ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Монголия стала одной из первых азиатских стран, в которой в условиях кризиса и распада социальной модели развития начали осуществляться кардинальные политические и экономические реформы. События, происходящие в обществе, показали, что ведущую роль в процессах реформирования играет государственная служба. При построении общества нового типа, основанного на принципах свободы и независимости, где человеческая личность, её права и свободы действительно должны иметь высшую ценность, особое внимание следует уделять структурной и кадровой перестройке государственного аппарата.
На современном этапе развития монгольского права основной задачей является создание такого правового механизма, который на должном уровне обеспечил бы целенаправленное воздействие государства на происходящие в стране процессы. Умелое сочетание рыночных отношений с публичными интересами при построении нового общества должно стать концептуальной основой дальнейшего развития законодательства Монголии. Это особенно важно при регулировании государственной службы - центрального государственного института, от нормального и стабильного функционирования которого зависит состояние всей страны.
Государственная служба Монголии до начала 1990-х годов не считалась самостоятельной сферой законодательного регулирования. Лишь многочисленные уставы и положения о дисциплинарной ответственности определяли вопросы правового положения служащих. Подбор и расстановка кадров осуществлялись с учетом политических, деловых и личных качеств работников по свободному усмотрению начальства, а высшей организационной формой, определявшей круг руководящих лиц, являлась партийная номенклатура.
5
Правовые основы государственных служащих Монгольской Народной Республики регулировались, главным образом, нормами трудового законодательства. Исключение делалось для особых видов милитаризованной службы (военной, службы в органах внутренних дел и т.д.), которые регулировались законами, в большей или меньшей степени закреплявшими правовые основы деятельности, принципы организации и функционирования отдельных видов государственной службы, в частности службы в органах прокуратуры, милиции и вооруженных сил. Правовой статус государственного служащего определялся неполно, немногочисленными и весьма разрозненными нормативными актами.
После принятия Конституции Монголии 1992 г. и Закона «О государственной службе Монголии» 1994 г. началось формирование новой системы государственной службы. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах стали устанавливаться законами на основании базового закона о государственной службе.
Минуло 10 лет после того, как Монголия перешла на путь обновления и реформ, отказавшись от прежней социальной, политической и экономической системы. В последние 10 лет вопросы государственной службы весьма активно обсуждаются в правовой, политической и экономической литературе. Характер процессов, происходящих сейчас в государственном аппарате Монголии, требует не только обновления метода правового регулирования служебных отношений, но и формирования качественно новой государственной службы, которая функционировала бы на основе принципов законности, гласности, профессионализма, экономности, эффективности и компетентности государственных служащих.
Специфика нынешней ситуации в Монголии состоит в том, что формирование государственной службы как социально-правового института идет на фоне переосмысления, полной смены идеологии и теоретических конструкций в области государства, права и экономики, интенсивной политизации общества. Обращение к мировому опыту, устойчивым тенденциям
6
развития служебных отношений в развитых странах имеет существенное значение для понимания текущего момента и возможных перспектив осуществления реформы государственной службы в Монголии.
Исследование тенденций развития государственной службы и её современного правового положения позволяет обнаружить как позитивные стороны новых форм государственного управления, так и их недостатки, прогнозировать возможные изменения, предложить более эффективные пути реформирования. Повышение эффективности государственной службы, установление её связей с населением, учет в её деятельности интересов граждан будет способствовать демократическим политическим реформам, ускорению общественного прогресса.
Представление о сущности любого общественного явления, а в особенности такого сложного правового феномена как государственная служба невозможно без теоретических исследований, посвященных данной проблематике. К сожалению, следует признать, что на сегодняшний день ощущается явный недостаток комплексных научных исследований по этой теме. При всей важности проблем регулирования государственной службы их анализ в монгольской научной литературе является неполным, эпизодическим. Правовая природа государственной службы пока ещё мало изучена, что требует глубокого всестороннего подхода к исследованию данного правового института, изучения практики его применения, выявления характерных черт и особенностей. Это и обусловливает актуальность данного диссертационного исследования.
Разработанность темы исследования. Проблемы формирования надлежащей государственной службы и обеспечения её качественным персоналом в Монголии не получили должного и полного разрешения. До настоящего времени глубоких теоретических исследований в этой сфере практически не проводилось. Проблемы государственной службы частично
7
рассматривались в рамках учебников, в некоторых статьях популярного характера, а также в отдельных монографиях близкой тематики^
До 1950-х годов практически не было специальных работ, посвященных государственной службе Монголии. Некоторые материалы (например, брошюра "Образование и развитие народной власти Монголии", изданная Министерством внутренних дел в 1926 г.) освещали лишь процедуру образования хуралов или давали толкование отдельным статьям конституции и действовавших актов о хуралах. В монгольском журнале «Хозяйство Монголии» был опубликован ряд материалов об очередных сессиях Великого Государственного Хурала (1926, №6,1929, №2 и др.).
С середины 1950-х годов зарубежные, главным образом советские ученые стали опубликовывать научные исследования о монгольском государстве: Старицына П.П. «О народных хуралах МНР»; Махненко А.Х. «Государственный строй Монгольской Народной Республики»; Линда М.Я. «Первая конституция МНР»; В.Е. Чиркин «Основы государственного права МНР»; И.Я.Златин «Очерки новой и новейшей истории Монголии» и др.
После принятия в 1960 г. Конституции МНР интерес к научному изучению монгольского государства возрос. Вышло несколько научных работ монгольских ученых, наиболее крупной из которых является исследование доктора исторических наук М. Санждоржа «История народного государства»3. В основном эта работа была посвящена общедемократической истории монгольского народного государства (1921-1940 гг.). Она внесла определенный вклад в процесс формирования юридической науки в МНР, поскольку содержала научный анализ процесса формирования и деятельности государства, а также характеристику правовой природы отдельных описываемых институтов.
1 См.: Государственное право МНР / Под ред. Пурэв.Б. - Улан-Батор, 1988; ЧимидБ. Административное право МНР. Общая часть. - Улан-Батор, 198&.
2 См.: Дашцэдэн Д. Формы и методы управленческой деятельности. Улан-Батор, 1984; Он же Некоторые вопросы правовых актов органов управления. Улан-Батор, 1978.
3 См.: Санждорж М. История народного государства. - Улан-Батор, 1967.
8
По вопросам государственности Монголии были защищены несколько кандидатских диссертаций, которые частично рассматривали вопросы государственной службы. Автор одной из них - Х.Гончигдорж - исследовал процесс возникновения местных хуралов4. В его работе нашли отражение формы и методы осуществления политики МНРП, направленной на слом феодального и создание революционно-демократического государственного аппарата.
Учебник «Государственное право МНР», написанный Э.Авирмэдом,5 обобщил развитие государственного права как отрасли науки и дал научное определение государственной службы. Монгольский историк Ц.Содномдагва6 на богатом фактическом материале показал воздействие административно-территориальных реформ на формирование новой государственной службы.
Советские авторы (Г.СМатвеева и ПЛСтарицына) также исследовали отдельные аспекты государственной службы Монголии.
Проблемы перехода Монголии к рыночной экономике в новых условиях рассматривались в работах ученых - экономистов, среди которых следует назвать С.А. Андрюшина, О.ИЛаврушина, AJB. Молчанова, В.И.Усоскина.
Глубокое изучение теоретических проблем правового регулирования государственной службы практически только начинается. В юридической литературе есть немало исследований, касающихся истории и государственного устройства Монголии. Однако недостаточно исследованы теоретические и практические аспекты государственного управления вообще и государственной службы в частности. Так, учебник Х.Гундсамбуу "Расслоение монгольского общества: развитие и тенденции"7, изданный в 2002 г., рассматривает государственных служащих с точки зрения их социального статуса. Только в последние годы начали опубликовываться результаты исследований по разработке концепции национального развития. Хотя в этих работах
4 Гончингдорж X. Основные функции народного государства на демократическом этапе революции в МНР. 1921 -1940.-М, 1976.
5 См.: Государственное право МНР. - Улан-Батор, 1965.
° См.: Содномдагва Ц. Изменение административно-территориального деления периферии МНР 1921-1965 гг.
9
затрагиваются некоторые вопросы государственной службы, отсутствует комплексное исследование всех сторон новой концепции развития государственной службы в Монголии.
Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения концепций правового регулирования института государственной службы в Монголии, её исторического наследия, а также опыта демократических государств раскрывает пути решения проблем правового регулирования государственной службы в Монголии.
Цель и задачи исследования. Основную цель диссертационного исследования автор видит в том, чтобы на основе комплексного анализа различных форм проявления специфики правовой природы государственной службы на различных этапах её функционирования дать целостную, объективную характеристику правового регулирования государственной службы, с учетом которой выработать конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере государственной администрации и определить основные направления дальнейшего развития государственной службы. Реализация поставленной цели возможна при решении следующих задач:
- выявление исторической роли государственной службы в Монголии, а также определение её сущностных свойств, проявляющихся на различных этапах развития общества;
- анализ динамики развития законодательства о государственной службе, а также отдельных правовых институтов и правовых норм в сфере государственной службы с точки зрения отражения специфики правовой природы государственной службы;
- выявление тенденций дальнейшего развития государственной службы и её основных институтов;
7 Гундсамбуу X. Расслоение монгольского общества: развитие и тенденции. - Улан-Батор, 2002.
10
- изучение действующих в Монголии и за рубежом правовых механизмов, обеспечивающих внутреннюю стабильность и развитие государственной службы;
- выработка предложений по совершенствованию законодательства, направленных на оптимизацию структуры и функционирования государственной службы.
Объектом исследования в диссертации является государственная служба Монголии в целом.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Монголии, законы, указы президента; постановления правительства и другие нормативные правовые акты Монголии, законопроекты, исторические правовые акты ("Их Засаг", "Закон Монголов и Ойратов", "Халх Джурам" и др.), а также конституции и законы о государственной службе ряда зарубежных государств.
Эмпирической базой исследования послужили материалы и документы Совета по делам государственной службы при правительстве Монголии: материалы совещаний, посвященных основным положениям концепции развития государственной службы в Монголии; материалы международных семинаров по проблемам развития государственной службы в Монголии, а также данные, опубликованные в периодической печати.
Предметом исследования стали понятия, функции, принципы государственной службы, формы и содержание правового регулирования организации и прохождения государственной службы в Монголии.
Методологическая основа исследования. Для анализа законодательных и иных нормативных актов, для обобщения практики, формулирования определений и выводов применялись логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, а также социологический методы исследования. Наряду с теоретическим мы считали необходимыми использовать исторический подход, ибо без этого невозможно было бы выявить основные тенденции развития институтов государственной службы, понять специфику её современного
11
состояния, отличительные свойства и качества, проявляющихся на различных стадиях её функционирования.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых, исследующих вопросы теории государства и права, конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного права. В целях решения поставленных задач изучалось дореволюционное законодательство Монголии и законодательство социалистического периода, архивные материалы, а также законодательство и научная литература отдельных зарубежных стран, в том числе России, Германии, Франции, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. В теоретических выводах автор опирается на работы монгольских и зарубежных учёных. Содержащиеся в исследованиях ценные выводы и результаты были учтены в работе над диссертацией.
Большую помощь в освоении теоретических материалов по теме оказали работы российских ученых: С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, А.И.Азовкина, А.П.Алехина, Г.В. Атаманчука, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, СВ.Боботова, В.И.Васильева, Л.А.Григоряна, А.А.Гришковца, А.А.Демина, Н.М.Казанцева, А.А.Кармолицкого, В.А.Керимова, Ю.М.Козлова, В.А.Козбаненко, А.Н.Козырина, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, И.П.Ильиненко, О.А.Жидкова, Казанцева, В.М.Карабута, Е.М.Ковепшикова, Козбаненко, О.Е.Кутафина, Н.А.Куфаковой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.В .Мицкевича,
А.В.Оболонского, Л.А. Сергиенко, Ю.Н.Старилова, В.А.Столярова, Н.А.Тарасовой, В.А.Туманова, ШО.Хаманевой, М.А.Штатиной, а также монгольских учёных: Э.Авирмэд, С.Жалан-Аажава, М.Сангдоржа, Б.Ширэндыба и Б.Чимида.
Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по административному и конституционному праву, но также отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории государства и права, государственному управлению, экономике и истории.
Изучена научная литература по теме на монгольском, русском, английском и немецком языках.
12
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация представляет собой одну из первых в монгольской юридической литературе попыток комплексного исследования правового регулирования государственной службы в условиях перехода от плановой экономики к рыночной, а также тем, что проблемы государственной службы Монголии впервые исследуются во взаимосвязи с мировыми и региональными экономическими, политическими и правовыми проблемами; уточнены и развиты теоретические положения о государственной службе, её отличительных свойствах и качествах; определены недостатки правового регулирования и функционирования института государственной службы; обоснованы направления совершенствования государственной службы. Впервые в единстве рассматриваются становление, развитие и современное состояние государственной службы в Монголии.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка мирового опыта решения правовых проблем регулирования государственной службы, связанных с отбором лиц для замещения государственных должностей, порядком замещения государственных должностей, продвижением и перемещением по службе, подготовкой и повышением квалификации персонала государственного аппарата, оценкой труда, стимулированием и ответственностью государственных служащих, а также прекращением государственной службы, позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на формирование эффективной государственной службы в Монголии.
На защиту выносятся следующие основные положения :
1. Процесс формирования государственной службы в Монголии отличался от других государств, что обусловлено, во-первых, специфическими природными и историческими условиями; во-вторых, традициями и бытом народа; в-третьих, особенностями распределения полномочий между высшими органами власти; в-четвертых, влиянием иностранных государств.
13
1. Государственная служба Монголии в своем развитии прошла несколько этапов:
I - Основы государственного управления формировались в Ш в. до.н.э. в государстве Хунну, управлявшемся на основе принципов военной демократии и десятичной структуры.
П - Централизованный государственный аппарат и государственная служба сформировались в период Объединенного Монгольского государства в ХШв.
Ш - Становление института чиновничества в государственной службе Монголии проходило с ХЛШ по XIX вв. в период правления Маньчжурского императора, когда Монголия находилась под маньчжурским игом, во время автономии в период правления Богда-Гэгэна.
IV - Развитие государственной службы Монгольской Народной Республики с 1921 по 1991 гг. прошло два исторических периода: в 1921-1940 гг. государственные служащие формировались как особый социальный слой, в 1940-1990 гг. сложилась система социалистической государственной службы.
V - Формирование государственной службы Монголии в условиях демократизации общества и становление рыночных отношений.
3. Государственная служба Монголии как социально-правовой институт представляет собой совокупность правовых отношений, складывающихся в связи с установлением правового статуса государственной должности и государственного служащего, осуществлением полномочий государственных органов и государственных служащих по реализации целей и функций государства, прохождением государственной службы, продвижением и перемещением по службе государственных служащих, профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, оценкой их труда, поощрением и ответственностью государственных служащих и прекращением службы.
4. Реформирование государственной службы Монголии в конце XX в. -начале XXI в. проходит поэтапно. Основной акцент делается не только на
14
структурной перестройке, но и на увеличении открытости государственной службы, расширении сфер применения конкурса при поступлении на неё, демократизации государственной службы.
5. Недостатками правового регулирования государственной службы являются: отсутствие эффективного правового механизма защиты интересов граждан; отсутствие должного контроля за использованием должностных полномочий; снижение общих моральных ориентиров общества в результате негативных и неправомерных действий служащих.
6. Для устранения недостатков правового регулирования государственной службы предлагается: сформировать правовые институты, обеспечивающие открытость государственной службы; расширить контрольные полномочия Совета по делам государственной службы в рамках формирования нейтральной государственной службы; предусмотреть правовые гарантии осуществления прав служащего на повышение квалификации и переподготовку; ввести в действие Моральный кодекс государственного служащего, определяющий нормы морали государственных служащих, общие принципы их деятельности и дисциплины; сформировать институт административной юстиции для защиты прав граждан и контроля за соблюдением законности в деятельности государственного аппарата.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и содержащиеся в диссертации предложения могут быть использованы как для развития теории государственной службы, так и для совершенствования законодательства о государственной службе. Результаты исследования представляют интерес и для практических работников, непосредственно проводящих в жизнь реформу государственной службы и кадровой работы. Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курса административного права, а также спецкурса «Государственная служба».
15
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Результаты исследования использовались автором и в практической деятельности: в процессе работы в Совете по делам государственной службы Монголии.
Основные положения диссертационного исследования были изложены на научных конференциях и семинарах, в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
16
Глава I. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В МОНГОЛИИ
В современной государственной службе Монголии существенную роль играют традиции и обычаи, сложившиеся многие столетия назад. В связи с этим особое значение приобретает изучение предыстории государственной службы Монголии.
§ 1.1. Предыстория государственной службы Монголии (III в. до н.э. -XII в. н.э.)
В мировой юридической литературе сложилось предвзятое отношение к изучению государства и права стран Востока, в частности Монголии. Западные юристы обращались прежде всего к истории Древней Греции и Древнего Рима для того, чтобы доказать, что Запад - это развитие античных демократических порядков, а Восток - царство отсталости и деспотизма8. В эпоху становления колониальной системы и порабощения европейскими державами народов Азии, Африки и Латинской Америки идеологи буржуазии настойчиво проповедовали мысль о том, что народы Востока являются «низшими» по сравнению с «цивилизованной» Европой. Утверждение о «неспособности» народов Востока создавать развитую материальную и духовную культуру, о «примитивности» политической мысли, государства и права в этих странах в течение долгого времени служили прямым и косвенным оправданием колониальных захватов. При этом монголы объявлялись самым отсталым народом Азии. Такой подход представляется абсолютно неверным, ибо на каком же уровне развития состояли покоренные народы, которыми управляли монгольские ханы несколько сотен лет. Однако и в современных научных исследованиях западных стран аналогичные подходы преобладают. Так, в работе «Античное
8 См.об этом: Жидков О. А. История государства и права Древнего Востока.- М.: Издательство Университета Дружбы Народов им. П. Лумумбы, 1963. - С. 14.
17
право и его современное продолжение» лишь несколько страниц уделено древневосточному праву и совсем не рассматривается государственно-правовая система Индии и Китая, поскольку эти страны «практически не представляют никакого интереса для изучения развития западной правовой структуры»9.
Вторая причина недостаточного научного изучения формирования государственной службы Монголии заключается в ограниченности источников по истории древнейших народов и государств. Монголы намного раньше, чем другие народы Центральной Азии, создали свои законы. Правовые акты кочевников являются ценным материалом для углубленного изучения государственного управления древней Монголии. Однако наука располагает ограниченным кругом источников (данные материальной культуры, памятники древнемонгольской письменности, сочинения авторов о Монголии), на базе которых трудно воссоздать исчерпывающую картину развития государства и права древней Монголии. Многие важные проблемы истории Монголии остаются «белыми пятнами» в науке или вызывают разное толкование.
Одним из важнейших источников по истории монгольского народа являются монгольские законодательные памятники, значение которых давно уже оценено по достоинству исследователями истории Монголии. Академик Б.Я.Владимирцов в своем капитальном труде «Общественный строй монголов», критически рассматривая различные исторические источники для характеристики монгольского феодального общества, писал: «...гораздо большее значение для исследования общественного строя монголов имеют в качестве источников сборники монгольских законов, монгольские уложения»10. Письменные материалы содержат ряд ценных правовых документов, отрывки древнейших законов и почти полный текст некоторых из них, таких как «Их засаг», «Истории империи Юань», «Закон Монголов и Ойратов», «Халх Джурам». Они относятся к разным историческим эпохам, и это позволяет нам
9 ImbertJ. Le droit antique et ses prolongements modernes.- Paris, 1961. - C. 5-6.
10 Б.ЯВладмммрцов. Общественный строй монголов. Монгольский кочевой феодализм. - Л., 1934. - С. 19. |
