Введение
Общая криминогенная обстановка в стране, несмотря на прилагаемые со стороны правоохранительных органов усилия, все еще остается сложной. Сокращение в 1994 году общего массива преступлений на 6% не затронуло тяжких преступлений, дерзких по замыслу и квалифицированных по исполнению.
По данным отдельных исследователей (А.И.Алексеев), вопреки статистике, согласно которой в России ежегодно в среднем совершается порядка 3 млн. преступлений, реальные цифры составляют от 25 до 30 млн.
Проведенные самыми различными социологическими службами опросы общественного мнения свидетельствуют о падении доверия граждан к государственным институтам, в первую очередь к системе МВД России, призванным защищать их жизнь, здоровье и имущество.
В средствах массовой информации, выступлениях известных ученых и парламентариев состояние обстановки в России в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью оценивается как критическое. Постоянно приводится мысль о том, что преступность сегодня представляет реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства.
В этой связи возникает настоятельная необходимость совершенствования системы органов внутренних дел, в частности, милиции, на которую возложена задача охраны общественного порядка.
Решение этой проблемы непосредственно связано с децентрализацией управления и развитием системы самоуправления, поскольку милиция как составная часть органов внутренних дел входит в
- 4 -
систему органов исполнительной власти.
С принятием новой Конституции Российской Федерации 1) решение всего комплекса задач по обеспечению общественного порядка и безопасности, защите прав и законных интересов граждан, своевременному предупреждению и пресечению правонарушений, борьбе с преступностью на территории легло на региональные и местные органы управления.
Российское законодательство предоставило возможность использования средств региональных и местных органов управления для содержания милиции. Для этих же целей стало возможным использование и внебюджетных средств.
Законы"О милиции" 2) и "О местном самоуправлении в РСФСР" 3) положили начало реформированию милиции, разделению ее на криминальную и общественной безопасности (местную милицию).
Однако дальнейшее развитие этого процесса по ряду объективных и субъективных причин приостановилось.
Все подразделения милиции на местах продолжают оставаться в системе двойного подчинения: с одной стороны - отраслевым органам управления, с другой - органам власти и управления на местах. При этом основные рычаги руководства милицией по-прежнему сосредоточены в отраслевой системе - МВД России.
В то же время, как показывают исследования, на федеральном
1) См.: Конституция Российской Федерации.- М, 1993.- Ст., ст. 72, 132.
2) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- N16.- Ст.503.
3) Там же. N29. Ст.1010.
- 5 -
уровне невозможно достаточно эффективно регламентировать и тем более осуществлять руководство всеми сторонами деятельности подразделений милиции общественной безопасности. 1)
Центральными и отраслевыми правоохранительными ведомствами недостаточно учитываются интересы и полномочия субъектов Российской Федерации, местных органов власти и управления в части организации охраны правопорядка и руководства подразделениями милиции общественной безопасности, финансируемыми за счет их бюджетов. Нужна разумная децентрализация, что делает возможным отказаться от принципа строгого иерархического построения системы управления местной милицией.
Практика управления делами территорий на региональном и местном уровне показывает, что для эффективной реализации функции охраны правопорядка необходимы и такие милицейские структуры, которые бы находились в ведении местной администрации. Это позволило бы сконцентрировать на региональном и местном уровне не только ответственность за состояние общественного порядка, но и необходимые силы, на которые можно было бы возложить бремя такой ответственности.
Принятый в сентябре 1995 года Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2) закрепил это правомочие за местными органами власти и управления, отнеся к предметам ведения местного
1) Разграничение компетенций и зон реагирования криминальной милиции и милиции общественной безопасности: Научно-аналитический обзор. - М.: Академия МВД РФ, 1992. С. 6-7.
2) Российская газета. 1995. 1 сент.
- 6 -
самоуправления вопросы охраны общественного порядка, организации и содержании муниципальных органов охраны порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
Этим законодательным актом закреплены фактически сложившиеся в ряде регионов и отдельных населенных пунктах отношения по созданию, определению организационной структуры, а также основных направлений деятельности сил правопорядка, за которыми на практике закрепилось название "муниципальные".
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена неразработанностью проблемы создания и функционирования местной (муниципальной) милиции; наличием проблем правового, организационного, тактического и иного порядка в этой сфере. Все это требует выработки научно обоснованных рекомендаций по упорядочению процесса муниципализации милиции.
Основной эмпирический материал работы собран на уровне города Москвы, а также отдельных городов и регионов России, что и обусловило содержание сделанных автором выводов, предложений и рекомендаций.
Объектом исследования являются предпосылки формирования и сама деятельность местной (муниципальной) милиции в городе Москве, а также в других городах и регионах России.
Предмет исследования составило изучение основных структурных форм организации местной (муниципальной) милиции, ее деятельности и правовое регулирование.
Цель исследования заключается в повышении эффективности борьбы с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности на основе качественного изменения подходов к организации и деятельности местной (муниципальной) милиции.
- 7 -
Названная цель определила постановку и решение следующих задач:
- изучить отечественный и зарубежный опыт создания и функционирования местной (муниципальной) милиции (полиции);
- исследовать предпосылки формирования и процесс становления российской, и в частности московской, муниципальной милиции в современных условиях;
- определить место и роль функционирования в системе МВД России местной (муниципальной) милиции;
- разработать конкретные предложения по основным направлениям развития местной (муниципальной) милиции, в том числе по совершенствованию ее организационного и правового обеспечения, форм и методов деятельности, взаимодействию с другими правоохранительными формированиями и субъектами власти и управления.
Методологической базой исследования является материалистическая диалектика, ее основополагающие идеи и законы, нашедшие свое общенаучное выражение в принципах системного анализа, включая историзм и целостное рассмотрение предмета исследования.
Применение системного подхода проявилось, в частности, в том, что при проектировании организационно-функциональной структуры муниципальной милиции последняя рассматривается в качестве элемента структуры нескольких систем: исполнительной власти регионального и местного уровня в территориальном разрезе; правоохранительной системы в функциональном аспекте.
Теоретической основой исследования явились научные положения теорий организации охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, управления в сфере правоохранительной деятельности и
- 8 -
деятельности милиции, содержащиеся в трудах В.М. Безденежных, В.3.Веселого, И.И.Веремеенко, И.Н.Зубова, Л. Л. Попова, Ю.П.Соловей, Г.А.Туманова и других авторов.
Отсутствие отечественных моделей организации муниципальной милиции предопределило необходимость обращения к зарубежным источникам, в числе которых Европейская Хартия местного самоуправления, работы П.Б.Венстона, Мур Г.У.Кенией и др. Особенно интересными оказались исследования проблем организации и деятельности полиции зарубежных стран в трудах А.П.Герасимова, А.В.Губанова, Ю. И.Осипова и др.
Изучены научная и специальная литература, материалы научных конференций, результаты различных эмпирических исследований, проведенных в том числе и автором. Использовались такие методы, как изучение документов, опрос в форме анкетирования и интервьюирования (опрошено 200 человек, работающих руководителями МВД и УВД республик в составе Российской Федерации, краев и областей, начальниками ГРОВД, участковыми инспекторами милиции). Значительный объем исследования занял анализ Конституции и законов Российской Федерации, подзаконных актов центральной исполнительной власти, нормативных актов и решений органов управления Москвы, нормативных положений МВД РФ, актов местных органов власти.
Выводы и рекомендации соискателя основаны на эмпирических данных, полученных в процессе анализа состояния формирования и функционирования подразделений муниципальной милиции Москвы, а также аналогичных подразделений в различных регионах и городах России. Практика их деятельности изучена в 13 областях и районах
страны.
При подготовке диссертации автор опирался на личный опыт ра-
- 9 -
боты в подразделениях Московской муниципальной милиции, материалы и документы, подготовленные при его непосредственном участии в ходе разработки предложений по развитию системы МВД России.
Научнаяновизна. Работа представляет собой одну из первых попыток осмысления новой научной проблемы. Некоторые ее аспекты освещались в работах таких ученых, как А.И.Алексеев, Р.И.Денисов, И.Н.Зубов, Л. М. Колодкин, Ф. Е.Колонтаевский, Б.П.Кондрашев, И.Ш. Килясханов, В. С.Обидин, А.Н. Роша, Ю. П. Соловей, Туманов Г.А., В.В.Черников. Однако автором впервые исследованы предпосылки и условия формирования муниципальной милиции в Москве и других регионах Российской Федерации; дано ее определение; теоретически обоснованы социальное назначение, основные направления деятельности; даны рекомендации совершенствования и дальнейшего развития; предложены концепция и проект Закона города Москвы "О полиции города Москвы".
Положения, выносимые на защиту.
1. К середине 90-х годов сформировалось три уровня управления Российской Федерации - федеральный, субъектов Федерации (региональный) и местного самоуправления, на каждый из которых в той или иной мере возложена задача обеспечения правопорядка.
2. Сформировался особый статус города Москвы: по отношению к Федерации в целом Москва - субъект Федерации, при этом правительство города - орган государственного управления; по отношению к внутригородским вопросам органами власти и управления города осуществляется местное самоуправление.
3. Совокупность социально-экономических и организационно-правовых предпосылок и условий привела к созданию в ряде регионов и городов России подразделений местной (муниципальной) мили-
- 10 -
ции.
Их отличает от обычных подразделений милиции новая социальная роль, которая заключается в выполнении "социального заказа" населения, выраженного в решениях местных органов, определяющих основные направления деятельности муниципальной милиции.
4. Понятия "муниципальная милиция" и "местная милиция" не тождественны - последнее имеет значительно более широкий смысл. Обычно понятием "местный" обозначаются все органы, подразделения и отдельные сотрудники, осуществляющие свои функции на местах. При этом они даже необязательно должны подчиняться местным органам. С этой точки зрения к местной милиции могут быть отнесены и низовые оперативные подразделения милиции. Следовательно, муниципальная милиция является одним из видов местной милиции, а ее подразделения могут создаваться только на уровне города, района в городе, поселка городского типа, сельского населенного пункта.
5. Существующие подразделения муниципальной милиции являются составной частью милиции общественной безопасности и действуют на территории, подведомственной местным огранам, в системе единой дислокации сил и средств территориальной милиции.
6. Задачи, функции и структура муниципальной милиции находятся в стадии развития. Окончательное их формирование связано с завершением процесса муниципализации милиции.
7. Особенностью правового регулирования их деятельности является отсутствие четких нормативных основ федерального уровня. Местные органы, принимая положения о создании и деятельности подразделений местной (муниципальной) милиции, определяют их организационный статус, основные направления деятельности. Вопросы организации службы регулируются ведомственными нормативными актами
- 11 -
МВД России.
Теоретическая и практическая зна ч и м о с т ь исследования вытекает из новизны и полученных результатов.
Апробация результатов исследования осуществлялась при внедрении научных разработок соискателя в практическую деятельность Государственно-правового Управления и отдела по работе с правоохранительными органами мэрии Москвы, Комиссии по законности, правопорядку и борьбе с преступностью Московской городской Думы, Управления муниципальной милиции Москвы, подготовке публикаций, а также семинарских занятий и "круглых столов" со слушателями Академии МВД России, Московского института МВД РФ, обсуждении их на кафедре организации охраны общественного порядка и безопасности Академии МВД РФ. Основные выводы диссертации нашли свое отражение в пяти статьях и двух научно-аналитических обзорах, подготовленных на кафедре организации охраны общественного порядка и безопасности Академии МВД РФ.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, изложенных на 147 листах, списка использованной литературы и приложений.
- 12 -
Глава 1.
Становление и развитие муниципальной милиции в России
$1. Социально-экономические и организационно-правовые предпосылки создания муниципальной милиции в России
В ходе происходящего глубокого реформирования экономических, политических и духовных основ нашего общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции новым политико-правовым реалиям.
Становится все более очевидным, что во многом еще сохраняющаяся модель организации и управления органами внутренних дел, основы которой заложены советской государственно-правовой системой, не соответствует интересам построения и защиты ценностей правового государства, обеспечения приоритета личных прав и свобод граждан.
С одной стороны, люди все более осознают свои неотъемлемые права человека и гражданина и в то же время не могут быть удовлетворены состоянием правопорядка, поскольку на общем фоне обострения социальной напряженности происходит быстрый рост преступности, сопровождающийся весьма негативными изменениями ее качественных характеристик и, как следствие, снижением эффективности деятельности правоохранительных органов.
Так, если в 1990 году в России было зарегистрировано около 1 млн. 840 тыс. преступлений, то в 1992 году уже 2 млн. 760,7 тыс.
- 13 -
(рост на 27.3 %). И хотя в 1994 году произошло сокращение общего массива преступлений на 6%, но это не затронуло тяжких преступлений, не повлияло на оздоровление криминогенной обстановки. К тому же по данным отдельных исследований латентная преступность в России в несколько раз превышает статистические данные.
Тревожная обстановка сохраняется в Москве. По данным ВНИИ МВД РФ за последние 10 лет преступность в Москве выросла более, чем в три раза и достигла почти 80 тыс. преступлений в год. С начала 1993 года в криминогенной обстановке на территории Москвы стали проявляться новые тенденции. К ним, в первую очередь, следует отнести опережающий рост более тяжких преступных деяний по сравнению со схожими, но менее общественно опасными формами. Так, темпы роста грабежей (54%) более, чем в два раза, а темпы роста разбойных нападений (92%) - более, чем в четыре раза превышают динамику роста краж личного имущества (22%). Число тяжких телесных повреждений выросло на 48%, а число убийств - почти на 85%. Налицо тенденция роста "уличных" преступлений, совершаемых в открытых формах, что говорит о растущей безнаказанности преступников, их пренебрежении к закону, а также об отсутствии адекватной реакции милицейских сил. По данным опроса тысячи москвичей, проведенного Независимьм Институтом социологии парламентаризма, 91% москвичей испытывают чувство страха от нынешнего уровня преступности в столице. Только за последние месяцы с декабря 1993 по апрель 1994-го, с 42 процентов до 48 процентов возросло число москвичей, считающих для себя проблемой N1 "безопасность членов семьи, близких".1)
1) Известия.1994. 17 мая.
- 14 -
В территориальных органах внутренних дел сложилась практика, когда основные силы милиции направляются на борьбу с наиболее опасными видами правонарушений. Меньше внимания уделяется профилактике правонарушений на потребительском рынке, в сфере благоустройства, экологии и т. п. Не в полной мере исполняются решения местных органов власти и управления в правоохранительной сфере, в результате чего нарушается значительное число прав и интересов граждан, вызывая негативную реакцию населения на деятельность милиции.
Налицо "перекос" в определении приоритетов деятельности территориальных подразделений милиции в сторону первоочередного обеспечения задач, диктуемых центром в ущерб задачам правоохраны, вытекающих из местных особенностей и условий.
До недавнего времени, практически до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в стране преобладала централизация и сверхцентрализация, в том числе в правоохранительной деятельности, по инерции сохраняющиеся и сегодня. Проведенное исследование действующего правового регулирования этой сферы свидетельствуют, что:
- конституционная обязанность обеспечения общественного порядка местными органами пока еще носит декларативный характер; она не подкреплена реальными полномочиями;
- не создан правовой механизм осуществления этой обязанности;
- не выработан механизм ответственности за обеспечение (или правильнее будет сказать - необеспечение) надлежащего общественного порядка на подведомственной местным органам власти территории;
- 15 -
- весьма подробно разработан и нормативно закреплен механизм управления территориальными органами милиции, включая милицию общественной безопасности (местную милицию) со стороны МВД России, тогда как механизм управления этими органами со стороны местных органов власти практически отсутствует ( в том числе и по руководству подразделениями милиции, создаваемыми за счет средств местных бюджетов).
Издержки очевидны: снижение инициативы и ответственности сотрудников органов внутренних дел при выполнении служебных обязанностей; ослабление активности населения в обеспечении общественного порядка; игнорирование местных условий и особенностей; преобладание интересов управляющих систем в ущерб управляемым; волокита; процентомания, искажение реальных результатов работы; рост управленческих аппаратов.
Напрашивается вывод, что только из центра практически невозможно эффективно обеспечить соблюдение приоритета прав и интересов граждан, поскольку они во многом определяются местными условиями.
Вместе с тем, определенный Конституцией России процесс децентрализации предполагает четкое разграничение компетенции всех структур власти, из чего, в частности, следует, что и федеральные и региональные органы власти, и органы местного самоуправления должны располагать правом учреждения собственных милицейских сил, поскольку на каждый из этих уровней управления в той или иной мере возложена ответственность за состояние общественного порядка 1), что, в свою очередь, диктует необходимость перерасп-
1) См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности ми-
- 16 -
ределения полномочий по управлению этими силами на местный и региональный уровень.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый уровень власти - общероссийский (федеральный), региональный (субъектов Федерации) и местный ведает вопросами, связанными с обеспечением защиты прав и интересов граждан, общественного порядка и безопасности. Но весь остальной законодательный массив оставляет за вышестоящими структурами власти возможность в вопросах организации охраны общественного порядка и безопасности вмешиваться без ограничений в дела нижестоящих органов, не неся при этом фактически никакой ответственности перед населением конкретной территории.
В то же время, анализируя перечень функций, за которые должна нести ответственность местная милиция - милиция общественной безопасности, исследователи отмечают, что МВД России во многом не ориентировано на решение задач по непосредственному управлению ее деятельностью.1) Отмеченное обстоятельство свидетельствует о том, что можно отказаться от жесткого иерархического построения системы управления милицией на местах.
Это приобретает особую значимость в связи с Конституционным
лиции в Российской Федерации. Омск,1993.- С.163; Килясханов И.Ш., Обидин B.C., Шихов Е.Ю. Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции: Научно-аналитический обзор. М: Академия МВД России, 1992.- С. 15.
1) Разграничение компетенций и зон реагирования криминальной милиции и милиции общественной безопасности: Научно-аналитический обзор. М: Академия МВД РФ, 1992.- С.6-7.
- 17 -
расширением полномочий субъектов Российской Федерации, в том числе городов Москвы и С-Петербурга, и органов местного самоуправления в сфере защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности и т.п. 1)
Используя данное правомочие, органы власти Москвы принимают целый ряд нормативных актов, направленных на регулирование правоотношений на потребительском рынке 2), порядка пребывания на территории Москвы граждан, постоянно проживающих за пределами России, 3) и т.п., исполнение которых в большей части возлагается на милицию.
Проведенное в связи с этим изучение проблемы определения задач милиции неизбежно порождает два вопроса. Во-первых, способно ли центральное руководство в должной мере всесторонне учитывать интересы конкретных регионов при выработке стратегии деятельности местной милиции? И, во-вторых, могут ли быть наилучшим образом учтены общенациональные интересы в деле борьбы с правонарушениями
1) Эти полномочия закреплены в п.б) р. 1 ст.73. и ч.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
2) См., напр., постановления правительства Москвы: N471 от 18.05.93."Об утверждении правил уличной торговли на территории г.Москвы"// Вестник Мэрии Москвы.- 1993. - N 13 С. 34-37;
3) См.:Распоряжение мэра Москвы от 05.11.93. N637-PM "О введении особого порядка пребывания в городе Москве - столице Российской Федерации граждан, постоянно проживающих за пределами России"// Вестник Мэрии Москвы.- 1993, N 23 С. 10-21; решение Находкинского городского Совета Народных депутатов от 18.01.91.N5/1 -21 "О режиме проживания, въезда и выезда в СЭЗ "Находка". |
