Введение
Актуальность темы исследования. С середины 80-х годов XX в. в СССР началась "перестройка", основной идеей которой явился перевод жестко централизованного, планово-государственного хозяйства на рыночную, товарно-денежную основу с ограничением государственного регулирования во всех сферах общества.
Эти обновления общественной жизни России происходят в рамках текущего процесса построения правового государства.
В 1992 г. разрабатывается и начинает реализовываться в жизнь "Концепция судебной реформы в Российской Федерации"1, направленная на создание сильной независимой судебной власти2 при уменьшении роли и значимости органов прокуратуры. Во многих публикациях обращалось внимание на то, что суд не может стать независимым, если он поднадзорен такому полуадминистративному органу, как прокуратура.
Подобные тенденции повлияли на изменение места и роли органов прокуратуры в системе государственных органов.
В 1992 г. принимается Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"3, который меняет существовавший стиль взаимодействия органов прокуратуры и суда, в том числе и в области гражданского судопроизводства. При определении статуса прокурора в нем вместо прежней формулировки "осуществление надзора за рассмотрением дел в судах" законом предусмотрено участие прокурора в рассмотрении дел судами.
В дальнейшем в связи с принятием Федерального закона от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуаль-
' Концепция судебной реформы в Российской Федерации - М, 1992. : Вестник Верховного Суда СССР. - 1991. - № 6, - С.7
' Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №8. Ст. 366.
ный кодекс РСФСР" статья 12 ГПК РСФСР, посвященная прокурорскому надзору в гражданском судопроизводстве, была вообще исключена из действующего Кодекса.
Все эти процессы серьезно отразились на организации деятельности органов прокуратуры.
Изменение определения такой отрасли деятельности прокуратуры, как участие в рассмотрении гражданских дел в судах, имеет не только свое внешнее проявление, но и внутреннее содержание, которое также подверглось серьезной трансформации.
В результате реформы, за последние 8 лет усилилась роль суда, значительно расширено право граждан на судебную защиту своих оспоренных, нарушенных прав и охраняемых законом интересов, на практике стали более последовательно реализовываться такие конституционные принципы отправления правосудия, как диспозитивность, состязательность, процессуальное равенство сторон.
На основе анализа взаимоотношений органов прокуратуры и суда автор пытается определить ту роль, которая с учетом современных социально-экономических условий развития российского общества отводится прокуратуре при разрешении судами гражданских дел.
В ходе проведенного автором исследования детально проанализированы положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", механизм его реализации, изменения и дополнения, внесенные в 1995 г., 2000 г. в действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР.
В работе рассмотрены также положения проекта ГПК РФ2, который подготовлен рабочей группой, созданной в мае 1993 г. Министерством юстиции Российской Федерации в составе представителей российской науки
1 Парламентская газета. 2000. 9 авг.
: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (проект)- М.. 2000.
гражданского процессуального права (М.К.Треушникова, П.Я.Трубникова, М.С.Шакарян, В.К.Пучинского, Р.Ф.Каллистратовой и др.) и практических работников судов и органов юстиции России (В.М.Жуйкова, В.Р.Сергеева, И.К.Пискарева и др.), сформулированы предложения по определению роли и компетенции прокурора в осуществлении защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства в гражданском судопроизводстве.
Степень разработанности темы и круг источников. Как показал анализ юридической литературы, проблемы, касающиеся роли прокурора в гражданском судопроизводстве входили в круг интересов многих ученых.
Вопросами участия прокурора в гражданском судопроизводстве в России занимались В.Н.Аргунов, А.А.Власов, В.М.Жуйков, А.Ф.Клейнман, Г.Л.Осокина, Л.А.Прокудина, И.В.Решетникова, Д.М.Чечот, М.С.Шакарян, Н.П.Шарыло, В.В.Ярков и др.
Помимо теоретических исследований источниками настоящей работы стали нормы законодательства, действовавшего в России, как в дореволюционный, в советский периоды, так и в современный период, законодательство государств-участников СНГ, приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации, материалы гражданских дел, обзоры, обобщения, надзорные производства и иные материалы, имеющиеся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Проанализированы данные судебной и прокурорской статистики, касающиеся вопросов диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью данного научного исследования явилось определение роли и компетенции прокурора в современном гражданском судопроизводстве, которые бы позволили реализовать возложенные на прокуратуру правозащитные функции.
Для этого были поставлены следующие задачи исследования:
- определить место прокурора в процессе рассмотрения судами гражданских дел на основе законодательства, действовавшего в различные исторические периоды развития России (дореволюционный, советский и современный), анализа мнений ученых-процессуалистов;
- определить и показать значение роли прокурора на современном этапе в защите прав и интересов граждан и государства, в частности, при осуществлении правосудия судом по гражданским делам;
-определить компетенцию органов прокуратуры, направленную в обеспечении законности выносимых судебных постановлений по гражданским делам;
-проанализировать сформулированные в научной литературе и получившие реализацию в разрабатываемом проекте ГПК РФ предложения, касающиеся изменения правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве.
Вместе с тем проанализированы отдельные проблемы гражданского процессуального права, связанные с принципами осуществления правосудия при рассмотрении гражданских дел.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются теоретические и практические аспекты значения, роли и компетенции прокурора в гражданском судопроизводстве в современных условиях проведения судебно-правовой реформы и построения правового государства. Предметом исследования выступают конкретные формы и основания участия прокурора во всех стадиях гражданского процесса.
Методы исследования. Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический. Их применение позволило ис-
следовать объект во взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и все- сторонности.
Учитывая указанные методы, была исследована история развития статуса прокурора в гражданском судопроизводстве в Российской Федерации, проведено сравнение с правовым статусом прокурора в гражданском процессе стран СНГ. Проанализированы основные статистические показатели работы органов прокуратуры, отражающие их участие в рассмотрении судами гражданских дел.
Научная новизна. Научная новизна данного диссертационного исследования состоит в том, что впервые предпринята попытка изучить проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве в условиях проходящей в стране судебно-правовой реформы, как одного из условий реализации пра- возащитной функции прокуратуры, с учетом усиления действия принципов I диспозитивности и состязательности в гражданском судопроизводстве.
Серьезное внимание в ходе исследования было уделено роли прокурора по защите прав и интересов граждан, особо нуждающихся в социальной и пра-i j, вовой защите.
! ' В диссертации проанализированы правовые новеллы в этой области,
как связанные с проводимым в настоящий период реформированием гражданского процессуального законодательства, так и предусмотренные внесенными в ГПК РФ 7 августа 2000 г.1 изменениями, касающимися возможности участия прокурора при рассмотрении гражданских дел мировыми судьями.
Положения, выносимые на защиту. В ходе проведенного исследования автор сформулировал следующие положения.
1. В современный переходный период, связанный с проведением изменений в экономике России, наличием сложных процессов в социальной сфере при проведении судебно-правовой реформы, предполагающей рефор-
1 Парламентская газета. 2000. 9 авг.
мирование судебной системы и процессуального законодательства, следует сохранить правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве с обеими формами участия, ограничив основания его вступления в начатый по инициативе других участников процесс. Таким образом, предлагается сохранить за прокурором право обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц или неопределенного круга лиц, если этого требует охрана прав, свобод и интересов граждан, государственных или общественных интересов. Это во многом обусловлено усилением значимости правозащитных функций прокуратуры.
2. С учетом введения в действие института мировых судей основное бремя участия прокурора по гражданским делам, разрешаемым мировыми судьями, следует перенести на стадию апелляционного производства, обес- печивая прокурорское реагирование по тем делам, где участники процесса обратились в прокуратуру с соответствующими волеизъявлениями.
3. Принимая во внимание резкое увеличение уровня нарушений трудовых прав граждан, значительную латентность подобных правонарушений в условиях роста безработицы, на переходный период целесообразно возро-
J ¦ дить деятельность специализированных трудовых прокуратур.
f* 4. Сохранить в современный переходный период такую стадию граж-
\ данского судопроизводства, как пересмотр судебных постановлений, всту-
пивших в законную силу, в порядке надзора, с правомочием соответствующих прокуроров по принесению надзорных протестов, изменив при этом процедуру рассмотрения соответствующих заявлений граждан в направлении ограничения сроков на пересмотр, условий отмены судебных постановлений.
Теоретическая и практическая значимость, апробация результатов л исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для даль-
нейших исследований в данной области. Ее положения и выводы могут быть использованы в совершенствовании законодательства, нормативных актов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве, в частности, в ходе подготовки ГПК РФ.
Результаты диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях. Выводы и предложения автора диссертации освещались на научно-практических конференциях, использовались в учебном процессе подготовки студентов по курсам гражданского процесса и прокурорского надзора.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.
10
Глава I. История развития правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве
1.1. Статус прокурора в дореволюционном периоде
12 января 1722 года Император Петр I издал Указ, согласно которому при Сенате учреждалась должность генерал-прокурора. "В нем отмечалось: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору" '.
Прокуратура в России создавалась как представительный орган, прежде всего, императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Суть должности прокурора Петр I определил словами: "Сей чин яко око наше".
Прокуроры при центральных и местных учреждениях наблюдали и контролировали деятельность последних, немедленно докладывали генерал-прокурору о всех замеченных упущениях и недостатках, обращая внимание не только на нарушения закона и волокиту, но даже на своевременный приход на службу. Заметив нарушения, прокурор вначале устно предлагал их устранить, а если это не помогало, то использовал право принесения протеста.
Таким образом, прокуратура выполняла так называемую общенадзорную функцию, а "собственно судебная обвинительная или исковая деятель-
' Звягинцев А.Г.. Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. - М.: Российская политическая энциклопедия. 1994.-С.6
11
ность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике"1.
Крепостное право, которое просуществовало в России до 1861 г. определяло устройство местной администрации, суда, армии. После отмены крепостного права потребовалось проведение реформ во всех сферах жизни общества.
В 1864 г. была проведена судебная реформа, которая оказалась наиболее последовательной из всех буржуазных реформ того времени. Прежде суды были сословными, следствие вела полиция, суд проходил при отсутствии обвиняемого, его защиты, на основании канцелярских сведений о деле.
В 1864 г. были приняты Судебные уставы, включающие в себя четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судоустройства, Устав гражданского судопроизводства. Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
В результате реформы суд перестал быть сословным органом, стал независимым (уменьшилось вмешательство губернатора и других чиновников в судебные дела), были созданы мировые суды, коронный суд. Обжаловать решение всех инстанций можно было в Сенат.
В результате реформы судебный процесс стал устным, построенным на принципах гласности, состязательности.
Судебная реформа 1864 г. во многом изменила и направление деятельности прокурора, перенеся ее в сферу судопроизводства.
Участие прокурора в судопроизводстве регулировалось Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 года.
Прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции, и их деятельность регламентирова-
Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. T.I., М.: 1889. - С. 359
12
лась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства и уставом гражданского судопроизводства.
Согласно Учреждению судебных установлений прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам, товарищам прокуроров под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. При каждом окружном суде и при каждой судебной палате состоял особый прокурор и определенное число товарищей прокурора, одна часть из которых находилась при самом окружном суде, а остальные - в других городах этого судебного округа.
При кассационных департаментах Сената состояли соответственно обер-прокуроры и их товарищи.
Надзорные действия прокурором совершались исключительно на основании своего убеждения и существующих законов. Органы прокуратуры составляли единое целое: низшие подчинялись высшим, последние могли защищать своих непосредственно подчиненных работников (чиновников) на суде.
В судебном заседании принимало участие одно из должностных лиц прокурорского надзора, состоящих при судебном месте. При рассмотрении дел, по которым Уставом гражданского судопроизводства не требовалось предварительного заключения, участие в деле зависело от усмотрения прокурора.
В соответствии со ст. 142 Учреждения судебных установлений при совещании судей о постановлении по делу решения участие прокурора не допускалось, однако в разъяснениях правительствующего сената говорилось, что такое участие не воспрещалось во время совещания присяжных заседателей.
Порядок действий и предметы ведения лиц прокурорского надзора определялись Уставом гражданского судопроизводства.
13
Так, в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным:
1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;
2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
3) по вопросам подсудности, пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;
4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;
5) по просьбам и о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек);
6) по делам брачным и о законности рождения.
При этом следует отметить, что по брачным делам роль ответной стороны в случае ее отсутствия выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.
Заключением прокурора заканчивалось судебное разбирательство по делу, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Законодательством предоставлялся прокурору трехдневный срок для подготовки заключения. На суде лежала обязанность в перечисленных выше случаях препроводить дело прокурору "по крайней мере за три дня до доклада".
Из анализа характера приведенных в перечне дел можно сделать вывод, что на прокуроре лежала обязанность принимать участие именно по тем делам, где затрагивались государственные интересы, а также интересы граж-
14
дан, которые в силу возраста или здоровья не могли самостоятельно отстаивать, защищать свои интересы в суде.
Происходящие в экономической сфере дореволюционной России процессы развития капитализма, характеризовавшиеся введением принципа свободы предпринимательства, вели к ограничению сферы государственного регулирования хозяйственных и экономических процессов и соответственно к расширению действия правила "свободы договора".
В это время в России происходят процессы ослабления государственной императорской власти во всех сферах жизни общества. В 1906-1910 гг. проведена "столыпинская" аграрная реформа, направленная на создание крестьянской частной собственности на землю путем продажи казенных и дворянских земель. В городах развивалась промышленность и производство.
В политической расстановке сил также происходили соответствующие изменения - на смену сильной императорской власти пришло представительное правление, учреждается объединенное правительство - Совет Министров, избирается Дума.
Следствием подобных процессов стало и ослабление вмешательства государства в "частноправовые отношения". Это отразилось на правовом статусе прокурора в гражданском судопроизводстве.
Следует, однако, заметить, что в дореволюционном процессе прокурор, будучи тесно связанным с полицией, в большей степени участвовал в процессе по политическим и уголовным делам, чем по гражданским.
В 1910 г. в Государственную Думу Министром юстиции был внесен проект закона о дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке министерства юстиции по данному законопроекту указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет ориентировать суд, как нужно применять закон. Практика участия прокурора в граж-
15
данском судопроизводстве в течение 40 лет XIX-XX веков не привела к желаемым результатам; заключение прокурора превратилось в пустую формальность, вследствие этого предлагалось резко сократить круг гражданских дел, рассматриваемых судом с участием прокурора.
Впоследствии Законом 9 мая 1911 г. перечень дел,'по которым участие прокурора было обязательным, подвергся дальнейшему сокращению.
Таким образом, в дореволюционном гражданском судопроизводстве прокурор участвовал как орган, защищающий как государственные интересы, так и права незащищенных граждан.
1.2. Правовой статус прокурора в советский период
В ходе революции 1917 г. царская прокуратура была упразднена и прекратила свое существование. Однако после революции 1917 г. прокуратура как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением законов всеми лицами в государстве, был снова востребована и, более того, значение ее среди других государственных органов значительно возросло.
В двадцатые годы XX в. после окончания гражданской войны и отказа от военно-коммунистических методов государственной деятельности чрезвычайно распространилось местничество, ведомственность и тому подобные явления.
Подобные негативные тенденции тормозили экономическое и политическое развитие советской России, возникла необходимость их преодоления. Одним из рычагов решения этой проблемы стало создание специального, качественно нового органа, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче проведения единой законности во всех областях жизни
16
советского государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями, соответствовал новым условиям. Осуществление такой функции по инициативе В.И.Ленина было решено возложить на советскую прокуратуру.
На 3-ей сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) IX созыва 28 мая 1922 г. было утверждено "Положение о прокурорском надзоре"1.
На прокуратуру возлагалось:
а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
в) поддержание обвинения на суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Указанное Положение не предусматривало осуществление прокурорского надзора за законностью разрешения гражданских дел.
Однако уже в изданной в июле 1922 г. "Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора" содержались положения, направленные на регламентацию деятельности прокуратуры в гражданском судопроизводстве. В ней указывалось, что прокурорский надзор осуществляется "во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства". Участие прокурора в гражданском процессе предусматривалось в слу-
СУ. 1922. №36. Ст. 424.
17
чаях, установленных законом, а также, когда оно будет признано прокурату-JL рой необходимым. Инструкция обязывала прокуроров губерний опротесто-
вывать решения и определения по гражданским делам в кассационном порядке и в порядке надзора1.
ВЦИК 7 июля 1923 г. издал постановление, которым дополнил Положение о судоустройстве специальной главой "О государственной прокуратуре"2, предусмотрев участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, а также возможность истребовать производства по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные по этим делам судебные решения и кассационные определения.
' Принятый в 1923 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР ба-
зировался на правовой доктрине значительного влияния государства на гражданско-правовую сферу. В нем предусматривалась возможность участия прокурора во всех стадиях процесса, прокурору предоставлялось право путем предъявления иска ставить вопрос перед судом о возбуждении гражданских дел.
Необходимость защиты прав трудящихся, работавших по найму на частнокапиталистических предприятиях и в кулацких хозяйствах, распространенность нарушений трудового законодательства и серьезное внимание го-
г сударства к этим проблемам явились причиной создания в 20-е годы даже
специализированной прокуратуры по трудовым делам. Ее деятельность была тесно связана с учреждениями Народного комиссариата труда (НКТ). В целях координации работы этих ведомств в мае 1924 г. была издана Инструкция "О взаимоотношениях трудовой прокуратуры с местными органами НКТ"3, в которой предусматривалось обязательное участие прокурора наря-
1 На страже советских законов/ В.И.Замятин, Ю.А.Заленский Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве и охрана прав граждан. - М.: Юридическая литература. 1972. - С. 295
2 Там же.
3 Еженедельник советской юстиции. - 1924. - № 23-24. - С.571 |
