посвящается ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ, ст. 1, 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) от 17.02.92 г. в редакции от 23.12.98г. прокуратура РФ составляет единую федеральную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Таким образом, 1 прокуратура является системой органов государства со специфическими функциями и задачами, успешная реализация которых зависит в первую II , ! очередь от того, насколько правильно, активно rt добросовестно исполняют 1 свои служебные обязанности сами работники прокуратуры. Важность стоящих перед прокуратурой задач определяет и важность правового регулирования труда ее работников. На данном этапе развития нормотворчества о трудовых отношениях в прокуратуре российский законодатель ведет активный поиск наиболее эффективных способов регулирования данных отношений. Закон о прокуратуре положил начало качественным изменениям в регулировании труда работников прокуратуры, а в действующей третьей его редакции этим отношениям посвящен уже отдельный раздел. Между тем, несмотря на глубокую потребность серьезного научного анализа правовых отношений по поводу труда в органах прокуратуры, эта тема до сих пор не получила своего монографического исследования. Целостных работ авторов по данной проблеме не было, но справедливо заметить, что имеется достаточно обширная библиография, включающая работы авторов по практическим вопросам социального содержания труда работников прокуратуры, его научной
организации. В настоящей диссертации делается попытка восполнить указанный научный пробел.
Цели и задачи исследования. Как отмечается в литературе, эффективным может быть только такой закон, который сообразуется с действующей системой права, не вступает в противоречие с иными законодательными актами, отвечает сущности права, специфическим закономерностям его генезиса, развития и функционирования2. Целями диссертации являются: 1) определение теоретической базы для решения проблем правового регулирования трудовых отношений в прокуратуре; 2) обобщение нормативно-правового опыта их регулирования и опыта фактической реализации данных отношений; 3) выработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере отношений по поводу труда в органах прокуратуры. Исходя из этих целей, в диссертации были поставлены задачи: 1) установить и обосновать отраслевую принадлежность норм, регулирующих трудовые отношения в прокуратуре; 2) выявить специфические черты службы в органах прокуратуры как особом классе государственной службы; 3) определить основания для дифференциации трудоправового регулирования деятельности работников прокуратуры; 4) исследовать основы трудоправового статуса работника прокуратуры, 5) выявить сущностные признаки трудового договора в органах и учреждениях прокуратуры, раскрыв особенности заключения, изменения, приостановления и прекращения действия трудового договора с работниками прокуратуры.
Методологическая основа исследования. В качестве базового при написании настоящей диссертации использован традиционный для юридических наук формально-логический метод (называемый также
См., например; Лебединский В. Г. Организация работы советской прокуратуры. М, 1953; Яковлев Б. Аттестация - важное средство изучения и воспитания кадров прокуроров и следователей// Соц. законность. 1967. № 2; ТТТиндт В. И., Михайлов В. Т. Организация труда в районной (городской) прокуратуре. М., 1975; Ефимов С. П., Кулагин Н. И. О профессии следователя. Волгоград, 1975; Васильев Л. М. Организация следственной работы. Краснодар, 1983; Васильев В.Л. Психологические основы организации труда следователя. Краснодар, 1981; Соловьев А., Токарева М. Критерия оценки труда и нагрузки следоватслей//3аконность. 19%. № 1; Клочков В. Следователю нужен помощник//3яконность. 1996 .№ 4Эминов В, Е. Целевая подготовка кадров для прокуратуры// Соц. законность. 1997, № 5; Бойков В. А, Проблемы развития Российской прокуратуры (в условиях переходного периода)/Законность. 1997. № 7. Макеев Н. Целевая подготовка прокурорских кадров.//Соп, законность 1997, № 12; Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления, М., 1997; Нафиев С. Время требует новых подходов к учебе прокуроров.// Соц. законность 1998. № 10; Рохлин В. Правовой статус прокуроров отделов и управлений. Соц. законность. 1998. № 8.
специально-юридическим, технико-юридическим, догматическим), при котором выясняются те или иные юридические особенности явлений, принадлежность их к определенной группе, классификации и т.д. При работе с материалами применялась конкретно-социологическая методика, например, обобщение содержания актов и документов правоприменительного характера, касающихся трудовых отношений и смежных с ними в прокуратуре, оценке эффективности их регулирования. Некоторые выводы диссертации получены путем исторического анализа развития законодательства СССР и РФ о прокуратуре, применения методов системно-структурного подхода в оценке рассматриваемых явлений.
Информационная база. В качестве информационной базы при работе над диссертацией автору служили: 1) российские правовые нормативные акты, а также действующие (или действовавшие) на территории РФ правовые нормативные акты Союза ССР; 2) источники международного права; 3) нормативно-правовые акты субъектов РФ; 4) материалы судебной практики; 5) правоприменительные акты Генеральной прокуратуры РФ и субъектов РФ; 6) литературные источники по философии, теории государства и права, трудовому, конституционному, административному, прокурорско-надзорному праву, иным юридическим наукам; 7) энциклопедические и справочные издания; 8) публикации в периодической печати.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определяется тем, что данная диссертация является первым комплексным исследованием, посвященным теоретическим и практическим проблемам трудовых и некоторых смежных с ними общественных отношений в органах прокуратуры. Новые положения, выносимые на защиту, относятся к следующему: сформулировано понятие службы в органах прокуратуры, определены ее основные отличительные черты как особогоклассафедеральной государственной службы и место в системе ееклассо^установлено соотношение сфер взаимодействия отраслей российского права, регулирующих служебные отношения в прокуратуре, а среди них, исходя из сопоставления характера труда работников прокуратуры с предметом и методом трудового права, обозначен круг охватываемых трудовым правом; раскрывается сущность
3 Явнч Л.С. Социализм: право и общественный прогресс М, 1990. С. 186.
проблемы единства и дифференциации труда в органах прокуратуры, обосновываются критерии дифференциации в отношении работников прокуратуры в аспекте развития трудового права как правовой отрасли, а также в аспекте фиксации специального отраслевого статуса работника прокуратуры, формулируются основные черты специальной трудовой правосубъектности работника прокуратуры, анализируется обоснованность применения различных оснований дифференциации в сравнении с некоторыми другими отраслевыми субъектами, а также с различными категориями прокурорских работников; раскрыта история формирования правового нормативного массива о трудовых отношениях в прокуратуре, названы ее основные этапы, доказано решающее влияние норм трудового права на регулирование отношений по поводу приема, прохождения и прекращения службы в органах прокуратуры на протяжении исследуемого периода ее существования; аргументирован вывод об объективности юридического закрепления распространения действия трудового права на трудовые и смежные с ними отношения в органах прокуратуры, названы и классифицированы основные современные нормативно-правовые акты, регулирующие данные отношения, при этом в сферу научного анализа вовлечены источники, ранее ему не подвергавшиеся; в динамике подчеркнуто значение Закона о прокуратуре для трудоправового регулирования отношений службы в данном государственном органе; рассмотрены особенности трудового договора в органах и учреждениях прокуратуры.
Теоретическая значимость исследования. В настоящей диссертационной работе предложено решение таких теоретических вопросов, как понятие службы в прокуратуре, дифференциации трудоправового регулирования общественных отношений, возникающих между государством и работником прокуратуры по поводу его труда, трудоправовой сущности этих отношений, классификации источников их регулирования, трудовой правосубъектности сторон трудового договора в органах и учреждениях, прокуратуры, значения, содержания, функций данного вида договора, выяснению специфики порядка его заключения, изменения, приостановления, прекращения.
Практическое значение диссертации. Применительно к современной ситуации в России внесены и обоснованы предложения, направленные на совершенствование Закона о прокуратуре, а также иных правовых
нормативных актов, регламентирующих трудовые и смежные с ними общественные отношения работников прокуратуры. Рекомендуются меры, призванные способствовать оптимизации правоприменительной практики по вопросам трудового права, возникающим относительно указанных субъектов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные выводы работы излагались в выступлениях автора на межвузовской научно-практической конференции (г. Пермь, 1998), ежегодной научной конференции юридического факультета ПГУ (г. Пермь, 1999). По теме настоящего исследования состоялась публикация ряда научных статей. Положенный в основу настоящего диссертационного исследования материал использовался автором при проведении лекционных и семинарских занятий в нескольких образовательных учреждениях Перми, таких, как Пермский государственный педагогический университет, профессиональный лицей № 5, Западно-Уральский институт экономики и права.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих в себе 9 параграфов. К диссертации прилагается список нормативных материалов и литературных источников, приводится 15 схем.
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОРГАНАХ И УЧРЕЖДЕНИЯХ
ПРОКУРАТУРЫ
Закон о прокуратуре Российской Федерации в ст. 40 предусматривает, что трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим федеральным законом. В связи с изложенными регламентациями возникает много теоретических проблем. Три из них, как думается, основные, анализируются в первой главе настоящего диссертационного исследования.
§ 1. Служба в органах и учреждениях прокуратуры как особый класс государственной службы в России
4^ Понятие службы в российском законодательстве пока не выработано.
Обращение к лингвистике ситуацию опять же не проясняет. Толковый словарь так определяет понятие «служить»: делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь.3
В юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома4. Наиболее глубоко с соответствующих позиций вопрос о понятии службы изучен В. М. Манохиным. Он выводит следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих ~ по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур5. Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства -законодательства о службе6, при этом вопрос об отрасли права остается открытым, но подспудно вырисовывается идея служебного права.
Работники прокуратуры, выполняя свои функции в целях обеспечения
защиты прав граждан и интересов общества, применяют установленные меры
воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений,
Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к
конкретным лицам, как к тем, которые пострадали (претерпели) от
правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении. Поэтому она
\ справедливо может рассматриваться как служебная. Осуществляя свои
i полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав,
! работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства. Действия,
j выполняемые работниками прокуратуры от имени и по поручению последнего,
означают, что их результат обращен в первую очередь к его пользе, служат его
^Ожегов СИ. Словарь русского языка . М, 1952. С. 675.
4 Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. № 9.
С. 7-8; Манохин В.М., Адушкин ЮС, Багишаев ЗА., Российское административное право. М.,
1996. С. 101.
s Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации. М., 1997. С. 9.
интересам. Поэтому сами работники прокуратуры становятся служащими государства. Пункт 1 ст. 40 Закона о прокуратуре обозначает службу в » , прокуратуре как вид федеральной государственной службы.
Таким образом, встает вопрос о соотношении понятий государственной службы и службы в органах прокуратуры, а также Федерального закона РФ "Об основах государственной службы РФ" (далее - Закон об основах госслужбы) от 05.07.95 г. и Федерального закона РФ о прокуратуре.
Термин 'государственная служба" имеет много значений как в социальном, так и правовом плане. С развитием в нашем обществе юридических наук его содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих7. Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, • складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных
\ органов".
В ст. 2 Закона об основах государственной службы под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, российское законодательство пошло по пути закрепления и развития содержания государственной службы в его узком значении, то есть не любой службы на благо государства и за счет государства (широкое значение), а только для обозначения службы ограниченного официального круга лиц.
Однако Закон об основах государственной службы недостаточно четко сформулировал пределы включения определенных видов службы в сферу своего действия. Так, по мнению Б. М. Лазарева, персонал механизма государственного управления включает в себя депутатский корпус, служащих
* Манохин В.М Служба и служащий ... С. 74-103.
7 См., например: Кашаншш Т. В., Калшния А. В. Основы Российского права. М, 1997. С. 175; ф Манохин В. М. Нужны основы ... С. 5; Алехин А. П., Кармолицкий А. А,, Козлов Ю. М.
Административное право РФ, М., 1996. С, 173-174.
я См., например: Советское право / Под ред. Ермакова В. В., Михайлова ARM. 1988. С. 67; Овсяпсо Д. М. Административное право. М., 1995. С. 48;Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 307.
10
представительных и исполнительных органов власти, судов, прокуратуры,
вооруженных формирований, других органов государства9. Закон об основах
^ государственной службы на многих перечисленных субъектов все же не
распространяется. Д. Н. Бахрак подчеркивает, что данный закон является
законом о гражданской службе, имея в виду службу в государственном органе,
и, противопоставляет ее милитаризованной службе, констатируя данный факт
как существенное упущение законодателя10. Представляется, что с данным
мнением следует согласиться постольку, поскольку и в отношении
распространения законодательства о государственной службе на работников
прокуратуры нет достаточной ясности. Виды государственной службы по сфере
действия и характеру осуществления государственными служащими своих
полномочий Законом об основах государственной службы не определены. В
¦ теории же юриспруденции сформулированы различные подходы к
определению содержания терминов, их обозначающих. Дебаты авторов
;; касаются не только уже упомянутых выше вопросов, но и многих иных. Так,
;.! Ю. Н. Старилов рассматривает деятельность по исполнению полномочий
¦jj федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ,
j \ органов местного самоуправления, образуемых ими объединений, фондов,
учреждений, организаций как публичную службу11. Некоторые авторы
подразделяют государственную службу на военную, военизированную,
гражданскую (включая сюда службу в прокуратуре).13 А. А. Гришковец также
выделяет понятие милитаризированной службы.13 Существуют и другие точки
зрения.
Ясно одно: служба в органах прокуратуры подпадает под понятие государственной службы в широком значении. А вот с узким значением есть
9 Лазарев Б. М. Государственная служба. М.« 1993. С. 3
'° Бахрак Д Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание,
принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 13. Относительно категории "гражданская
служба" высказаны я другие суждения, Так, В. М. Манохин сюда включает все виды
негосударственной службы. (Манохин В. М. Служба и служащий ... С. 18-19). В другой работе
он под гражданской службой понимает службу в органах внутреннего управления на
профессиональной основе вообще - в аппарате политических партий, в органах управления
системы кооперативных организаций и т.д. (См.: Манохин В. М. Нужны основы ... С. 7),
п Старилов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и
право. 1996. X» 5. С. 19.
' Гафаров 3. С, Иванова СА, Шайхатдинов В. Ш. Правовое регулирование труда и
социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерация
Екатеринбург, 1998. С. 10,
11
проблемы. Если же для определения пределов государственной службы исходить из понятия государственной должности, то в ст. 1 Закона об основах . государственной службы нет прямого указания на органы прокуратуры в
перечне государственных органов, для непосредственного исполнения полномочий которых устанавливаются должности, являющиеся государственными. Вопрос о возможности включения прокуратуры под действие категории «иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ», также остается дискуссионным.
А Ф. Ноздрачев полагает, что термином «и другие» в п. 1 ст. 1 Закона об основах государственной службы обозначаются государственные должности, которые могут устанавливаться в будущем федеральными законами и законами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий ¦' государственных органов14, Если согласиться с данным мнением и одновременно принять во внимание, что Закон о прокуратуре был принят позднее, нежели Закон об основах государственной службы, то можно пытаться I определить место служащих органов прокуратуры в системе государственных
i должностей, установленных федеральным законом. Но тогда по тексту п. 1 ст. 1
| Закона об основах государственной службы должности, занимаемые
прокурорскими работниками, должны быть отнесены к государственным должностям категории «Л», а в соответствии со ст. 2 названного закона исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории «А», не является государственной службой в узком значении. Как справедливо отмечается многими авторами, регулирование деятельности лиц, занимающих государственные должности | категории «А», требует особого подхода, издания специального закона,
(который в настоящее время пока не принят) и должно охватываться конституционным правом15, то есть отраслью, изучающей основы государственного устройства в целом, в том числе систему и порядок образования органов власти.
" Гршшсовец А. А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 25.
Ноздрачев А. Закон о государственной службе: как правильно его применять // Хозяйство и право. 19%. №6. С. 23.
' Курс российского трудового права; В 3 т. Т. 1/ Под ред. Е.Б. Хохлова СПб., 1996. С. 339 -400; Шахов В.Д. Соотношение норм трудового, гражданского и «служебного» права// Российское законодательство: теория, практика, проблемы развития. Пермь, 1997. С. 75-77.
12
В отношении должности Генерального прокурора РФ такой подход представляется оправданным. Его должность непосредственно установлена Конституцией РФ, а также отвечает формальному признаку отнесения ее к государственным - она присутствует в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 11.01.95 г. «О государственных должностях РФ». Для всех остальных работников органов прокуратуры такой подход вряд ли оправдан, поскольку отношения, возникающие в связи с исполнением ими своих обязанностей, явно выходят за рамки предмета конституционного права в связи с их меньшей масштабностью и прямых указаний Закона о прокуратуре о распространении на работников прокуратуры законодательства о труде.
Не может быть отнесена служба большинства прокурорских работников и к службе по категории «Б», хотя бы потому, что служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком назначения или избрания на должность лиц, относящихся к категории «Л», а в отношении должностей нижестоящих прокуроров к должности Генерального прокурора такого порядка в России пока не предусмотрено (хотя вопрос относительно прокуроров субъектов РФ, что называется, «будируется»).
В отношении большинства прокурорских работников следует констатировать отсутствие в Реестре государственных должностей государственной службы РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11.01.95г. «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» должностей, предусмотренных для них Законом о прокуратуре РФ - прокуроров, их заместителей, помощников и других. Однако в приложении № 16 к Указу Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 03.09.97 г. в категорию «В» включены должности в аппарате Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур - начальника управления, отдела, их заместителей, консультанта, специалистов. Следовательно, лица, занимающие эти должности, бесспорно, могут считаться государственными служащими, в отношении же остальных должностей в прокуратуре вопрос остается открытым.
Возможность регулирования деятельности прокурорских работников уровня субъектов РФ и административных единиц субъектов РФ (прокуроров
городов, районов и т.д.) законодательством субъекта РФ также исключена, поскольку Законом о прокуратуре служба в органах прокуратуры отнесена к федеральной государственной службе, а в соответствии с п. т ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении РФ.
И тем не менее, как представляется, служба в органах и учреждениях прокуратуры в России во всех случаях охватывается и узким значением слов «государственная служба», ибо п. 2 ст. 4 Федерального закона об основах государственной службы регламентирует: особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего федерального закона. Данная норма позволяет расценивать службу в органах прокуратуры как государственную службу, а Закон о прокуратуре - как самостоятельный источник права, регулирующий деятельность работников прокуратуры в качестве государственных служащих, в том числе их трудовые отношения.
Основываясь на изложенном выше материале, службу в органах прокуратуры можно определить как особый класс государственной службы, относящийся к федеральной, характеризуемый специфическими чертами в установлении требований к лицам, поступающим на службу в прокуратуру относительно уровня образования, профессионализма, стажа работы; в классификации должностей, входящих в систему прокуратуры РФ, в способах замещения должностей - зачислении и назначении; в порядке прохождения аттестации и видах квалификационных разрядов - классных чинах; в порядке применения мер ответственности и поощрения и их видах; в условиях материального и социального обеспечения службы и гарантиях ее прохождения; в основаниях прекращения службы. Таким образом, службой в органах и учреждениях прокуратуры в РФ является профессиональная деятельность лиц, выполняющих обязанности по должностям, установленным ст. 14-16, п. 2 ст. 48 Закона о прокуратуре для непосредственного осуществления функций прокуратуры как федерального государственного органа по надзору за соблюдением действующих на территории РФ законов, а также лиц, выполняющих обязанности по должностям, предусмотренным нормативными правовыми актами РФ о прокуратуре и Генерального прокурора
14
РФ, для обеспечения исполнения полномочий лицами, реализующими государственные функции прокуратуры.
Основные классы государственной службы могут быть отражены в следующей
схеме
Схема 1
Регулируемые Законом об основах государственной службы
Регулируемые специальными федеральными законами
I
8
X
з
I
X
I
!
Думается, что для таких классов государственной службы, как служба в прокуратуре, целесообразна особая статья в Законе об основах государственной службы, в которой видится полезным зафиксировать наиболее важные регламентации о том или ином классе государственной службы и сделать отсылку к специализированным правовым нормативным актам. Можно предложить следующее содержание для статьи о службе в прокуратуре: служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации является видом федеральной государственной службы, выполняемой гражданами Российской Федерации при реализации возложенных на прокуратуру функций по надзору за исполнением законов в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
15
§ 2. Отраслевая (в праве) принадлежность норм, регулирующих служебные отношения работников прокуратуры
Одна из основных проблем, высветившихся в связи с принятием в 90-х гг. в России законодательных и иных правовых нормативных актов о прокуратуре, заключается в определении отраслевой принадлежности норм, регулирующих деятельность работников прокуратуры. В частности, это позволило бы во всех спорных случаях, ориентируясь на принципы той или иной отрасли права, обеспечить наиболее четкое регулирование данных отношений.
Если бы в ст. 40 Закона о прокуратуре после упоминания о законодательстве о труде не был использован союз «и», то проблема отраслевой принадлежности норм о трудовых отношениях в прокуратуре решалась бы очень просто: закон относит данные отношения к предмету законодательства о труде, следовательно, к трудовому праву16. Но далее указано законодательство о государственной службе без употребления каких-либо слов, разъясняющих соотношение действия этих понятий в регулировании отношений службы в органах прокуратуры. Из-за этого проблема отраслевой (в праве) принадлежности норм о трудовых отношениях работников прокуратуры остается нерешенной на уровне федерального закона. Данная ситуация еще раз подтверждает правоту моего отца, одного из основателей законодательной стилистики как науки, А. А. Ушакова, который писал, что точность языка - это не только требование законодательного стиля, это - требование смысла закона17.
Трудовые отношения работников прокуратуры складываются в сфере внутриорганизационной деятельности прокуратуры как органа российского государства. Деятельность органов государства в различных аспектах изучается
* О соотношении категорий «трудовое право» н «законодательство о труде» более подробно см.: Молодцов MB. Система советского трудового орава и система законодательства о труде.М., 1985. С. 125 - 141. 1 Ушаков А. А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967. С, 153.
различными отраслями права, которые, как известно, различаются предметом, методом, функциями и принципами правового регулирования18.
Деятельность прокуратуры изучается прежде всего такой отраслью права, как прокурорско-надзорное19. Согласно устоявшимся положениям теории данной отрасли, в предмет ее входит история развития прокуратуры и прокурорского надзора, правовое регулирование прокурорско-надзорной деятельности, собственно прокурорского надзора, В аспекте установления путей его совершенствования, планирования, повышения эффективности предметом прокурорского надзора является изучение структуры и системы органов прокуратуры, организация их работы.
В этой связи рядом авторов отмечается, что прокурорско-надзорное право, помимо регулирования отношений с иными участниками надзорных отношений, регулируют и отношения внутри самой прокурорской системы, между работниками различных ее звеньев и рангов (внутренний аспект). Однако необходимость установления точного правового статуса всех оперативных сотрудников рассматривается ими лишь как необходимое условие обеспечения надлежащего исполнения работниками своих обязанностей и принятия решения на основе внутреннего убеждения20.
Таким образом, сферу регулирования прокурорского надзора в отношении работников прокуратуры несложно отграничить от других отраслей права, включая и трудовое право, поскольку она касается как во внутреннем, так и внешнем аспектах только деятельности прокуратуры как государственного органа, выполняющего специфическую надзорную функцию2'. Так, приказом ГП РФ от 03.04.96 г. прокурору Челябинской области, государственному советнику юстиции 2 класса Л. за ненадлежащее
11 СЮ. Головина взамен принципов признаком самостоятельной отрасли права называет обособленный понятийный аппарат (Головина СЮ. Понятийный аппарат трудового права: Авторсф...дисс. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 6).
1*Как самостоятельную правовую отрасль его рассматривает, например В.И. Басков. См.: Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР, М., 1991,; Басков В.И. Прокурорский надзор. М.,1995; Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М, 1998. Теория прокурорского надзора посвящены также труды таких ученых, как С.Г. Березовская, АФ. Козлов, МП. Маляров, М.Ю. Брагинский, В.Г. Мелкумов, В.В Звирбуль, В.Ф. Скворцов, Б.М. Спридонов, В.Д. ЛомовскиЙ, Л. А. Николаева и др. Среди ученых Пермского госуниверситета, занимающихся вопросами прокурорского надзора, следует назвать Г. И. Налимова.
Даев В.Г.; Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С.Зб. 21 О проблеме соотношения норм административного и трудового права в отношении государственных служащих см., например: Скобелкин В.Н. Межотраслевая конкуренция и место трудового права в системе российского права// Российское законодательство.. С.72-74.
17
исполнение обязанностей по продлению сроков содержания обвиняемых под стражей, ненадлежащую организацию надзора за расследованием и раскрытием преступлений был объявлен строгий выговор. Данный вид дисциплинарного наказания предусмотрен ст. 417 Закона о прокуратуре. Таким образом, отношения по поводу способа и формы наложения взыскания на работника прокуратуры как условий о порядке прохождения службы в органах прокуратуры есть отношение в предмете трудового права, а содержание приказа определяется исходя из прокурорско-надзорного права России.
Сложнее определить пределы взаимодействия трудового права в отношении работников прокуратуры с административным правом.
Предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе государственного управления, функционирования органов государственной власти. В СССР, как звено управленческих отношений, связанных с практической реализацией властных полномочий государственных органов, государственная служба традиционно изучалась именно наукой административного права. А основным методом административно-правового регулирования, выражающим положение субъектов права и характер связей между ними, является, как известно, метод властных предписаний, при котором отношения между его участниками строятся на подчинении одного другому.
Специалисты в области административного права акцентируют деятельность государственного служащего только как выразителя воли государства, как представителя его органов. Однако, рассматривая права и обязанности государственных служащих в целом как основу их административно-правового статуса и констатируя изменения в законодательстве, разные авторы по-разному оценивают место института государственной службы в системе российского права.
Наиболее последовательно сугубо административно-правовую природу службы работников российской прокуратуры сейчас отстаивают А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов, которые подчеркивают решающее воздействие административно-правового регулирования в отношении государственной службы, которое проявляется при любом возможном |
