Введение
Актуальность исследования. Современный этап модернизации системы российского образования в качестве основных приоритетов провозглашает его доступность, качество и эффективность. Реализация данных приоритетов в образовательных учреждениях невозможна без структурных изменений системы управления. Перенос значительного объема полномочий в сфере образования на уровень местного самоуправления связан с формированием и реорганизацией деятельности соответствующих институтов — муниципальных органов управления образованием. Отличительной особенностью муниципального уровня управления образованием является его организационная обособленность. Муниципальные органы управления образованием не входят с систему региональных, т.е. государственных органов, а являются структурной единицей органов исполнительной власти местного самоуправления. Создание эффективного механизма управления системой образования во многом зависит от прогностического подхода к развитию образования в условиях современных крупных и средних городов, от качественных характеристик управленческих кадров, владеющих продуктивными способами решения управленческих задач, стоящих перед муниципальной системой образования.
Практика формирования новой системы управления дошкольным образованием вызывает необходимость разработки научных основ оптимизации этой деятельности. Особое значение имеет разработка научных основ программно-целевого подхода к управлению развитием системы дошкольного образования. В первую очередь, это касается процесса управления дошкольным образованием на муниципальном уровне, определение его целей и задач, функций и полномочий. Деятельность органов управления дошкольным образованием предполагает формирование широкой сети разнонаправленных потоков и связей между системой дошкольного образования и иными сферами деятельности городского
4
сообщества. Она должна включать в себя как вертикальные связи, обеспечивающие управляемость муниципальной дошкольной образовательной системой при сохранении возможности динамичной и гибкой адаптации к изменяющимся условиям; так и - горизонтальные, способствующие регулированию отношений путем координации в рамках единого пространства управленческой деятельности.
Решение задачи эффективного управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне требует, на наш взгляд, создания рационального алгоритма организации управления дошкольным образованием, выделения функций органа управления и построения на их основе прогностической модели. Представляется необходимым определить критерии оценки, позволяющие измерить эффективность деятельности органа управления и внести в будущем необходимые коррективы.
На современном этапе имеются методологические и теоретические предпосылки решения проблемы управления развитием системы дошкольного образования на муниципальном уровне.
Анализ литературы показывает, что в науке накоплена достаточно обширная система знаний, отражающих философские и социальные аспекты теории управления социальными системами. Вопросы социального управления раскрыты в работах Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, А. И. Берга, Л. фон Берталанфи, М. Вебера, Д. М. Гришиани, С. О,Доннела, К. Кернса, Г. Кунца, П. М. Керженцева, Э. Мэйо, Т. Саати, Э. Санталайнена, И. М. Слепенков, Ф. Тэйлора, А. Файола и др. (13, 15, 27, 28, 37, 46, 97, 70, 158, 202,204,210,234).
Методологические, организационно-педагогические и психологические основы управления образованием нашли свое отражение в исследованиях В. П. Беспалько, Г. Г. Габдуллина, М. И. Кондакова, Ю. А. Конаржевского, Ю. А. Кричевского, Г. И. Оглоблиной, А. Л. Свенцицкого, Г. Н. Серикова, Т. И. Шамовой, Л. А. Шипилиной, И. И. Шевандрина, С. И. Штамма, В. А. Якунина (30, 43, 86, 79, 92, 145, 205, 207, 270,274, 272, 276, 280).
Основные аспекты управленческой деятельности, различные организационные структуры управления социальными системами разрабатывались многими исследователями, среди которых В. С. Лазарев, Г. X. Попов, Ю. А. Тихомиров и др. (103,178,225).
Большой вклад в решение проблемы демократизации регионального уровня управления образованием, поиска новых механизмов управления образованием и подходов в подготовке управленческих кадров внесли исследования И. М. Бадаян, Г. Г. Габдуллина, Г. А. Дороховой, А. Г. Липко, К. М. Миско, В. А. Некрасова, В. В. Нестерова, Г. И. Оглоблиной, В. М. Петровичева, В. И. Подобеда, И. И. Проданова, Л. Д. Рогозиной, П. И. Третьякова, К. М. Ушакова (24, 42, 56, 111, 134, 135, 146, 165, 170, 189, 201, 198,245).
В рамках исследования проблем на уровне местного самоуправления большой интерес представляют работы С. Б. Баязитова, Л. К. Кондрашковой,
A. М. Моисеева, А. Г. Обоскалова, Г. И. Оглоблиной, М. М. Поташника, П.
B. Худоминского и др. (26, 87, 128, 140, 145,183, 259).
Теоретические и практические вопросы управления дошкольными учреждениями отражены в работах Л. А. Бахтуриной, А. И. Васильевой, Е. Ю. Демуровой, М. А. Ковардаковой, И. И. Кобитиной, Т. П. Колодяжной, Т.
C. Комаровой, О. А. Малышевой, А. И. Остроуховой, Н. А. Палиевой, Л. В. Поздняк, В. Попова, С. В. Савиновой, Р. Б .Стеркиной, и др. (36, 52, 67, 76, 77, 115, 160, 161, 175, 177,203,219).
В исследовании А.Г. Обоскалова раскрывается значение районного управления образования и учебных заведений в повышении качества образования учащихся (140). Представляют интерес работы Н.И. Роговцевой и Н.М.Сладковой по социально-педагогическому проектированию как способу управления развитием системы образования (200,209). Развитие муниципальной системы образования через создание и реализацию программы развития образования раскрыл в своем диссертационном исследовании Л.Д.Плотников (168). С целью решения проблемы развития
6 системы образования Г.А. Соколенко предлагает в процессе реализации
программы развития районной образовательной системы оптимизацию сети образовательных учреждений (215). Социологические исследования работы специалистов и руководителей различных структур управления образованием в диссертации Л.Д Рогозиной раскрыли зависимость эффективности работы управленческих структур от системы повышения их квалификации (201). Особый интерес для нашей работы представляет исследование Н.А.Палиевой, в котором раскрываются подходы к совершенствованию системы муниципального управления развитием дошкольного образования. Актуальна для нашей работы созданная ею модель управления дошкольным образованием, включающая в себя создание отдела дошкольного образования и временных структурных единиц, построенных по программно-целевому принципу. Однако в работе недостаточно четко прописан алгоритм действия такой структуры, не разработана оценка деятельности всех звеньев представленной модели (161). Выполненные исследования не исчерпывают всей полноты проблемы.
Существующие модели управления развитием системы дошкольного
образования не подвергались научному анализу.
Анализ научных исследований и педагогической практики позволил
выделить ряд противоречий между:
сложившейся практикой управления системой дошкольного образования и недостаточной разработанностью теоретических основ управления ее развитием на муниципальном уровне с учетом образовательных потребностей и запросов личности, семьи, территориального сообщества, государства;
- развернувшейся инициативой субъектов управления образовательной деятельностью и отсутствием эффективных социально - педагогических механизмов управления данным процессом;
уровнем современных требований к профессионализму специалистов органов управления образованием и их компетентностью в осуществлении своей деятельности.
Исходя из реально существующих в системе дошкольного образования противоречий, была сформулирована проблема: каковы условия оптимизации управления дошкольным образованием на муниципальном уровне?
Решение данной проблемы составляет цель нашего исследования.
Объект исследования: Муниципальная система дошкольного образования.
Предмет исследования: Процесс управления развитием муниципальной системы дошкольного образования.
Гипотеза исследования: эффективность управления системой дошкольного образования на муниципальном уровне будет выше, если :
- учитывается прогноз развития системы дошкольного образования на муниципальном уровне;
- структура и содержание функций управления дошкольным образованием базируются на программно-целевом подходе;
- модель развития дошкольного образования на муниципальном уровне включает в себя совокупность компонентов: содержательный, структурный, функциональный, технологический;
- разработан алгоритм управления развитием системы дошкольного образования;
- определены критерии оценки эффективности управления дошкольным образованием на муниципальном уровне;
- установлены функциональные обязанности специалистов органов управления образованием и основные подходы к их обучению.
В соответствии с проблемой, объектом, предметом и целью исследования определены следующие задачи:
1.Выявить сущность управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне.
2. Разработать и апробировать прогностическую модель управления развитием системы дошкольного образования на муниципальном уровне.
g
3. Определить критерии оценки эффективности управления системой
дошкольного образования.
4. Выявить условия, обеспечивающие эффективность управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне.
Методологическую основу исследования составили системный подход как общеметодологический принцип современной науки, положения теории управления (А. А. Анохин, Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьев, Д. М. Гвишиани, М. Марков, А. М. Омаров, и др.), моделирование как метод научного познания (В. П. Беспалько, Н. В. Кузьмина и др.); социально-педагогическое проектирование (Ю. А. Конаржевский, Е. Б. Куркин и др); положения теории управления образованием (М. И. Кондаков, В. С. Лазарев, А. М. Моисеев, П. И. Третьяков, Т.И. Щамова и др.), теории управления дошкольным образованием (Т. С. Комарова, Л. В. Поздняк, А. Н. Троян и др.); Закон РФ «Об образовании» и другие законодательные и нормативные акты федеральных органов управления образованием в Российской Федерации, современные концепции развития системы образования.
Для реализации поставленной цели и решения задач использовались следующие методы: теоретический анализ философской, социологической, психолого-педагогической и управленческой литературы; абстрагирование и конкретизация, сравнительный анализ нормативно - правовой базы органов управления дошкольным образованием различных уровней и территорий города, изучение локальных актов и учредительных документов дошкольных образовательных учреждений; анкетирование специалистов и руководителей органов управления дошкольным образованием и руководителей дошкольных образовательных учреждений, наблюдение, беседы, моделирование, опытно-экспериментальная работа, метод математической обработки данных, метод экспертных оценок, мониторинг.
Организация исследования. Исследование проводилось на базе Департамента образования мэрии г.Тольятти; трех управлений образования администраций районов города, 9 муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования, осуществляющих сервисное
9
обслуживание; 97 муниципальных учреждений системы дошкольного образования, в том числе 7 муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста.
Исследование проводилось с 1999 г. по 2003 г. и включало три этапа :
Первый этап (1999-2000г.г.) - поисково-теоретический. В этот период подбиралась, изучалась и анализировалась философская, социологическая, психолого - педагогическая и специальная литература по проблемам исследования. Определялись исходные положения исследования: цель, задачи, методология и методика экспериментальной работы. Разрабатывалась методика констатирующего эксперимента.
Второй этап (2000-2002г.г.) - поисково-экспериментальный. Проводился констатирующий эксперимент и выявлялись причины, снижающие эффективность влияния существовавшей управленческой модели на систему дошкольного образования. Разрабатывалась и апробировалась модель управления развитием системы дошкольного образования на муниципальном уровне и механизм внедрения ее в практику. Проводилась опытно-экспериментальная работа по ее внедрению.
Третий этап (2002~2003г.г.) - заключительно-обобщающий. Он включал анализ и обобщение результатов, уточнение отдельных теоретических положений, выводов, оформление диссертации. Научная новизна заключается в том, что:
- обоснована роль программно-целевого подхода в повышении эффективности управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне;
- уточнено понятие «управление дошкольным образованием на муниципальном уровне»;
- обоснована и разработана прогностическая модель управления развитием дошкольного образования;
- определены критерии эффективности модели управления развитием системы дошкольного образования;
10
- создан механизм внедрения модели управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что:
- расширены имеющиеся теоретические представления об использовании программно-целевого подхода в повышении эффективности управления системой дошкольного образования;
- определены и научно обоснованы условия использования программно-целевого подхода в управлении дошкольным образованием на муниципальном уровне;
- выявлена зависимость повышения эффективности деятельности дошкольных образовательных учреждений от создания в муниципальном управлении действенного механизма.
Практическая значимость исследования:
- определены пути оптимизации управления дошкольным образованием на муниципальном уровне, позволяющие повысить качество дошкольного образования;
- разработаны стратегические направления развития системы дошкольного образования в рамках городской целевой программы;
- созданная в исследовании модель управления апробирована и внедрена в работу Департамента образования мэрии г.Тольятти.
Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности руководителей и специалистов муниципального уровня управления дошкольным образованием, а также в подготовке и повышении квалификации управленческих кадров. Материалы диссертации обогащают содержание вузовского курса «Управление дошкольным образованием», могут быть включены в спецкурсы и специальные семинары для студентов по специальности 03.11.00. «Педагогика и методика дошкольного образования», руководителей в системе повышения квалификации.
Достоверность результатов исследования обеспечивается опорой на общий методологический подход в определении исходных положений; на достижения теории управления социальными и образовательными
11
системами; использованием комплекса методов теоретического и эмпирического исследования, адекватных цели и задачам, логике диссертационного исследования; опорой на данные, необходимые и достаточные для качественной характеристики изучаемого объекта; репрезентативностью полученных данных, их анализом.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры дошкольной педагогики Московского педагогического государственного университета (1999-2003г.г.), научно-практических конференциях Тольяттинского государственного университета (2000г.), Всероссийских научно-практических конференциях в г.г. Москва, Санкт-Петербург, Самара, Тольятти (2001,2002г.г.). Материалы исследования использованы при организации научно-практических семинаров для специалистов органов управления дошкольным образованием и руководителей дошкольных образовательных учреждений города Тольятти и Самарской области. Результаты исследования внедрены в практику Департамента образования мэрии г.Тольятти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1 .Управление дошкольным образованием на муниципальном уровне — это системный процесс воздействия муниципального органа управления дошкольным образованием на муниципальные дошкольные образовательные учреждения, направленный на создание условий для их оптимального функционирования и развития.
2. Прогностическая модель управления развитием дошкольного образования на муниципальном уровне включает четыре блока: линейно-функциональный, программно-целевой, сервисные службы, общественная составляющая управления.
3. Условия повышения эффективности управления дошкольным образованием.
12
4. Критерии оценки эффективности управления системой дошкольного образования.
Структура диссертации. Специфика объекта изучения, а также задач определили структуру диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов, заключения, списка литературы (280 наименований) и приложений (14), содержит в основном тексте 2 таблицы, 8 схем и 5 диаграмм. Общий объем диссертации 239 страниц.
13
ГЛАВА I. Теоретические основы создания и развития муниципальной системы управления дошкольным образованием.
Ы.Основные теоретико-методологические подходы к управлению педагогическими системами.
Изменение государственного устройства и экономические преобразования в стране предъявляют ряд требований к системе образования, направленных на воспитание поколения, которое живет и работает в условиях новых общественно-политических отношений. Переход к системе рыночных отношений вызвал появление проблем, связанных с перераспределением рабочей силы на рынке труда, появлению безработицы, закрытием государственных предприятий и созданием частного сектора в экономике. Поскольку внедрение рыночных отношений происходит достаточно динамично, а перестройка массового сознания проходит медленнее, то данные процессы приводят к появлению проблем уже не экономического, а социального характера. Формирование личности, обладающей инициативностью, ответственностью, предприимчивостью,
хозяйственностью, профессиональной мобильностью, компетентностью, творческими способностями, определяет в современный период основные пути развития системы образования. Существующие проблемы требуют разработки стратегии развития образования, в том числе и дошкольного, основанной на социально-экономических особенностях регионов и муниципальных образований. В настоящее время существует необходимость в новых подходах к организационному, экономическому, педагогическому, методическому и технологическому переоснащению образования в целом и переосмыслению роли и места системы дошкольного образования в частности.
Для федерального государства, каким является Россия, проблема разделения властных полномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в политической, социально-экономической, и культурно-образовательной жизнедеятельности является актуальной и сложной. Речь
14
идет о децентрализации и передаче целого ряда управленческих функций на места. В настоящее время предпринимаются попытки найти наиболее эффективные способы управления системой образования (29, 139, 198). Современные исследования по проблемам менеджмента (8,29,73,116,122) показывают, что система управления не инвариантна, а зависит от социокультурных особенностей того региона и муниципального образования, где она внедряется. Инновационные процессы в системе управления образованием пока значительно уступают по масштабам и интенсивности процессам обновления в непосредственно объектах самих систем -образовательных учреждениях, что приводит к значительному усилению действия инерционных тенденций в образовательной сфере. Система управления, не способная улавливать и решать новые проблемы, становится препятствием в дальнейшем развитии образования. Именно обновление деятельности управленческих структур будет способствовать сохранению образовательных учреждений, их адаптации к новым условиям, их результативному функционированию и прогрессивному развитию (4,121,144,148,149,158,178,179,208,220). А в силу того, что муниципальный уровень управления в условиях современного государства является базовым, представляется актуальной разработка эффективной модели управления развитием системы образования на данном уровне.
Для исследования проблем управления образованием особый интерес представляет понятие «социальные системы». Проведенный анализ исследований в области создания и развития социальных систем (А. А. Анохин (9), В. Г. Афанасьев (14,15,16), Берталанфи Л. фон (28), Д. М. Гвишиани (44, 45, 46), Ю. А. Конаржевский (82), К. Керне, Т. Саати (202) М. Марков (116), В. Я. Нечаев (136), А. М. Омаров (148), Ф. Р. Филиппов (253) показал наличие различных подходов к основаниям, по которым они могут быть квалифицированы. С учетом этого в нашем исследовании необходимо было определить понятия «система», «социальная система» как основу рассматриваемых нами непосредственно педагогических систем.
15
В Толковом словаре русского языка дано понятие «системы» как совокупности закономерно построенных элементов, взаимодействие которых порождает новое качество (147, с.719). Впервые понятие «системы», определенной как «совокупность взаимодействующих частей», было высказано биологом Людвигом фон Берталанфи (202,с.20). Он сформулировал теорию открытых систем, которая сначала применялась в науке о жизни, затем в психологии, социологии и теории организаций. Определение «системы» дают в своих работах исследователи теории систем Г.Кунц и С.О.Доннел. В их значении система определяется как «набор или комплекс связанных между собой или взаимосвязанных объектов, которые образуют сложное единство; целое, состоящее из частей, расположенных упорядоченно в соответствии с какой-то схемой или планом» (97, с.49). В отечественной философской и педагогической литературе существует несколько трактовок понятия «система». Под «системой» многие авторы понимают совокупность взаимодействующих элементов, составляющих целостное образование, имеющее новые свойства по отношению к ее элементам. В систему входят подсистемы - элементы с ярко выраженными локальными свойствами (159, с.66-67; 269, с. 18). Определение «системы» как целостного образования, обладающего новыми качественными характеристиками, дал В.Г.Афанасьев (16, с. 11). В общем виде системы по субстанционному основанию и происхождению могут быть подразделены на реальные - объекты неживой, живой и социальной природы, и концептуальные, т.е. идеальные, которые могут быть описаны в понятиях, теориях, терминах, моделях, созданных человеком. В зависимости от степени изменчивости системы подразделяются на статические и динамические, стационарные и нестационарные. Кроме того, возможны смешанные системы, в которых сочетаются элементы связи, отношения систем первого и второго типа. Системы также могут быть простыми и сложными в зависимости от числа входящих элементов, видов и типов связей между ними и т.д. К наиболее важным признакам элементов системы относятся: 1) структурная автономность каждого элемента подсистемы;
16
2) различная природа элементов, составляющих подсистемы;
3) функциональная специфичность подсистем;
4) упорядоченная взаимосвязь элементов систем и самих подсистем со средой на основе функциональной интегративности (159, с.70).
Таким образом, мы будем рассматривать систему как совокупность взаимосвязанных элементов, образующих некое единство.
Прежде чем обратиться к изучаемой нами проблеме, отметим некоторые важные особенности социальных систем. Мы в своей работе будем опираться на понятие социальной системы как определенным образом упорядоченного множества частей социального бытия, взаимосвязанных между собой и составляющих целостное образование (социальную группу, общность, отдельное общество, мировое сообщество). Социальная система — это совокупность социальных отношений, образуемых в результате совместной деятельности людей и социальных групп. (159, 24с). При этом, на наш взгляд, главным элементом социальной системы любой степени сложности является человек со своими потребностями и интересами, своим видением мира, своим отношением к обществу, коллективу, другим людям, со своими ценностями. Авторы в своих работах называют общие признаки любой социальной системы: конкретная цель, общая для всей совокупности элементов; подчинение задач каждого элемента общей цели системы; осознание каждым элементом своих задач и понимание общей цели; выполнение каждым элементом своих функций, вытекающих из поставленной задачи; конкретные отношения между элементами системы; наличие органа управления; обязательная обратная связь (16,200,269).
В работах М.Маркова, В.Я.Нечаева, В.Н.Иванова, Г.Н.Серикова, Ф.Р.Филиппова (116,136,159,207,253) выделяются такие характерные особенности социальных систем как открытость, сверхсложность, динамичность, адаптивность по мере изменения среды (окружения), стремление к развитию.
Социальные системы имеют два уровня целей. Первый уровень связан с самоорганизацией системы, независимо от целей управления - это цели
17
выживания, сохранения целостности. Второй связан с организацией (управлением) системы. Цели второго уровня определяются взаимодействием со средой и являют собой выражение социального заказа (ПО). Своеобразная противоречивость процесса изменения в сложной системе состоит в том, что изменение совершается не специально ради изменения, а в целостном процессе жизнедеятельности системы, включающем в качестве базового компонента сохранение достигнутого уровня организации, то есть как раз сохранение, а не изменение. Социальным системам свойственно стремление к сохранению системы, доказывающей свою адекватность внешнему миру (50). Это позволяет сделать вывод о том, что изменения в социальных системах возможны, но обусловлены целым рядом ограничений, связанных прежде всего с групповым и массовым сознанием и идеальным состоянием систем. Чтобы провести такие изменения, необходимо учитывать:
- наличие традиционных представлений (моделей) о данном типе систем, сложившихся ее социальных элементов;
- наличие двух уровней целей, самоорганизации и саморазвития системы;
- наличие в общественном сознании социальных элементов системы, определенных моделей среды и стремления сохранить достигнутый уровень адаптации к ее условиям.
Социальные системы различаются способом организации. В конкретно-исторических условиях определенный способ организации систем соответствует тенденциям общественного развития. Управление системами должно учитывать, что в рамках одной системы не могут существовать длительное время различные способы организации систем. Данное обстоятельство является важным для нас в связи с рассмотрением проблемы управления на муниципальном уровне в рамках субъекта РФ.
В разряд социальных входят и педагогические системы. Педагогические системы, относящиеся по своим характеристикам к социальным, имеют в то же время и свои особенности, которые необходимо учитывать в ходе нашего исследования. Все педагогические системы являются составной частью |
