Введение.
Актуальность исследования. Современный период развития Российского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, экономических, духовных основ общественной и государственной жизни. Происходит обновление мировоззренческих взглядов, на первый план обоснованно выдвигаются общечеловеческие ценности, права и свободы человека, демократические формы управления.
Основой устойчивого функционирования демократического, правового государства, каковым объявляет себя Российская Федерация, и социального общества является институт права собственности. Именно возможность реализации своих прав (в том числе и права частной собственности) создает условия для обеспечения достойного, гармоничного развития личности, ее экономического процветания.
Поиск цивилизованного пути развития связан с установлением в обществе принципов свободного рынка, что неизбежно влечет либерализацию экономических отношений. В реальной жизни рыночные отношения серьезно потеснили позиции прежнего экономического режима и получают все большее развитие в современной России. Данный этап социально-экономического развития страны можно считать переходным, характеризующимся форсированием рыночных отношений и становлением негосударственных форм собственности. Сегодня происходит формирование социально-экономических отношений нового типа, складывается новая экономическая система страны, которая не может находиться вне взаимодействия с системой политической и определяет тип конституционного строя страны на многие десятилетия.
Почти десять лет назад начались в Российской Федерации преобразова-
щ ния отношений собственности. Теоретическое обоснование и законодательное закрепление всех форм собственности явились существенным шагом в формировании новых экономических отношений в России.
Земельная реформа - важнейшая часть экономической реформы, проводимой в настоящее время в России. Она имеет своей целью формирование социально ориентированной рыночной экономики. Одним из направлений земельной реформы является установление права частной собственности на землю, что обусловливает радикальное изменение земельно-правового строя в Российской Федерации, который прежде был основан на исключительной собственности государства на землю.
|* Процесс реформирования земельных отношений развивается постепенно.
| Вначале была отменена монополия государственной собственности на землю
и законодательно предусмотрены различные правовые формы использования земельных участков. Затем было введено право частной собственности на земельные участки в сельском хозяйстве, и лишь для граждан. Позже оно было установлено и для юридических лиц. В настоящее время право частной собственности на землю, как неотъемлемое право человека допускается не только в сфере сельского хозяйства, но и в населенных пунктах для занятия предпринимательством и иных целей, не запрещенных законом. Таким образом, появились правовые предпосылки для формирования земельного рынка в России.
Существенный интерес представляют формы собственности, закрепленные российским законодательством, их соотношение. Конституция РФ закрепила право частной собственности на землю и свободу распоряжения ею как одно из основных неотчуждаемых прав человека, охраняемых законом. Право собственности гражданина на землю составляет основу правового статуса личности в Российском государстве.
Конституция России сохранила право государственной собственности на природные ресурсы, предусмотрев, однако, их разделение на два уровня соб-
ственности - федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Законодательное закрепление этого нововведения вызвало на практике ряд правовых проблем. Основными из них можно назвать необходимость законодательного закрепления соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, принятого по предметам совместного ведения; необходимость законодательного закрепления принципов разграничения государственной собственности на земельные участки на федеральную собственность и собственность субъектов РФ и проблему эффективности управления объектами государственной собственности.
Перед Российской Федерацией стоит задача опережающего законода-тельного регулирования по вопросам исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и по вопросам совместного ведения, в части относимой к компетенции федеральных органов государственной власти. При этом по вопросам совместного ведения российскому парламенту вместе с исполнительной властью предстоит освоить такой инструмент как модельное, или типовое, законотворчество. Только в этом случае федеральные органы власти смогут более подробно урегулировать различные сферы общественной жизни, оставляя за этими нормами рекомендательный характер. Органы власти субъектов РФ при таком подходе получат возможность не только заимствовать рекомендуемую федеральными законами модель, но и четко отразить экономические, национально-культурные и иные особенности своего субъекта в собственном законодательстве. При таком подходе соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, принятого по предметам совместного ведения будет осуществлено действительно в рамках норм российской Конституции.
Конституция РФ предусмотрела и новый вид собственности публичных образований - право муниципальной собственности. В связи с этим возникает необходимость законодательного закрепления принципов разграничения а государственной и муниципальной собственности на земельные участки. С
Щ, особой остротой встает и проблема реформирования системы управления земельными богатствами России, распределения компетенции между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти в рамках РФ, ее отдельного субъекта или муниципального образования, вызванная перестройкой всей системы управления в нашем государстве.
Разграничение собственности на природные ресурсы, находящиеся в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов является на сегодня насущной необходимостью. Природные ресурсы - известный гарант от перипетий кризиса, это фонд, из которого Федерация и регионы могут черпать средства для решения стоящих перед ними проблем. Но в то же время - это достояние всей России и каждого гражданина нашей страны в отдельности. Поэтому нельзя допустить механического «растаскивания» данных объектов собственности по региональным квартирам, поскольку это приведет к разрушению экономических связей, дезинтеграции страны. Необходим компромисс, учитывающий интересы отдельного человека, а затем уже региональных и федеральных властей.
: Существенный интерес представляет и проблема соотношения частной и
публичной форм собственности, оснований и пределов ограничения прав собственников со стороны общества. Опыт развития цивилизованных стран показывает, что там получила свое законодательное оформление концепция социальной функции собственности. Суть ее сводится к положениям о необходимости учета интересов, как общества, так и частного собственника при осуществлении права собственности, особенно если в качестве объекта собственности выступают природные ресурсы.
Исторический опыт, и в частности опыт стран Западной Европы последних ста лет, свидетельствует о том, что для преодоления негативных явлений, сопутствующих общественному развитию, основанному на частной собственности, оказалось необходимым вести поиск гармонии между правом А частной собственности как свободой и правом частной собственности как
I -'
социальной обязанностью. Особая социальная, экономическая и экологическая значимость земли, используемой в сфере сельскохозяйственного производства, придает и особую актуальность обеспечению такой гармонии, оптимального равновесия применительно к праву частной собственности на землю.
В правовой теории, законодательстве и судебной практике стран Западной Европы решение отмеченных проблем связано с понятием социальной функции собственности, с «социальной обязанностью», с «социально связанностью» собственности. В настоящее время «социальная связанность» собственности понимается, прежде всего, как социально обязывающее законодательство. Задача решения проблемы частной собственности на землю, сводится к нахождению оптимального равновесия между частным, индивидуальным интересом и интересом всего общества в использовании земель, составляющих частную собственность. По степени важности проблемы, связанные со становлением и развитием частной собственности в России относятся к числу главных общественных и государственных проблем.
Категория права собственности универсальна по своему содержанию. Ее вряд ли можно рассматривать только в рамках цивилистической или экономической науки, как это было принято раньше. Отношения собственности в современной России по своему характеру являются разнородными и регулируются различными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, земельным и т.д. Все это позволяет характеризовать данный институт как комплексный, межотраслевой. Это диктует необходимость проведения общетеоретических исследований, имеющих целью выявление общих закономерностей и особенностей в развитии данного института применительно к современному этапу развития российской экономики. Это обусловлено тем, что в отношениях собственности воплощаются весьма существенные социальные связи и процессы. Установление такого рода закономерностей и позволяет правильно определить направление проводимых ныне
реформ в экономической сфере, проанализировать опыт использования института собственности применительно к специфике российского общества.
Отмеченная перспектива требует серьезных теоретических исследований, анализа возможных путей развития института собственности и прогноза его закрепления в правовой системе нашего государства.
Степень научной разработанности темы. Собственность в истории развития общества всегда была предметом споров, обсуждений, дискуссий. С древнейших времен человеческая мысль пыталась определить ее содержание, значение для общества и государства. Проблема теоретического обоснования вопросов собственности и права собственности уже неоднократно была предметом исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
Среди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались известные юристы и философы - СЕ. Десницкий, А.П. Куницын, ВТ. Кукольник, А.П. Куницын, М.М. Сперанский, Г.Ф. Шершеневич, Н.Л. Бердяев, П.Б. Струве, И.А. Ильин и другие.
Значительное место занимала эта проблема и в трудах советских ученых. Нельзя не отметить работы Г.А. Аксененка, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, Д.М Генкина, С.А. Зинченко, С.Н. Корнеева, A.M. Турубинера, В.П. Шкре-дова и других авторов. В них проанализированы наиболее важные аспекты сущности и содержания собственности и права собственности, различные их формы с общетеоретических позиций, осуществлен глубокий анализ типов собственности, которые имеют место в различных общественно-экономических формациях. Однако исследование проблем нормативного правового регулирования института собственности в силу своеобразия рассматриваемого периода не выходило и не могло выйти за рамки теории социалистической собственности, в основе которой лежали идеи К. Маркса и В.И. Ленина, содержащие негативное отношение к институту частной собственности.
к Не остались без внимания проблемы права собственности и в трудах со-
временных ученых. Свой вклад в разработку этой проблемы внесли С.С. Алексеев, В.К. Андреев, Е.И. Гена, И.А. Иконицкая, В.П.Мозолин, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Г.В. Чубуков, Л.В. Щенникова и другие. В их трудах преодолен односторонний подход к рассмотрению вопросов права собственности. Особенность их исследований состоит в том, что данные авторы придерживаются преимущественно цивилистического подхода к рассматриваемым проблемам. В современной России по-прежнему ощущается недостаток исследований, которые бы раскрывали содержание института собственности.
Несмотря на различие подходов в понимании проблемы права собственности, одно остается неизменным - это существенный вклад данных авторов в разработку теоретических положений о праве собственности, его содержании, формах, видах, функциях и предназначении в обществе.
Необходимостью более глубокого исследования проблем права собственности на земельные участки в условиях современной России, актуальностью для юридической науки и практики, отсутствием специальных исследований, а также возрастающим интересом со стороны общественности к возрождающейся собственности на данный вид природных ресурсов предопределен выбор темы исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения и анализа историко-правовой литературы, современного российского законодательства (как федерального, так и субъектов Российской Федерации), практики его применения выявить основные проблемы и противо-ч речия в развитии права собственности на землю в современном Российском
\ государстве, а также выработать рекомендации по совершенствованию про-
цесса правового регулирования в этой сфере. В соответствии с поставленной целью автор диссертационного исследования ставит следующие задачи:
н
10
Ф - осуществить системный анализ концепций, учений, теорий, касаю-
щихся права собственности вообще и права собственности на землю в частности;
- исследовать современное состояние закрепления права собственности на землю в конституционном, земельном и гражданском праве;
- рассмотреть природу современного Российского федеративного государства, обозначить его отличительные черты;
- рассмотреть необходимость и суть механизма распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и модели такого разграничения;
- выявить основные проблемы и противоречия, складывающиеся между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в определении полномочий по вопросу законодательного регулирования права собственности на землю;
- проанализировать соотношение федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в сфере регулирования права государственной, муниципальной и частной собственности на землю;
- выявить пробелы в действующем федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации по вопросу регулирования права собственности на землю, а также выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию положений нормативных правовых актов как самой Российской Федерации, так и ее субъектов в данной сфере.
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, сложившихся в сфере права собственности вообще и права собственности на земельные участки в частности.
Предметом исследования являются особенности становления института
I
11
|t права собственности и всех его форм в России, нормативное закрепление права собственности на землю и его регулирование в конституционном, земельном и гражданском праве.
В целях обеспечения объективного подхода к рассмотрению вопросов тем, исследование учений о теории права собственности проводилось в достаточно широком временном интервале. Так, хронологические рамки параграфа 1 главы 1 охватывают круг вопросов, связанных с основными концепциями права собственности, с момента появления первых, известных человечеству суждений о праве собственности и до настоящего периода, когда предпринимаются попытки создания нового учения о праве собственности. Рассмотрение остальных положении диссертации осуществляется в рамках анализа современного периода законодательного регулирования права собственности на землю в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод. В рамках реализации данного метода применялись такие частно-научные методы как конкретно-исторический, формальнологический, сравнительно-правового исследования и метод системного анализа. В ходе работы над диссертационным исследованием использованы общие методы познания, такие как наблюдение, сравнение, абстрагирование, анализ, синтез, дедукция и индукция. Диссертационное исследование также опирается на принципы историзма, объективности, плюрализма.
Источниками диссертации послужили литература и документы из фондов Российской Государственной библиотеки, Красноярской Краевой библиотеки, библиотеки Красноярского государственного университета, Хакас- ской Республиканской библиотеки им. Н.Г. Доможакова, библиотеки Хакас- ского государственного университета им. Н.Ф. Катанова, а также статисти-
| ческие материалы Комитета Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации по аграрным вопросам. L Диссертационное исследование основывается на трудах историков, пра-
12
воведов, экономистов, философов. В процессе анализа конкретных проблем изучались и рассматривались правотворческие акты различного уровня. Так, в диссертации использованы нормативные правовые акты, принятые в РФ по вопросам регулирования права собственности на землю; нормативные правовые акты, изданные в субъектах РФ и нормативные правовые акты, созданные в муниципальных образованиях по данному вопросу. В работе использованы также материалы научно-практических конференций и периодики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в качестве объекта самостоятельного целостного диссертационного исследования выступают отношения собственности, сложившиеся в современной России в сфере использования земельных ресурсов. В работе проанализированы состояние и перспективы развития законодательного регулирования права государственной, муниципальной и частной собственности на землю в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов на современном этапе.
В данном исследовании:
- проведен системный анализ концепций, учений, теорий, касающихся права собственности вообще и права собственности на землю в частности;
- впервые в комплексе исследовано современное состояние закрепления права государственной, муниципальной и частной собственности на землю в Российской Федерации в конституционном, земельном и гражданском праве;
- рассмотрена необходимость и суть механизма распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере земельных отношений;
13
ф - определены основные проблемы и противоречия, складывающиеся
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в процессе реализации полномочий в сфере законодательного регулирования права собственности на землю;
- проанализировано соотношение федерального законодательства и нормативно-правовых актов субъектов РФ в сфере регулирования права государственной, муниципальной и частной собственности на землю;
- обозначены пробелы в действующем федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации по вопросу регулирования права собственности на землю, а также сделана попытка определить конкретные научно обоснованные рекомендации по совершенствованию положений нормативных правовых актов как самой Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации в данной сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения могут быть рекомендованы для использования органам исполнительной и законодательной (представительной) власти субъектов РФ, органам местного самоуправления при осуществлении ими собственного правового регулирования по земельным вопросам во избежание типичных ошибок, которые выявил автор в ходе написания своей работы.
Материалы исследования будут интересны и полезны студентам юридических ВУЗов, изучающим проблемы построения современного Российского государства; практическим юридическим работникам, сталкивающимся с необходимостью применения на практике норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, противоречащих друг другу; всем интересующимся данными проблемами.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы I- диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры право-
14
Qp ведения Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова, кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД РФ, ежегодных Катановских чтениях, проводимых в Хакасском государственном университете, научно-практической конференции, проведенной Центром правовой культуры при Правительстве Республики Хакасия «Молодежь и наука - третье тысячелетие».
Результаты диссертационного исследования были учтены и применены на практике законодательным органом Хакасии - Верховным Советом Республики Хакасия при осуществлении им собственной правотворческой деятельности.
Материалы диссертации были использованы диссертантом при проведении занятий по курсам «Земельное право России» и «Конституционное право России» в Хакасском государственном университете им. Н.Ф. Катанова и в Абаканском отделении заочного обучения Сибирского юридического института МВД России.
Публикации по теме диссертационного исследования:
• Право собственности на землю в Российской Федерации. // Научные исследования молодых ученых и студентов Хакасии. - Абакан: Иэд-во «Роса», 1997. С. 51-53.
• Некоторые проблемы права собственности на землю в современном российском законодательстве. // Вестник Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова. Выпуск 3. Серия 3. История. Право. - Абакан; Изд-во Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова, 1997. С. 66-68.
• Некоторые проблемы разграничения права государственной собственности на земельные участки в современном российском законодательстве. // Сборник научных трудов Хакасского технического института Красноярского государственного технического университета. - Абакан, 2000 (в пе-
м чати).
15
Глава 1. Федерализм как один из основополагающих принципов конституционного строя России.
1.1. Понятие и сущность федерализма в России.
Принятие новой Конституции РФ 1993 г. означало важный этап в укреплении российской государственности. Она заложила новую правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для такого многонационального государства, как Россия. По данным переписи 1989 года в ней проживает 84 нации1 и народности. В связи с этим с особой актуальностью встает вопрос о форме государственного устройства в Российском государстве.
Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство. Различают две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. Унитарное государство - это «единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью»2. Это форма государственного устройства является достаточно простой в управлении и поэтому пользуется большой популярностью. Большинство стран мира отдали предпочтение именно этой форме государственного устройства.
Федеративное государство, в отличие от унитарного, представляет союз
'См.: Златопольский. Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития.// Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1997.№ 5, с,-20. * Баглай. М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издат. группа ИНФРА. М-Норма, 1997,с-284.
16
государственных образований, каждое из которых обладает определенной политической самостоятельностью. Территориально крупные государства, такие как Россия, США, ФРГ, Индия, Бразилия, ЮАР и др., предпочли федеративную форму государственного устройства. Причины, послужившие этому явлению различны: решение национального вопроса, поиск более эффективной системы управления и другие. В целом, федерациями являются более 20 государств мира, в них проживают более трети населения Земли1.
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип государственного обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм рассматривается сегодня, прежде всего, как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоническое сообщество.
Суть федерализма как пути к объединению в мирное и гармоническое сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар2, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия. В этом смысле федерализм рассматривается не только как опреде-
1 См.: Златопольский. Д.Л. Указ. соч., с.-20.
2 См.: Умнова. И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Дело, 1998,-с-12.
17
)Ь ленная структура государственных органов, но и как постоянный процесс установления оптимальных отношений между центральными органами власти и составными частями федерации. Именно такую оценку федерализму можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий.
Федерация (от латинского foederatio) означает союз, объединение. В процессе создания федерации ее участники приобретают новый статус субъектов федерации, в результате чего не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти. Как подчеркивает И.А.Умнова, «федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей и с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого»1.
Существование федерации как территориальной формы государственного устройства, по мнению Н.А. Михалевой, должно отвечать определенным условиям2:
1. юридическое (конституционное) признание федеративной формы государственного устройства;
2. обозначение в качестве цели создания такого государства - объединение или сохранение государственного единства, целостности; соблюдение
1 Там же. - с- 13.
2 См.: Михалева. Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма. - Федеративное устройство России: история и современность. Сборник обзоров и статей. - М.: ИНИОН, 1995,с.-77-78. |
