3 ВВЕДЕНИЕ
1. Актуальность темы исследования.
В настоящее время в России осуществляется административная реформа, направленная на совершенствование деятельности государственного аппарата. Одним из направлений этой реформы является совершенствование административных процедур функционирования органов исполнительной власти. Ведь от того насколько полно урегулированы в действующем законодательстве процедуры осуществления исполнительной власти зависит степень гарантированное™ и юридической защищенности прав и свобод граждан, прав юридических лиц. Не случайно в последние годы в науке административного права пристальное внимание уделяется проблемам административного процесса и административной юстиции.
Органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России ( даее- органы ГИБДД), входящие в систему исполнительной власти, ежедневно осуществляют в отношении физических и юридических лиц регистрационные, разрешительные, надзорные, принудительные и иные административно-правовые действия, непосредственно затрагивающие права этих лиц. Указанные административно-правовые действия должны совершаться органами ГИБДД в рамках соответствующих предусмотренных нормативными правовыми актами административных процедур. Как показывают анализ действующих в настоящее время нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность органов ГИБДД, и практика их применения соответствующие правовые процедуры осуществления данной деятельности регламентированы не в полной мере, иногда фрагментарно. Процедуры разрешения органами ГИБДД некоторых категорий административных дел вообще не регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами. В условиях формирования в России правовой государственности такое положение представляется недопустимым. В этой связи в целях подготовки предложе-
4
ний по совершенствованию указанных нормативных правовых актов возникает необходимость в проведении комплексного научного исследования проблем, существующих в правовом регулировании процедур административной деятельности органов ГИБДД.
Между тем подобные научные исследования названных проблем до настоящего времени не проводились.
Указанные обстоятельства и определяют актуальность избранной для диссертационного исследования темы.
2. Объект и предмет исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе разрешения органами ГИБДД в рамках соответствующих административных производств подведомственных им индивидуальных административных дел.
В качестве предмета исследования выступают нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разрешения органами ГИБДД подведомственных им индивидуальных административных дел и практика их применения.
3. Цели и задачи исследования.
Целями настоящего диссертационного исследования являются:
1) комплексное изучение существующих в настоящее время проблем правового регулирования процедур разрешения органами ГИБДД в рамках соответствующих административных производств подведомственных им индивидуальных административных дел;
2) разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых процедур разрешения органами ГИБДД в рамках соответствующих административных производств подведомственных им индивидуальных административных дел.
5
Для достижения указанных целей в рамках данного научного исследования решаются следующие задачи:
1) исследование действующих в настоящее время нормативных правовых актов, регулирующих административные производства в деятельности органов ГИБДД;
2) изучение практики применения органами ГИБДД указанных нормативных правовых актов;
3) систематизация административных производств, существующих в деятельности органов ГИБДД;
4) определение понятия, содержания, стадий каждого из административных производств, существующих в деятельности органов ГИБДД;
5) выявление пробелов и противоречий в нормативных правовых актах, регулирующих административные производства в деятельности органов ГИБДД и определение путей их устранения.
6) разработка конкретных предложений по совершенствованию положений нормативных правовых актов, регулирующих административные производства в деятельности органов ГИБДД.
4. Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия по административному праву и административно-процессуальному праву, административной деятельности органов внутренних дел, научные комментарии к законодательству таких авторов как, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Р.И. Денисов, С.Н. Дмитриев, И.И. Ев-тихиев, O.K. Застрожная, Л.Н. Игнатов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, СИ. Котюргин, А.С. Ловинюков, В.А. Лория, Ю.П. Луконин, В.В. Лукьянов, М.Я. Масленников, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.С. Теле-
6
гин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, а также других ученых - административистов.
Методологическую основу данного исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, а также метод системно-структурного анализа, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и правоприменительной практики органов ГИБДД. Кроме того в ходе подготовки диссертации автором использовались методы социологических исследований ( опрос, исследование документов, экспертные оценки).
Информационную базу исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие административную деятельность органов ГИБДД, материалы статистических наблюдений в сфере административной деятельности органов ГИБДД, итоги опросов сотрудников ГИБДД, личные наблюдения автора диссертации.
В частности, в процессе подготовки настоящего исследования, автором были изучены статистические данные о результатах деятельности регистраци-онно-экзаменационных подразделений ГИБДД МВД РФ, подразделений ГИБДД МВД РФ, осуществляющих дорожный и технический надзор за 2002 и 2003 годы, было опрошено свыше 100 сотрудников указанных подразделений ГИБДД Кировской и Пермской областей, было изучено свыше 200 дел об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения и свыше 50 наблюдательных дел.
5. Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что автором впервые в административно-правовой науке проведено комплексное, системное научное исследование проблем правового регулирования административных производств в деятельности органов ГИБДД.
7
В диссертации предлагаются новые подходы к пониманию административного производства, выделяются четкие критерии разграничения административных производств, определяется их система. Впервые произведен системный анализ действующих в настоящее время нормативных правовых актов, регламентирующих административные производства в деятельности органов ГИБДД, на основе которого сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования указанных производств.
6. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Административный процесс представляет собой властную правоприменительную регулятивную (организационно-управленческую) и правоохранительную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных органов, за исключением судов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц, а также государственных и муниципальных учреждений (административных органов) по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел в соответствии с правовой процедурой, предусмотренной административно-процессуальными нормами.
2. Административное производство- это урегулированная администрара-тивно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению в соответствии со специальной административной процедурой посредством использования специальных административно-правовых методов подведомственных им индивидуальных административных дел определенной категории.
3. В структуре административного процесса могут быть выделены группы административных производств, каждая из которых включает соответствующие их виды. Критерием выделения групп административных производств в административном процессе является категория административных дел, то есть группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, тре-
8
бующих разрешения соответствующим компетентным административным органом. Например, группа дел о предоставлении субъективных юридических прав, группа дел о применении мер административного принуждения и т.п.
4. Исходя из предложенного критерия в структуре административного процесса в целом представлется возможным выделить следующие группы административных производств:
1) административные производства по разрешению административно-регулятивных дел- административно-регулятивные производства;
2) административные производства по разрешению административно-наблюдательных дел- административно-наблюдательные производства;
3) административные производства по разрешению административно-принудительные дел- административно-принудительные производства;
4) административные производства по разрешению административно-защитных дел- административно-защитные производства.
5. Критериями выделения видов административных производств в coot- t ветствующих группах являются:
а) используемые соответствующим административным органом специальные административно-правовые методы и способы разрешения подведомственных ему индивидуальных административных дел определенной категории.
б) специальная административная процедура,то есть специальный, уста-новленый административно-процессуальными нормами порядок разрешения соответствующей категории индивидуальных административных дел.
6. В процессе административной деятельности органов ГИБДД можно выделить следующие виды административных производств:
1) В группе административно-регулятивных производств:
а) регистрационно-транспортное производство;
б) экзаменационно-транспортное производство;
в) дорожно-транспортное разрешительное производство, которое включает в себя 6 видов производств;
9
2) В группе административно-наблюдательных производств- дорожно-транспортное надзорное производство, которое включает в себя 2 вида производств.
3) В группе административно-принудительных производств- производство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения.
7. Теоретическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы в ходе дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования административного процесса в целом, отдельных видов административных производств, в том числе в деятельности органов ГИБДД. Принципиальное значение для науки административного права имеют предложенные диссертантом критерии выделения групп и видов адмнистративных производств. Применение этих критериев позволит осуществить теоретическую систематизацию всех существующих в деятельности адмнистративных органов административных производств, обеспечить детальное научное исследование каждого из них.
8. Практическая значимость исследования.
Реализация содержащихся в диссертации предложений по изменению и дополнению нормативных правовых актов, регулирующих процедуры административной деятельности органов ГИБДД, позволит систематизировать соответствующие административно-процессуальные нормы, уточнить целый ряд правовых категорий и понятий, используемых в ходе этой деятельности, определит правовые процедуры совершения должноствными лицами ГИБДД отдельных административных действий и тем самым еще более упорядочить названную деятельность, обеспечить дополнительные гарантии ее законности.
10
Изложенные в диссертации теоретические положения, сделанные автором выводы могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Адм-нистративная деятельность органов внутренних дел», а также для подготовки учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам. 9. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме доклада на двух межрегиональных межвузовских научно-практических конференциях, проведенных в 2003 году в городе Кирове на базе Кировского филиала Московского гуманитарно-экономического института и филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономическтх связей, экономики и права в городе Кирове.
Сформулированные по результатам проведенного исследования предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие процедуры административной деятельности органов ГИБДД, были направлены в Главное управление ГИБДД МВД России, в котором прошли обсуждение и будут использованы им в ходе соответствующей работы по совершенствованию указанных нормативных правовых актов.
Сформулированные автором предложения по внесению изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях были направлены для использования в законопроектоной деятельности в Комитет Государственной Думы Федерального собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству.
Результаты проведенного исследования нашли отражение в пяти публикациях автора.
11
Глава 1. Понятие административного процесса и административного
производства
1.1. Понятие и содержание административного процесса.
До начала 60-х годов 20 века в российской, а затем и в советской административно-правовой науке вообще отсутствовали основательно разработанные общетеоретические концепции административного процесса. В научной и учебной литературе по административному праву административный процесс, как правило, не рассматривался в качестве самостоятельной научной проблемы. Вопросы административного процесса не исследовались в комплексе. Предметом изучения были лишь отдельные виды административных производств, такие как, производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, производство по делам об административных правонарушениях, производство по рассмотрению споров государственными арбитражами, дисциплинарное производство. В частности, в учебниках по административному праву, изданных в 40-50 и в начале 60 годов под редакцией Я.Н. Уманского, В.В. Власова и С.С. Студеникина и других авторов имеются отдельные главы, посвященные анализу действовавшего в тот период советского законодательства, регулировавшего названные выше виды административных производств. Однако в учебной литературе указанного периода не анализировались научно-теоретические проблемы административных производств. В учебниках давалось лишь краткое изложение действовавших нормативных актов, содержавших административно-процессуальные нормы. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить возможные подходы к определению его понятия. Так , в частности, И.И. Евтихиев в своей докторской диссертации на тему « Виды и формы административной деятельности», подготовленной еще в 1948 году сформулировал перед административно-правовой наукой зада-
12
чу определения понятия, объеме и основных черт советского административного процесса. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так в узком ( порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле слова, как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения.1 С.С. Студеникин в своей статье «Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права» указал на существование административного процесса, который, по его мнению, представляет собой совокупность процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность.2 В начале 60-х годов в журналах «Советское государство и право», «Правоведение», в других научных работах делаются попытки ставить и решать проблемы административного процесса. Анализом проблем административного процесса в указанный период занимались, в частности, такие ученые административисты, как А.Е. Лунев, Г.И. Петров, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.И. Попова. В этот же период возникают и первые научные дискуссии по вопросу о сущности административного процесса. В частности, в 1963 году в Институте государства и права академии наук СССР состоялось обсуждение научного доклада Н.Г. Салищевой по проблемам административного процесса. В ходе этой дискуссии четко обозначились два основных подхода к пониманию сущности и содержания административного процесса, а именно, узкий и широкий. Сторонники узкого или юрисдик-ционного подхода, в числе которых были основной докладчик Н.Г. Салищева и поддержавшие ее М.И. Пискотин, А.А. Мельников, B.C. Тадевосян, рассматри-
1 См: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. Дис... докт. юрид. наук. М. 1948, с 172, 245-246,261,301.
2 См: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. В книге: Вопросы советского административного права. М.-Л. 1949, с 44.
13
вали административный процесс как деятельность органов государственного управления по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, прежде всего административной ответственности.3 Позиция представителей широкого подхода, в частности, А.Е.Лунева, Ц.А. Ямпольской сводилась к тому, что административный процесс представляет собой деятельность органов государственного управления по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в области исполнительной и распорядительной деятельности, а не только споров и дел об административном принуждении.4 Состоявшаяся научная дискуссия способствовала более глубокому изучению и осмыслению в административно-правовой науке проблем административного процесса, систематизации знаний по этим вопросам.
Обобщая изложенные в литературе подходы к пониманию административного процесса, как юрисдикционной деятельности органов государственного управления, необходимо отметить наиболее существенные, на наш взгляд, постулаты этой концепции.
1. В рамках административного процесса осуществляется применение не регулятивных, а охранительных норм, определяющих меры государственной защиты нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов организаций, а также соответствующих мер государственного принуждения.
2. Содержание административного процесса по аналогии с гражданским и уголовным образуют следующие виды деятельности в сфере государственного управления:
а) рассмотрение споров, возникающих между участниками административных правоотношений
б) рассмотрение жалоб граждан и организаций в административном порядке
3 См, в частности: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. «Юрид лит», 1964, с 16.
4 См, в частности: Советское государство и права. 1963 , № 1, с 130-131.
14
в) рассмотрение дел о применении мер административного принуждения, в том числе административных взысканий.
3. Указанные виды деятельности, составляющие содержание административного процесса осуществляются, как правило, органами государственного управления (исполнительной власти), а в случаях, предусмотренных законодательством - судами (судьями).
4. Все иные виды деятельности, осуществляемые органами государственного управления, в частности внутриаппаратная, а также внешневластная деятельность по разрешению индивидуальных дел, не связанных с применением мер административного принуждения (о предоставлении жилой площади, об отводе земли, о приеме в учебные заведения и т.п.), не являются административным процессом. Каждый из этих видов деятельности по разрешению органами государственного управления индивидуальных юридических дел как внутреннего так и внешнего характера обозначаются понятием «административное производство».
Теоретической основой для формирования и развития юрисдикционнои концепции административного процесса явилось существовавшее в общей теории права советского периода представление о юридическом процессе как деятельности, исключительно правоохранительной, осуществляемой в рамках судопроизводства, то есть гражданского и уголовного процессов. При этом в теории права не учитывалось то обстоятельство, что помимо судопроизводства, осуществляемого в форме гражданского и уголовного процессов, существует еще и государственное управление, реализация которого также требует необходимых процессуальных форм, существенно отличающихся от судебных. Именно на это обстоятельство обратили внимание ученые-административисты, не разделяющие узкого, юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса. Как уже отмечалось выше, в начале 60-х годов, в противовес юрисдикционнои концепции административного процесса в административно-правовой науке стала формироваться теория широкого понимания администра-
15
тивного процесса, как деятельности органов государственного управления по разрешению любых категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере управления. В частности, В.И. Попова уже в 1962 году указывала на то, что « нельзя сводить административный процесс только к нормам, регулирующим порядок привлечения к административной ответственности. Административный процесс, писала она, более широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм. И если нормы материального административного права регулируют содержание исполнительной и распорядительной деятельности, то нормы административно-процессуального права закрепляют процессуальные формы, порядок, способы и методы осуществления этой деятельности»4. Вместе с тем необходимо отметить, что до конца 60-х годов в науке административного права не существовало стройной, аргументированной теории административного процесса в широком его понимании. Такая теория впервые была разработана В.Д. Сорокиным, который в 1968 году опубликовал монографию «Проблемы административного процесса». В течение последующих нескольких лет В.Д. Сорокиным был опубликован ряд научных работ, в которых обосновывалась концепция расширительного понимания сущности административного процесса. Основные положения этой концепции сводились к следующему.
1. Правосудие как одна из форм деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов. Государственное управление, которое наряду с правосудием также является одним из видов государственной деятельности осуществляется посредством административного процесса. Таким образом подчеркивается прямая связь административного процесса с государственным управлением, проводится разграничение процессуальных форм осуществления правосудия и исполнительно-распорядительной деятельности.
2. Административный процесс является правовой формой реализации материальных норм административного и некоторых других отраслей права, осу-
4 См: Попова В.И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодателства. В книге: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства.М.1962
16
ществляемой посредством деятельности исполнительно-распорядительных органов.
3. По своей сути административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок( процедуру) разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления и одновременно деятельность исполнительно-распорядительных, а в предусмотренных законом случаях и иных компетентных органов, в том числе судов по разрешению таких дел, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения.
4. Административный процесс в целом состоит из отдельных видов административных производств, которые выделяются в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел, разрешаемых компетентными органами в сфере государственного управления. В частности, В.Д. Сорокин выделяет в структуре административного процесса 6 видов административных производств: по принятию нормативных актов государственного управления, по организационным делам в аппарате государственного управления, по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, по административным жалобам и спорам, по делам о поощрениях в сфере государственного управления, по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Таким образом, в качестве административного процесса рассматривается не только внешневластная правоприменительная деятельность органов государственного управления, но также и внутриаппаратная, организационная и нормотворче-ская деятельность этих органов.
5. Административный процесс- это деятельность, которая регулируется специальными административно-процессуальными нормами.6
Предложенная В.Д. Сорокиным концепция широкого понимания административного процесса была поддержана многими известными учеными-юристами, занимавшимися проблемами юридического и в том числе админи-
'. См, в частности: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М. «Юрид лит», 1968, с 64, 71-72
17
стративного процесса, в частности такими как В.М. Горшенев, А.П. Коренев, Ю.М.Козлов, Е.В. Додин, В.А. Юсупов, Б.М. Лазарев, Д.Н.Бахрах, О.К.Застрожная, В.А. Лория, И.В. Панова, П.И. Кононов.
В последнее десятилетие в науке административного права возоблодала и получила дальнейшее развитие концепция широкого понимания административного процесса.
Обозначим основные наиболее общие положения этой концепции, выработанные современной административно-правовой наукой.
1. Административный процесс понимается прежде всего как государственно-властная деятельность.
2. Административный процесс- это государственно-властная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти
( государственного управления), а в некоторых случаях и судьями.
3. Административный процесс- это государственно-властная деятельность по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления.
4. Административный процесс- это государственно-властная деятельность, урегулировавнная специальными административно-процессуальными нормами.7
В то же время и среди сторонников указанной концепции существуют некоторые различия в понимании сущности административного процесса.
Эти различия сводятся главным образом к следующему.
1. Некоторые ученые-административисты рассматривают административный процесс не как саму деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления, а как урегулиро-
7 См, например: Административное право Под ред Л.Л. Попова. М. Юристъ, 2002, с 392; Д,Н. Бахрах Административное право России. М. Норма, 2002, с 304-306; И.В. Панова Административно-процессуальное России, М. Норма, 2003, с 29-34,48; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации, Дис. ... докт. юрид. наук. М. 2001, с 49-58. |
