Введение
Актуальность темы исследования. Правовая реформа, осуществляемая в Российской Федерации на современном этапе развития Российского государства, является широкомасштабной. Судебно-правовая реформа, последовавшая за политическими, экономическими и социальными реформами, привела к введению в действие в 2000-2002 годах новых законов: КоАП РФ, ТК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и др. В результате указанных преобразований в стране многие положения в законодательстве претерпели изменения. Правовые нормы во вновь принятых кодексах приведены в соответствие с требованиями международных документов и Конституции РФ, в том числе нормы Трудового кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Трудовой кодекс РФ, несмотря на преемственность и сохранение большинства правовых норм о труде, все же ввел новые понятия (например, должностного лица, работодателя, забастовки и т.д.), новые положения и отказался от иных. Значительные изменения в пореформенный период также претерпели и иные законодательные акты о труде, об охране труда. Так, принят Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17.07.1999 года, Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» вступил в действие с 6 января 2000 года, а также приняты ряд других законов важных для жизни, здоровья работников. Новеллы в области административного законодательства и трудового права обусловили необходимость теоретического обоснования с учетом и их практического применения. Актуальность темы исследования как раз и заключается в необходимости научной разработки проблемы административной ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере труда на фоне указанных изменений в законодательстве.
4
Концепция приоритета личности и частного перед длительно существовавшим в советский период традиционным приоритетом интересов государства и общества обусловлено положениями Конституции Российской Федерации 1993 года. Конституция РФ провозгласила в ст. 37 право на свободный и безопасный труд. Нарушение этих конституционных прав защищается не только нормами трудового права. Государство, выступая гарантом прав и свобод личности, обеспечивает исполнение конституционных положений также нормами административного, гражданского, уголовного законодательства. Именно усиление внимания к административному и трудовому праву в целом, осознание необходимости внимания к личности, соблюдению его прав и безопасности объясняют особую актуальность исследования данной темы.
Одним из направлений правовой реформы является обеспечение и защита прав и свобод, граждан, в том числе и право каждого человека на свободный и безопасный труд (ст. 2, ч. 1 ст. 37 Конституция РФ). Соблюдение международных и российских прав и свобод человека и гражданина при реализации требований трудового законодательства и законов об охране труда субъектами трудовых правоотношений приобрело в настоящее время особое значение. Экономические реформы привели к приватизации многих предприятий, где оборудование давно изношено, требует замены или капитального ремонта. Новые собственники продолжают использовать в основном старое оборудование, которое не обеспечивает безопасных условий труда. О негативных последствиях экономии на издержках производства в ущерб главной производительной силе общества -здоровью работника свидетельствует следующее. Анализы состояния законности в сфере исполнения трудового законодательства, проводившиеся прокуратурой последние годы, свидетельствуют о недостаточном внимании работодателей к вопросам охраны труда, о значительном количестве производственного травматизма со смертельным исходом, суды завалены исками к работодателям о взыскании заработной платы, имеются случаи
5
голодовок работников различных отраслей (шахтеров, учителей и других) в связи с отсутствием средств на содержание семьи в связи с многомесячной задержкой заработной платы. Этот перечень можно продолжить.
Нарушение конституционных прав граждан со стороны работодателя, должностного лица, угрозы такового в будущем, при отсутствии добровольного восстановления нарушенного права требует применения тех или иных способов его защиты по отношению к обязанной стороне. Одним из способов воздействия является административная ответственность. Защита гражданских прав - «рычаг» для восстановления нарушенного гражданского оборота1. Важную роль в этом играет административная ответственность работодателя и его представителя за нарушение требований закона о труде и об охране труда.
Предлагаемое диссертационное исследование посвящено изучению одной из правовых форм осуществления защиты конституционных прав работника, коллектива трудящихся от нарушений, допускаемых более независимой стороной в трудовых правоотношениях - юридическим лицом и его представителем, должностным лицом и гражданином -предпринимателем. Новый подход к понятию должностного лица, работодателя, как субъекта административной ответственности, требуют научного анализа как административного, так и трудового законодательства.
Актуальность исследования также связана с тем, что роль административно-правовых норм в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан в сфере труда велика. С учетом этого, в работе предпринята попытка обосновать необходимость совершенствования правовых способов обеспечения безопасных условий труда, из которых нас в первую очередь интересует административная ответственность за нарушения законодательства о труде и об охране труда.
1 Алексеев С.С. Выражение особенностей предмета советского гражданского права в методе гражданско-правового регулирования. Виды гражданских правоотношений и метод гражданско-правового регулирования //Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сб. статей. - М.:Статут, 2001. С. 30.
6
Степень разработанности темы. Демократические преобразования в стране, воплощение конституционных положений в праве, ломка стереотипов во взглядах на взаимоотношения государства и личности, вызвали изменения в законодательстве, регулирующем вопросы применения административного принуждения в целях реализации правовых норм всех отраслей права, в том числе и в сфере труда.
Проблемы административных правонарушений и административной ответственности достаточно глубоко исследовались как в советское время, так и в годы правовых реформ, которые еще не закончены. Вопросам реализации законодательства о труде и об охране труда также посвящено значительное количество научных исследований. Административная ответственность предприятий, организаций и учреждений также была предметом исследования многих ученых. Между тем, исследования в этой области являются разрозненными, частично освещающими те или иные проблемы. Кроме того, большинство научных исследований относятся к периоду действия отмененных КоАП и КЗоТ.
В то время, как различные отрасли права сегодня тесно взаимосвязаны, особенно вопросы применения административной ответственности за нарушения норм в различных отраслях права, необходимы исследования на стыке различных правовых институтов, в частности, трудового права и административного права. Вместе с тем, проблемы применения административной ответственности в сфере труда исследовались в юридической науке недостаточно.
До настоящего времени нет ни одного монографического исследования, охватывающего вопросы административной ответственности за нарушения законодательства о труде и охране труда. Это обстоятельство позволяет сделать вывод об особой актуальности данного исследования.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе осуществления гражданином права на безопасный труд и реализации административного принуждения.
7
Предмет исследования - правовая природа института административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда, его материальные и процессуальные аспекты; формирование теоретических основ административной ответственности в сфере труда и ее реализация.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования являются: анализ проблем нарушения законодательства о труде и охране труда работодателем, научных взглядов ученых административистов и теоретиков трудового права на понятие «работодатель», как субъект административной ответственности; пересмотр вопросов применения норм об административном наказании и проблемы его совершенствования.
Исходя из целей исследования, были поставлены следующие задачи:
1. Выявление пробелов регулирования административной ответственности в рассматриваемой сфере.
2. Исследование соотношения административно-правовых норм и норм трудового права, направленных на обеспечение соблюдения конституционных прав гражданина на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены и иных гарантированных прав граждан.
3. Выработка предложений для внесения в действующее законодательство об административных правонарушениях изменений, необходимых для усовершенствования его применения в сфере труда.
4. Формирование новых подходов к понятию субъектов административной ответственности за правонарушения в сфере труда.
5. Анализ обязанностей работодателя по обеспечению прав работников.
6. Исследование законодательства об административных правонарушениях в части применения наказания за правонарушения в рассматриваемой сфере и практики правоприменительной деятельности.
Методология исследования.
8
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных методов познания предмета исследования -сущности административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда. Настоящая работа осуществлена на основе общенаучного диалектического метода познания, и связанные с ним методы анализа и синтеза, с использованием исторического, исторического и сравнительного правоведения, статистический, формальнологический, метод правового моделирования. Их совокупное применение позволило исследовать предмет во взаимосвязях его различных элементов.
Теоретические основы исследования.
Научно-теоретическую основу данного исследования составили труды крупных ученых в области теории права, административного права: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братуся, П.Т. Василенкова, И.И. Веремеенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Г.А. Кузьмичевой, А.Е. Лунева, Б.М. Лазарева, Р.З. Лифшиц, В.М. Манохина, М.Л. Масленникова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Ю.П. Орловского, Л.Л. Попова, П.М. Рабинович, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, М.Х. Фарукшина, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, О.М. Якуба и многих других, а также в области трудового права: Ю. Вольдман, К.Н. Гусова, Л.Я. Гинсбург, А.Ф. Нуртдиновой, Т.Ю. Коршуновой, Б.Ф. Хрусталева, Н.Н. Шептулиной, А.И. Шебановой и др .
Нормативно-правовой основой исследования явились Конституция РФ и новое административное и трудовое законодательство Российской Федерации. Поскольку осуществление административной ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда не может быть ограничено рамками административного права и его действие возможно лишь через призму практической реализации трудовых норм во всех сферах жизни общества, где осуществляется применение труда граждан, то и исследование приобретает межотраслевой характер. Комплексный подход к
9
исследованию института административной ответственности за нарушения в сфере труда предопределяет объем и многоплановость изученной литературы. В работе использованы и нормативные положения дореформенного периода.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства Российской Федерации и является первым комплексным монографическим исследованием проблемы административной ответственности работодателя.
Новизной отличаются понятие работодателя, понятие административной ответственности работодателя, процессуальные и процедурные вопросы применения этой ответственности за нарушения в сфере труда. Автор проводит сравнительный анализ законодательства трудового и административного права, предусматривающих и обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на безопасный труд.
На защиту выносится.
1. Определение содержания правовых основ административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда и границ административного регулирования. Обоснование взаимосвязи содержания диспозиций норм КоАП РФ об административной ответственности в сфере труда и содержания диспозиции норм ТК РФ, нормативных правовых актов о труде и охране труда.
2. Определение возможности применения административного и дисциплинарного наказания одновременно. Вопросы не тождественности и разноплановости этих наказаний
3. Обоснование единого определения понятия работодателя в административном и трудовом праве и соответственно закрепление его статуса в законодательстве об административных правонарушениях.
4. Классификация субъектов административной ответственности.
10
5. Обоснование предложения о законодательном закреплении в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ сроков, определяющих признак повторности для назначения наказания в виде дисквалификации субъекту нарушения законодательства о труде и об охране труда.
6. Обоснование необходимости разграничения моментов для исчисления срока привлечения к административной ответственности при длящемся и повторном правонарушениях в КоАП.
7. Обоснование предложения по внесению в КоАП РФ обязанности по ведению протокола рассмотрения дел об административном правонарушении судьями, что обусловлено соблюдением провозглашенных Кодексом принципов невиновности, законности, объективности.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Автор предпринял попытку показать значимость института административной ответственности для практической деятельности в сфере применения труда граждан. Сформулированные положения относительно материальных и процессуальных основ административной ответственности во многом являются отправной точкой для совершенствования административного и трудового законодательства. Выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего развития теории административной ответственности. Проведение анализа и сопоставление норм, регулирующих ответственность в административном и трудовом праве за нарушения в сфере труда, делает более очевидными пробелы законодательства. Использование разработанных рекомендаций, в конечном счете, послужат совершенствованию российского административного и трудового законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на кафедральных теоретических семинарах, были опубликованы в журналах и сборниках научных трудов в виде статей, выступления на научных конференциях.
и
Кроме того, выводы и основные положения, сформулированные в процессе исследования, используются автором при выступлениях в суде, в своей профессиональной деятельности адвоката.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов и 5 подпараграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
12
Глава 1. Понятие и основания административной ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда.
§ 1. Правовые основы административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда
Общественные отношения в любом государстве регулируются правовыми нормами, которые издаются в различных отраслях. Органами власти с помощью норм права различных отраслей обеспечивается общественная жизнедеятельность в государстве, реализуются экономические программы, оборона страны, и иные задачи. Будучи заинтересованным в укреплении соответствующих порядков, государство, запрещает с помощью правовых норм те деяния, которые для него опасны и вредны, в том числе и в сфере труда.
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых в сфере государственного управления для обеспечения правопорядка. Ими охраняются не только нормы административного, но и гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права. Реализация предписаний этих норм обеспечивается органами исполнительной власти.
За нарушение охраняемой административным законом нормы той или иной отрасли права, государством предусмотрена административная ответственность, которая выражена в материальной административно-правовой норме, отражающей вопросы возможного или допустимого поведения, и административно-процессуальной правовой норме, предусматривающей процедуру и порядок реализации материальной нормы.
Для обеспечения порядка, установленного государством в сфере трудовой деятельности, являющейся частью общественной жизни,
13
существуют нормы административного права, которые закрепляют широкий круг мер предупредительного и принудительного воздействия.
Государственная политика по реализации основных направлений в области охраны труда реализуется нормативными правовыми и методическими документами, которые способствуют осуществлению правовых, социально-экономических, организационно-технических, иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе труда2.
Правовыми нормами устанавливаются правила, регулирующие сферу трудовых правоотношений. В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации"3 и ст. 216 Трудового кодекса РФ государственное управление охраной труда осуществляется Правительством России непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами охраны труда, и другими федеральными органами исполнительной власти. Распределение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда осуществляется Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с российским законодательством предоставлено право, осуществлять отдельные функции нормативного правового регулирования, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в данной области, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, ведающим этими вопросами. Указанное распределение осуществляет государственное управление охраной труда.
Государственное управление охраной труда на территориях субъектов РФ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
2 См. Положение о системе государственного управления охраной труда в г. Москве от 27.12.1997 (в ред. Постановления Правительства Москвы от 15.04.2003 г. № 2491111) //Вестник Мэрии Москвы. 1998. № 2.
3 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.
14
пределах их полномочий. Согласно ст.7 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации" государственное управление охраной труда может осуществляться также органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных им органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке.
Для наблюдения за исполнением нормативных правовых актов о труде и об охране труда существует государственный и общественный контроль, который является важным внутрисистемным блоком в государственном управлении обществом.
Анализ российского законодательства показывает, что пока существует только единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением требований, в форме инспекций по охране труда. Но ряд авторов считает этого недостаточным для надлежащего управления этой сферой отношений, поскольку органы с контрольно-надзорными функциями - это не все государственное управление в данной сфере, а один из элементов отраслевой подсистемы. По их мнению, необходимо в систему государственного управления охраной труда включить Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, ведающие вопросами охраны труда. При этом координирующим центром в данной системе государственного управления должно быть Правительство РФ. В качестве координируемых, как следует из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с изм. и доп. От 20.05.2004г.4, являются Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное дорожное агентство и ряд иных федеральных агентств и служб, их территориальные органы в субъектах РФ, ведающие вопросами охраны труда и органы власти (управления), а также «осуществляющие иные государственные функции в области охраны труда:
4 Российская газета от 12. 03. 2004. № 50.
15
сбора, обработки, анализа информации, учета и др.»5. Также предполагается участие в процессе управления иных участников правоотношений -работодателей, профсоюзных организаций, хозяйствующих субъектов, граждан и т.п.
Однако не все согласны с постановкой вопроса именно в таком ракурсе. Некоторые авторы считают, что под государственным управлением в области охраны труда следует понимать упорядочивающее воздействие государства в области охраны труда через деятельность, осуществляемую соответствующими органами, и через санкционированную им деятельность других органов, не являющихся по своему статусу государственными6. Точка зрения этого автора нам более близка, и полагаем, что контроль должен быть независимый, что обеспечит большую объективность. Наверно не совсем корректно, когда за нарушение закона об охране труда протокол составляется должностным лицом инспекции по труду и этот же орган должен назначить административное наказание.
Одним из приоритетов Российского государства является человек, его права и свободы. Это следует из ст. 2 Конституции Российской Федерации, имеющей первостепенное значение. В продолжение этого направления, ст. 18 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Право на труд является одним из Конституционных прав гражданина. Реализуя предоставленные государством и закрепленные в Конституции права, гражданин свободен в выборе, трудиться или не трудиться, где именно и как трудиться. Выбор остается за гражданином и делает он его в зависимости от желания, образования, профессии, здоровья, свободного времени, возможных обстоятельств и т. д. Безопасный труд граждан является
5 Игнатюк Н.А., Шептулина Н.Н. О государственном управлении охраной труда //Журнал российского права. 2003. № 5.
6 Кухаренко А.Ю. Правовые аспекты государственного управления в области охраны труда на современном этапе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2001. С. 9.
16
одним из основных направлений государственной политики. Исходя из этого, в ч. 3 ст. 37 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. В то же время, нельзя считать «принудительным и обязательным трудом» всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей.
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах7 указывается, что государство признает право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Государство, подписавшее Пакт, обязуется принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в нем прав всеми надлежащими мерами и способами (ст.2.1 и 8.1 Пакта). Ратифицированная Россией Конвенция МОТ 1981 г. N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной сфере"8 прямо предусматривает, что государство, ее ратифицировавшее, разрабатывает и осуществляет согласованную политику в области безопасности труда, закрепляя соответствующие функции и обязанности государственных органов в этой области, принимает меры по обеспечению необходимой координации их деятельности, включая создание центрального органа, ведающего вопросами охраны труда (ст.4, 6 и 15 Конвенции).
Трудовые отношения - это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего распорядка при обеспечении работодателем условий труда,
7БВСРФ. 1994. №12. С. 1-5. 8 СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4652.
17
предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором9. Законодатель закрепил определение трудовых отношений в ст. 15 ТК РФ.
Трудовой договор - соглашение между работником и работодателем, в соответствии с которым работодатель обязуется представить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные настоящим Кодексом, законами и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка (ст. 56 ТК РФ)10.
В целях воплощения в жизнь конституционного права на безопасные условия труда, приняты различные законы в области охраны труда, предписывающие нормы поведения на производстве, в учреждениях и т.д., которые должны реализовываться субъектами трудовых правоотношений и государственными органами. Право граждан на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Право же на равную, без какой-либо дискриминации оплату, обеспечивающую достойное человека существование, защита от безработицы закреплены во Всеобщей декларации прав человека (ст.1, 2, 3) и раскрыты в ряде конвенций МОТ11. К ним можно отнести Конвенцию об охране заработной платы 1949 г. № 95 (ратифицирована 31.01.1961г.); Конвенцию о дискриминации в области труда и занятий 1958 г. № 111, до настоящего времени Россией не ратифицирована, а так же ряд других Конвенций.
9 Михайлов Ф.Н., Желтов О.Б. Правовое регулирование заключения трудового договора в Трудовом кодексе РФ //Закон и право. 2002. № 12. С. 40.
10 Трудовой кодекс РФ // СЗ РФ - 2002г. - № 1 (часть 1) ст. 3
11 См. Сборник Конвенций и рекомендаций, принятых Международной Конференцией труда 1919-1956. Т.1. Женева, Международное бюро труда, 1991. |
