ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимость научного изучения проблемы возбуждения дела об административном правонарушении обусловлена противоречиями, образовавшимися в правоприменительной практике и теории административного права после введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Ко АЛ РФ). Его введение наглядно продемонстрировало тенденцию правовой системы* Россииi к сужению сферы уголовного принуждения и расширению сферы административного воздействия на правонарушителей.
Этот важный нормативный! акт существенно реформировал нормы, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях, внеся в них качественно иные - демократические начала. Новеллы основаны на международно-правовых стандартах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантиях их обеспечения, исходят из принципа презумпции невиновности. Однако соблюдение данных принципов в административно-юрисдикционной практике осложняется либо пробелами в механизме реализации этих норм, либо неотрегулирован-ностью предусмотренных средств их реализации. В первую очередь это касается начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях, получившей в Кодексе собственное наименование «Возбуждение дела об административном правонарушении».
В' КоАП РФ включены нормы, закрепляющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, конкретизированы поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, определен момент возбуждения, порядок решения вопроса об отказе в возбуждении дела, установлены полномочия
прокурора при разрешении вопроса о возбуждении дела, введен институт административного расследования1. При этом в Кодексе не отрегулированы принципиально важные, основополагающие моменты данной процедуры:
установление необходимых и достаточных условий для начала производства по делу и принятия процессуального решения;
- правовой статус субъектов, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях;
особенности проведения предварительной > проверки до возбуждения дела;
правовая природа прекращения производства по делу до передачи его на рассмотрение;
порядок и основания для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, порядок освобождения от административной ответственности на стадии возбуждения дела при малозначительности ад- министративного правонарушения:
Устранение этих существенных недостатков в механизме возбуждения дела об административном правонарушении обуславливает успешное решение других проблем производства. Стадия возбуждения дела об административном; правонарушении имеет определяющее значение как по отношению к содержанию и результатам производства, так и по отношению к остальным стадиям.
В отличие от уголовного процесса, где собирание, проверка и оценка доказательств осуществляется в рамках предварительного расследования, в административно-юрисдикционном процессе фактическая доказательственная база по большинству дел создается на стадии возбуждения дела и отра-
1 См.: Шергин А.П. В центре нового Кодекса РФ об административных правонарушениях - защита прав и интересов граждан. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. (Официальный текст от 30 декабря 2001 года). (Комментарии и разъяснения). Библиотечка «Российской газеты». 2002. Выпуск № 2. С. 214-215.
5
жается в первую очередь в > протоколе об административном правонарушении. Исполнение постановлений; по делам об административных правонарушениях также во многом зависит от правильного оформления процессуальных документов при возбуждении дела. Эти обстоятельства привлекают особое внимание к данной стадии.
Факт возбуждения дела об административном правонарушении существенно меняет правовой статус лица, совершившего правонарушение, оно становится лицом, в отношении; которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Этот процессуальный участник приобретает особый комплекс прав и обязанностей. Только с возбуждением дела в производстве могут возникать такие процессуальные фигуры, как потерпевший, свидетель, понятой; защитник и др.
Возбуждение дела без достаточных к тому оснований так же, как и непринятие мер к лицу, совершившему административное правонарушение, является нарушением; законности, приносящим вред обществу, государству и законным правам граждан. Своевременное, основанное на законе возбуждение дела об административном правонарушении и производство по нему способствуют эффективному социально-правовому контролю в сфере административных правонарушений; укреплению правопорядка в целом и воспитанию граждан в духе соблюдения законов.
Возбуждение дела об i административном правонарушении без достаточных оснований влечет такие нарушения законности, как необоснованное применение мер обеспечения производства по делу (незаконное админист- ративное задержание, личный досмотр, досмотр вещей; изъятие вещей и документов, привод и др.). Все это в конечном итоге отрицательно сказывается на функциональной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, так как напрасно тратятся силы и средства.
Таким образом, снятие противоречий между действующим законодательством и правоприменительной практикой зависит от преодоления
пробелов в правовом регулировании возбуждения дела об административном правонарушении, что в свою очередь связано с научной разработкой этой проблемы.
Имеющиеся в науке исследования по проблеме возбуждения дела об административном правонарушении проводились • до принципиального из-
(и) менения законодательства об административных правонарушениях и не были системными. В решение этой проблемы внесли значительный вклад такие ученые, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган,.Е.В: Додин, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов,,А.П. Коренев, М:Я: Масленников, Л.Л. Попов, Э.Н: Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева,.А.В. Серегин; В.Д! Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.С. Телегин, A.IL Шергин и другие. Однако- комплексные целевые исследования; по обозначенной проблеме, учитывающие изменения последних лет, отсутствуют.
В связи; с этим обнаруживается; потребность в проведении новых на-
!$/i учных исследований стадии возбуждения дела об административном правонарушении, реализации выработанных предложений<в законодательном•, порядке с целью обеспечения единства правоприменительной практики. Без этого невозможно эффективно защищать права и свободы граждан, пострадавших от административных правонарушений, а также лиц, привлекаемых к административной ответственности, и других участников производства.
Таким образом, выбор автором темы «Возбуждение дела об административном правонарушении» обусловлен наряду с потребностями практической деятельности юрисдикционных органов также недостаточным уров-
(,4, > нем научной разработки проблемы.
Настоящая работа является попыткой диссертанта выявить и< исследовать наиболее сложные вопросы и имеющиеся проблемы процессуально-правового регулирования института возбуждения дела об административном правонарушении и способствовать устранению существующего ¦ правового вакуума.
Объект исследования - урегулированные законодательством общественные отношения, возникающие в связи с совершением административного правонарушения; деятельность органов, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях.
Предмет исследования - возбуждение дела об административном правонарушении как социальное и правовое явление, порядок его возникновения, функционирования и изменения.
Цель и задачи >, исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении проблем, особенностей и тенденций института возбуждения дела об административном правонарушении и разработке на этой основе теоретических и практических выводов, научных рекомендаций, направленных на совершенствование норм административно-процессуального законодательства, регламентирующего возбуждение дела об административном правонарушении, а также деятельность уполномочен- ных органов и должностных лиц по их применению.
Для достижения указанной цели предполагается \ решение следующих основных задач:
определение. понятия, сущности и содержания стадий производства по делу об административном правонарушении в процессуальных правоотношениях;
определение места, значения и особенностей стадии \ возбуждения дела об административном правонарушении в процессуальных правоотношениях;
- анализ и правовая характеристика процессуальных функций должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях;
раскрытие особенностей< возбуждения дела об административном правонарушении при обычном и упрощенном производстве, а также осуществлении административного расследования;
т
установление оптимальных форм реализации норм административно-процессуального законодательства при возбуждении дела об административном правонарушении.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалекти-ж) ческий метод познания. Автором применена система научных методов по-
знания: исторический, формально-логический, системно-структурный, статистический и конкретно-социологический.
Теоретической базой! исследования послужили научные труды в области философии, социологии, теории государства и права, науки управления, административного, гражданского, конституционного, налогового, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права.
Нормативную правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных пра-#/ вонарушениях, административно-деликтное законодательство субъектов
Российской Федерации. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования.
В; своей работе диссертант опирался на труды С.С. Алексеева, Д.Н; Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, В;М. Горшенева, Е.В. Додина, И.Я. Дюрягина, O.K. Застрожной, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова; Л.В: Коваля, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М/ Лазарева, П.А. Лупинской, Р.Х. Макуева, М.Я. Масленникова, П.Е. Недбайло, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, ^. Э.Н. Ренова, Б.В: Российского, Н.Г. Салищевой, ЮЛХ Соловья, В-Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, Ю.А1 Тихомирова, P.O. Халфиной, С.Д. Хазанова, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других ученых.
В процессе исследования автором проанализировано более ста нормативных правовых документов, касающихся вопросов административной ответственности, изучено более пятисот дел об административных правонарушениях, рассмотренных различными органами административной юрисдикции, проведены опрос должностных лиц, уполномоченных возбуж-.. дать дела об административных правонарушениях, и граждан, привлекавшихся к административной ответственности, а также обобщение результатов исследования.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании проблемы; совершенствования института возбуждения дела об административном правонарушении в связи с изменением законодательства об административных правонарушениях и потребностей практики по его правильному применению..
Новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, ' # использованием для изучения системного подхода с учетом теоретических;
положений и практической деятельности некоторых государственных органов и отдельных должностных лиц.
В работе впервые всесторонне изучены принципы и стадии производства по делам об административных правонарушениях в условиях изменения законодательства, наиболее значимые процессуальные аспекты стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию административного законодательства путем внесения дополнений и измене-(р. ний в действующие нормативно-правовые акты.
Автором предпринята попытка обосновать практическую целесообразность и значимость института возбуждения дела об административном правонарушении, эффективность применения соответствующих правовых норм.
10
На защиту выносятся следующие основные положения:
- развитие правоотношений проходит, как правило, от одной ступени к другой. На первоначальной стадии ставится определенная у цель, выбираются средства для ее достижения, и в итоге развития деятельность завершается в стадии окончания, на которой и должен быть достигнут результат, определенный в первоначальной задаче. Стадия производства по делам об административных правонарушениях представляет собой систему процессуальных действий, ей присуще качественное своеобразие содержания, она обособлена во времени, и результаты деятельности закрепляются в процессуальных документах;
- возбуждение дела об административном правонарушении — это многостороннее правовое явление, которое можно рассматривать как первую стадию производства по делу об административном правонарушении; самостоятельный институт административно-деликтного процессуального права; процессуальное решение,. с которого начинается * производство; по делу; правоприменительный акт и юридический факт, вызывающий начало процессуальных отношений, тесно переплетающийся с другим юридическим фактом — противоправным деянием, предполагающим начало материальных правоотношений;
- в предметной компетенции должностного лица по возбуждению дел об административных правонарушениях выделяются исключительная и альтернативная. Для создания благоприятных условий правоприменения целесообразно постепенное упразднение альтернативной компетенции органов^ уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, и более четкое разграничение их полномочий;
- административное расследование представляет собой * самостоятельный комплекс процессуальных действий и относительно новую,, особую форму возбуждения дела об административном правонарушении. Для соблюдения процессуальных сроков производства целесообразно расширить
11
рамки проведения расследования и ограничить их административным усмотрением руководителей соответствующих правоприменительных органов;
- статья 2.9 КоАП РФ должна содержать предоставление права освобождать от административной ответственности при малозначительности! правонарушения не только судье, органу, должностному лицу, уполномоченному разрешать дело об административной ответственности, но и должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении;
- момент возбуждения! дела об административном? правонарушении при: применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении может быть исключен;
- законодательно должны быть закреплены не только цели, но и поводы, а также общие процессуальные основания применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
- целесообразно создание единой государственной регистрации протоколов об административных правонарушениях, а по отдельным, наиболее значимым, составам административных правонарушений: в случае неустановления лица, его совершившего, введение государственной регистрации актов о совершенном правонарушении.
Теоретическая и практическая;значимость исследования определяется в первую очередь тем, что полученные результаты и \ выводы, сформулированные диссертантом, предложения обобщают и дополняют научные знания по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении; его специфики, а- также роли и места в административно-юрисдикционном процессе.
Некоторые результаты исследования получили апробацию и внедрение в практическую деятельность органов внутренних дел, в работу сотруд-
12
ников милиции общественной безопасности Брянской области при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
Результаты исследования будут способствовать совершенствованию правового регулирования и организации деятельности соответствующих органов административной юрисдикции. Содержащиеся в диссертации поло- жения, выводы и предложения могут быть использованы:
- В: деятельности; федеральных» органов представительной власти; по совершенствованию системы, структуры и содержания административно-деликтного процессуального законодательства Российской Федерации;
- при разработке нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, касающихся вопросов административной ответственности;
- в научной разработке отдельных проблем, касающихся вопроса производства по делам об административных правонарушениях;
- в преподавании курсов «Административное право», «Административ- но-процессуальное право», «Административная деятельность ОВД» в юридических вузах и • иных образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации? практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий'по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основанные на результатах проведенного исследования \ выводы, положения и рекомендации обсужде-ниы на кафедре административного права Московского университета МВД России;
Выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования < использовались при подготовке научных публикаций и сообщений, в частности, на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Московский университет МВД России, 2003 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного
13
законодательства и правоприменительной практики» (Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 2003 г.), научно-практическом семинаре «Административное право России: система, структура и содержание» (Брянский филиал Московского университета МВД России,
2003 г.).
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Брянского филиала Московского университета МВД России. Подготовлены методические рекомендации для управления внутренних дел Брянской области «Организация в органах внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях с учетом изменения законодательства»; «Методические рекомендации по выявлению, документированию и производству по делам об административных правонарушениях в области законодательства о выборах». Направлены во ВНИИ МВД РФ предложения в проект инструкции МВД России по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях.
По теме диссертационного исследования опубликовано учебное пособие «Административное право России: словарь основных понятий и терминов» (в соавторстве) и девять научных статей.
Структура и объем диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка нормативных правовых актов и использованной литературы.
14
ГЛАВА 1
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
§ 1. Стадии производства по делам об административных ^ правонарушениях: понятие, сущность и содержание
Прежде чем приступить к рассмотрению стадий производства по делам об административных правонарушениях как сложного правового явления, представляется целесообразным раскрыть сущность правоотношений, возникающих в рассматриваемой сфере. В юридической литературе большинство авторов утверждают, что правоотношение — это конкретное общественное отношение, урегулированное нормой права (С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, Л.В. Коваль, P.O. Халфина и др.).
Щ1 Административно-процессуальные отношения, представляя особую
форму общественных отношений, составляют сущность административного процесса. Они занимают большую нишу не только в теории административного права, но и имеют важное практическое значение. В связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует делать акцент на теоретическое исследование и правильное применение административно-процессуальных норм в сфере административно-деликтных процессуальных правоотношений;
Административно-деликтные отношения являются своеобразной фор-
(ф мой фактических отношений, они носят волевой характер, поскольку возникают в связи с совершенным правонарушением, и это волевое поведение правонарушителя является основанием возникновения деликтного отноше-
15
ния1. Волевой характер проявляется ив действиях должностного лица правоприменительного органа.
Правоотношения: между государством! в лице органов (должностных лиц), уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, и i лицом, совершившим противоправное деяние, носят публичный характер и возникают только при совершении админист-ративного правонарушения; Однако если правонарушитель не установлен, то правоотношения остаются латентными (скрытыми) и о реализации материальных и процессуальных норм. не может быть и речи. Таким образом, возникновение отношений в производстве по делам об административных правонарушениях обуславливается наличием* юридического факта - совершения административного правонарушения. Вместе с тем указанного юридического факта недостаточно для возникновения и реализации рассматриваемого вида правоотношений;
Юридическим фактом для возбуждения дела«об административном правонарушении и соответственно начала, продолжения и завершения производства по нему является указанный в законе повод. Только при наличии обозначенного повода; возникает потребность установления, документального оформления и реализации материальных отношений по административному правонарушению. Из изложенного вытекает, что для объективизации правоотношений в данной сфере необходимо два юридических факта -один в сфере материальных отношений, второй - в сфере процессуальных. Юридическая цель процесса5 состоит в том, чтобы материальные и \ процес- суальные отношения совпали между собой, т.е. установлен: правонарушитель и привлечен к ответственности.
В процессе административной юрисдикции по конкретному делу складывается не одно, а целая система правоотношений. Различные право-
1 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: Дисс... докт. юрид. наук. Киев, 1979. С. 38-39.
16
отношения, в ходе которых реализуется ответственность за административные правонарушения; интегрируются на основе материального административного правоотношения1. Мы должны рассматривать правоотношения, возникающие как непосредственно после совершения правонарушения, так и являющиеся производными.
ац Процессуальные правоотношения являются средством реализации
правовой нормы и связующим звеном с тем \ результатом, для достижения которого норма была установлена. В общей теории права принята конструкция, определяющая процессуальные правовые отношения как общественные отношения, урегулированные нормами соответствующего процессуального права, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся при возбуждении производства и иных стадиях юридического процесса.
И.А. Галаган определял, что в конкретных правоотношениях вначале вступает в действие норма процессуальная, а затем на ее основе норма мате-
($> риальная, или же они действуют одновременно. Это обуславливается тем,
что применение материально-правовой нормы является однократной деятельностью, которая выражается в вынесении обвинительного или оправдательного приговора или иного решения о наказании, взыскании. Что касается процессуальных норм, то их применение представляет собой многократную, развивающуюся от стадии к стадии. деятельность, заканчивающуюся применением материального закона2.
Мы поддерживаем точку зрения авторов, утверждающих, что материальные и процессуальные отношения не могут «действовать одновременно»,
<Ц]: потому что не совпадает момент совершения i правонарушения с моментом получения информации и осуществления процессуальных действий. Мате-
1 См.: Коваль Л.В. Там же. С. 51..
2 См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 44-45.
17
риальные правоотношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения процессуального правоотношения-.
Таким образом, материальное охранительное правоотношение является основой для процессуального и, следовательно, оба вида правоотношений; находятся в функциональной связи. Уместно привести замечание К. Маркса: «Если процесс сводится к одной лишь бессодержательной форме, то такая пустая формальность не имеет никакой самостоятельной ценности... Судебный процесс и право так же тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а формы животных - с мясом и кровью животных. Один и тот же дух должен осуществлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно; проявление его внутренней жизни»2.
Совокупность материальных и процессуальных правоотношений, возникающих при совершении правонарушения, можно назвать правоохрани- тельными, в которых процесс их реализации определяется как администра-тивно-деликтные процессуальные правоотношения. Следует согласиться с В .Н: Протасовым^ определившим охранительное правоотношение как. правовое отношение, призванное опосредовать властную деятельность государства по обеспечению функционирования правового механизма, правовой и иной социальной структуры, имея целью ликвидацию аномалий этих явлений как путем > правового принуждения и правоприменения, так и вне их3. Уместно лишь уточнение, что, несмотря на \ близость и взаимообусловленность материальных и процессуальных отношений, между ними как бы су- ществует определенная дистанция - временное расстояние (момент совершения административного правонарушения и момент получения информации о нем и оформления первого процессуального документа нахо-
' См.: Сорокин В.Д: Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 80; Сабо Им-ре. Основы теории права. Пер. с венг. М., 1974. С.55; Коваль Л.В. Указ. соч. С. 49-50. 1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. С. 158. 3 См.: Протасов В.Н. Основы общепроцессуальной теории. М., 1991. С. 90. |
