственную функцию.
По мнению экономистов для того, чтобы предприятие было рентабельным, необходимо оставлять у него 4-6% от прибыли на воспроизводство. В результате многих факторов, в том числе и непродуманной налоговой политики начала и середины 90-х годов в России наблюдается массовое разрушение воспроизводственной сферы. Как следствие - закрытие предприятий. Ожидавшийся приток инвестиций остается лишь теоретическим, многие отрасли хозяйства нищают и разваливаются.
Налоги здесь могли бы оказать серьезное влияние. Так, например, в результате целевого подорожного налога удается поддержать в более менее приемлемом состоянии дороги, несмотря на то, что автомобильный парк в России возрос многократно. Определенные средства выделяются лесному, водному хозяйству благодаря лесному налогу и плате за пользование водными ресурсами, также являющихся целевыми платежами.
Значительно влияние налоговой политики и в социальной сфере посредством установления минимальной базы, не облагаемой налогом, или предоставлением льгот определенной категории налогоплательщиков по отдельным видам налогов.
Очень важным является не только продуманность налоговой политики, но и экономическая обоснованность изменений, вносимых в налоговое законодательство. В этой связи особо следует коснуться вопроса об установлении порядка уплаты налоговых платежей, предусмотренного ч.2 ст.45 НК РФ.
В соответствии с ранее действовавшим законодательством15 обязанность налогоплательщика по уплате налога прекращалась уплатой им налога. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, давая толкование данной норме закона, определил, что «обязанность по уплате налога может считаться исполненной при поступлении соответствующих налоговых сумм в бюджет. В противном случае имеет место недоимка, которая может быть взыскана с налогоплательщика в обьином порядке... Если налог фактически в бюджет не поступил в результате нарушений, допущенных банком, обслуживающим налогоплательщика, ответственность за задержку перечисления налога несет банк».16
Вся судебная практика и работа налоговых органов строилась на основании данного документа и в случае, если налогоплательщик своевременно представлял банку надлежаще оформленное платежное поручение о перечислении налогов, но деньги в бюджет не поступали, с налогоплательщика взыскивалась недоимка, но не применялись штрафные санкции. Вынесенное в последующем Постановление
15 п.З ст.П Закона Российской Федерации от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»
16 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.04.96 №1.

 Часть из работы     Получить работу